綠色政府建設(shè)的模型構(gòu)建

【摘要】綠色政府建設(shè)是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會與文化、技術(shù)的系統(tǒng)工程，需要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個中心，以綠色崛起為目標(biāo)的宏觀治理模式。微觀層面的綠色政府建設(shè)，既涉及到綠色政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也涉及到綠色政府的職能運作，為此文章構(gòu)建了政府綠色職能的內(nèi)部化模型和社會化模型，構(gòu)建了綠色政府建設(shè)的整體模型，并系統(tǒng)地展示了綠色政府建設(shè)的內(nèi)容和過程。

【關(guān)鍵詞】綠色政府 政府治理 綠色崛起 綠色發(fā)展

從國內(nèi)來看，我國的國情和黑色發(fā)展模式造成的資源短缺、環(huán)境污染問題已給經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。市場無法解決外部性等污染問題以及經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。為此，政府這只看得見的手必須承擔(dān)起治理污染，實現(xiàn)經(jīng)濟與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，履行綠色政府的職能。實施以人為本的服務(wù)型政府，必須使人的生活質(zhì)量得到全面的提高，人類社會和人類代際之間更加公平，經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境、自然資源發(fā)展更加協(xié)調(diào)。從國際來看，環(huán)境保護在全球的興起，使環(huán)境文化構(gòu)成了國際政治關(guān)系中新的因素；生態(tài)政治運動已觸及到各國政治、經(jīng)濟、文化、軍事和人權(quán)等各領(lǐng)域，成為各國政府治理變革中不容忽視的一個重要問題。近些年，加拿大、美國、英國、澳大利亞等國紛紛推出綠色政府計劃，我國的綠色政府建設(shè)正是適應(yīng)這種全球化政府治理模式的變革。

一、綠色政府的內(nèi)涵

在上述國內(nèi)國際背景下，我國的綠色政府建設(shè)刻不容緩。盡管有些城市，如福州、深圳等地，近幾年紛紛提出建立綠色政府的計劃。但綠色政府在我國的開展只是停留在點上，未形成面，系統(tǒng)建設(shè)綠色政府的工作尚未開展。一方面由于綠色政府還是個模糊的概念，缺乏系統(tǒng)的理論研究；另一方面，我國片面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展模式還未根本扭轉(zhuǎn)。所以本文在系統(tǒng)構(gòu)建綠色政府模型之前先來探討綠色政府的內(nèi)涵，這是綠色政府建設(shè)的出發(fā)點。先來看看兩個極其相關(guān)的概念，即綠色發(fā)展與綠色行政。所謂“綠色發(fā)展”，包括如下幾個方面：低度消耗資源的生產(chǎn)體系，適度消費的生活體系，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長、經(jīng)濟效益不斷提高的經(jīng)濟體系，保證社會效益與社會公平的社會體系，不斷創(chuàng)新，充分吸收新技術(shù)、新工藝、新方法的實用技術(shù)體系，促進與世界市場緊密聯(lián)系、更加開放的國際經(jīng)濟體系，合理開發(fā)利用資源、防止污染、保護生態(tài)平衡的資源環(huán)境體系。綠色發(fā)展是支撐中國崛起的發(fā)展模式，與中共十七大提出的科學(xué)發(fā)展觀是一脈相承的，被視為第三代發(fā)展戰(zhàn)略的核心。綠色行政是國際標(biāo)準化組織（ISO）為控制新的污染源產(chǎn)生、控制生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，為保證城市環(huán)境質(zhì)量、工業(yè)污染物排放全面達標(biāo)，為促進社會可持續(xù)發(fā)展而制定的一系列環(huán)境管理標(biāo)準的總稱。它規(guī)定了建立環(huán)境管理體系的基本要求，明確了環(huán)境管理體系的諸要素，適合于任何類型和規(guī)模的組織。綠色行政的核心是通過制定科學(xué)的、符合生態(tài)規(guī)律的發(fā)展方針、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展對策和發(fā)展規(guī)劃，采取切實可行的、對環(huán)境保護有利的管理措施與技術(shù)措施，保護生態(tài)環(huán)境、自然資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。綠色行政是行政管理部門工作的目標(biāo)，對政府等所有組織改善行為具有統(tǒng)一標(biāo)準的功能。環(huán)境管理標(biāo)準是行政管理部門實現(xiàn)綠色行政的載體和依托，綠色行政是符合環(huán)境管理標(biāo)準和符合現(xiàn)代行政法治要求的全新的依法行政理念。所以綜合考慮綠色發(fā)展與綠色行政的內(nèi)涵和綠色政府提出的背景，綠色政府是通過履行綠色行政職能，即通過規(guī)范的運作程序、文件化的控制機制、有效的環(huán)境戰(zhàn)略使政府機構(gòu)在運行時，對環(huán)境的不利影響降到最低，并給相關(guān)方施加良好的影響，從而根本上促進綠色發(fā)展和崛起的政府運作模式、政府形態(tài)和戰(zhàn)略意識。綠色政府是對以人為本的服務(wù)型政府的在環(huán)境與資源管理領(lǐng)域的體現(xiàn)，是科學(xué)發(fā)展觀在政府機構(gòu)落實的體現(xiàn)。2004年3月10日，胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話指出，堅持用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)人口資源環(huán)境工作，要注意把握好以下幾點：一是要牢固樹立以人為本的觀念，二是要牢固樹立節(jié)約資源的觀念，三是要牢固樹立保護環(huán)境的觀念，四是要牢固樹立人與自然相和諧的觀念，這為我國綠色政府的建設(shè)提供了政策支持和基本框架。

二、綠色政府建設(shè)的宏觀模型

從綠色政府的內(nèi)涵來看，綠色政府建設(shè)是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會與文化、技術(shù)的系統(tǒng)工程，需要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個中心，以綠色崛起為目標(biāo)的治理模式（見圖1）。

1、以綠色崛起為目標(biāo)

綠色發(fā)展是一種發(fā)展模式、發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展過程，但綠色崛起是一種姿態(tài)，是綠色發(fā)展的方向和結(jié)果定位。綠色政府治理需要以綠色崛起為目標(biāo)導(dǎo)向，這樣為政府、為全社會提供一種美好愿景激勵。有了綠色崛起作為方向和目標(biāo)，綠色發(fā)展的道路會更明確，綠色政府治理更能凝聚人心。

2、以科學(xué)發(fā)展為中心

科學(xué)發(fā)展的基本目標(biāo)和要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，全面推進經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個方面、各個環(huán)節(jié)建設(shè)，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)?？茖W(xué)發(fā)展要依靠科學(xué)技術(shù)和科學(xué)管理，進一步要依靠人，因此要實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略。因為以人為本是科學(xué)發(fā)展的核心動力，也是科學(xué)發(fā)展的最終歸宿。

3、以綠色政府為主體和發(fā)動機

綠色政府不僅是政府治理的主體，而且政府作為全社會最大的資源、信息擁有者和影響最廣的決策制定者，是推動綠色經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)綠色社會與文化、發(fā)展綠色技術(shù)的發(fā)動機，擔(dān)負起推動科學(xué)發(fā)展，最終實現(xiàn)綠色崛起的重任。政治、經(jīng)濟、社會、文化與技術(shù)的發(fā)展都離不開政府的支持、推動甚至是參與。所以綠色政府的宏觀治理應(yīng)該把建設(shè)綠色政府作為切入點，以綠色政府為主體，以此推動各方面的綠色建設(shè)。

4、以發(fā)展綠色經(jīng)濟作為硬道理

綠色經(jīng)濟的發(fā)展是國家崛起的最主要實力保障，是綜合國力競爭的基礎(chǔ)，其他各個方面、各個環(huán)節(jié)的“綠化”要落實到綠色經(jīng)濟的發(fā)展上來，加快建設(shè)綠色GDP核算體系，建立資源節(jié)約型的國民經(jīng)濟體系，發(fā)展節(jié)能型或非能源密集型的服務(wù)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展綠色經(jīng)濟，這才是硬道理。

5、以綠色技術(shù)作為支撐

在資源稀缺的約束下，一方面要有效利用各類節(jié)能技術(shù)、環(huán)保技術(shù)、IT技術(shù)、生物技術(shù)、新式交通運輸技術(shù)；另一方面，要充分開發(fā)新的資源，尤其是可再生資源。同時，需要政府的政策扶持與資金支持及知識產(chǎn)權(quán)保護和激勵制度。

6、以綠色社會與文化作為社會基礎(chǔ)

綠色政府建設(shè)、綠色發(fā)展都需要深厚的社會和文化基礎(chǔ)，需要廣大公眾的支持和參與，需要把控制人口數(shù)量和提供人的素質(zhì)作為綠色社會建設(shè)的重中之重。還需要做到：環(huán)境和資源信息公開透明，加強包括公眾和媒體在內(nèi)的社會監(jiān)督力量；培育綠色環(huán)保團體等非盈利性機構(gòu)參與治理和監(jiān)督能力；在全社會提倡綠色消費、適度消費，培養(yǎng)節(jié)儉的消費觀；通過公益廣告、社區(qū)、學(xué)校教育等多種渠道進行公眾環(huán)保意識、危機意識和國情教育；確保公民環(huán)境參與與知情權(quán)，鼓勵公民參與環(huán)保。

三、綠色政府建設(shè)的微觀模型

微觀層面的綠色政府建設(shè)，既涉及到綠色政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括相關(guān)法律政策的完善、政府綠色文化和綠色審計體系的建設(shè)；也涉及到綠色政府的職能運作，包括政府環(huán)境管理體系的建設(shè)、內(nèi)部運營及管理、對企業(yè)和公眾行使的綠色職能。綠色基礎(chǔ)設(shè)施是政府綠色職能運作的平臺，是綠色政府的輔助流程，政府的綠色職能運作是綠色政府的主要流程，如同波特的價值鏈一樣，共同推動綠色政府的建設(shè)（見圖2）。

1、綠色政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

（1）環(huán)保法律與政策。環(huán)境保護的法律與政策、資源利用的長遠規(guī)劃是政府綠色職能運作的基本依據(jù)。但是當(dāng)前的環(huán)保法律政策與資源利用規(guī)劃多數(shù)停留在定性描述的原則性或指導(dǎo)性意見，不夠全面系統(tǒng)、深入細致，尤其是不夠量化、彈性大，使得本來執(zhí)法和監(jiān)管力度不夠的環(huán)境與資源保護政策更是難以操作和落實。因此需要大力健全環(huán)境與資源保護的立法、執(zhí)法、監(jiān)管三位一體的體制。

（2）政府綠色文化建設(shè)。政府文化是政府管理經(jīng)濟社會事物中價值觀、行為觀、工作效率與作風(fēng)的綜合體現(xiàn)，政府行為受政府行政文化的支配和制約。政府綠色文化建設(shè)旨在通過塑造適應(yīng)政府自身發(fā)展需要、為大部分政府官員認同的“綠色”價值觀，潛移默化地影響官員的價值取向，規(guī)范政府官員行為，使政府改進工作方式，提高行政管理水平，實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化、科學(xué)化、民主化及公開化。我國經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間矛盾的日益尖銳必將要求政府文化建設(shè)綠色化，從理念上指導(dǎo)政府行為綠色化。對政府綠色文化有較大影響作用的因素有：政府服務(wù)意識、環(huán)保意識、法制意識及民主意識。

（3）政府綠色審計體系建設(shè)。第一，環(huán)境管理體系審計。環(huán)境管理體系審計就是對設(shè)施、過程或現(xiàn)場的評估，以確定它們是否與環(huán)境管理體系的要求相符合。審計標(biāo)準包括：ISO14001與政府部門根據(jù)ISO14001的要求編制的環(huán)境管理手冊、程序文件及其他相關(guān)環(huán)境管理體系文件（是政府部門的內(nèi)部環(huán)境管理法規(guī)），以及適用于政府部門的環(huán)境法律、法規(guī)和其他要求（考核政府對環(huán)境法律、法規(guī)的遵守）。環(huán)境管理體系審計包括內(nèi)審和外審。內(nèi)審由政府部門內(nèi)部的審計小組執(zhí)行，外審由獨立的第三方認證機構(gòu)的審計師執(zhí)行。外審分為三個階段（見圖3）。準備階段主要完成文件預(yù)審、審計計劃的編制、審計小組的組建、檢查表的編寫等工作；現(xiàn)場審計是審計員尋找客觀證據(jù)的過程，其中最重要的工作就是編寫不符合報告；在現(xiàn)場審核收集資料的基礎(chǔ)上完成審計報告，并且對不符合項目進行跟蹤。第二，綠色職責(zé)、政策與職能的審計。政府環(huán)境職責(zé)審計是審查政府部門環(huán)境職責(zé)的履行情況，目的主要是了解自身環(huán)境職責(zé)的識別情況，及時發(fā)現(xiàn)潛在的沒有被識別的環(huán)境職責(zé)；對自身的環(huán)境職責(zé)的履行情況進行了解，消除自身環(huán)境職責(zé)的薄弱環(huán)節(jié)。綠色政府政策審計是由專業(yè)人員審查政府部門制定的政策所產(chǎn)生的環(huán)境影響進行審查。也就是要考慮政府政策給環(huán)境造成的后果，包括：政府政策是否消耗自然資源、是否產(chǎn)生廢棄物或者污染、是否導(dǎo)致氣候的改變，等等。綠色政府環(huán)境績效審計就是確保環(huán)境政策、項目和活動在實施過程中做到經(jīng)濟有效、富有成果。主要包括：保證運用與環(huán)境相關(guān)的指標(biāo)，合理反映被審計單位的績效情況；保證環(huán)境項目得到了經(jīng)濟有效的實施并符合政府的有關(guān)政策；保證政府所開展的各項活動在其承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)中都是經(jīng)濟有效的。政府環(huán)境績效分為政府活動的環(huán)境績效和政府政策間接的環(huán)境績效兩方面。購買審計是對所有與購買商品和服務(wù)相關(guān)的組織、政策和行為的環(huán)境影響進行審查，以確定政府在采購過程中是否遵循了綠色采購的原則。主要內(nèi)容包括：一是針對政府部門購買產(chǎn)品的生產(chǎn)商的環(huán)境管理狀況進行的審計，二是針對購買的產(chǎn)品的環(huán)境特性進行的審計。

2、政府的綠色職能的內(nèi)化

（1）環(huán)境管理體系的內(nèi)容與實施過程。政府環(huán)境管理體系的內(nèi)容見圖4。政府環(huán)境管理體系的實施過程遵循PDCA（即Plan，Do，Check，Action四個單詞首字母合寫）循環(huán)，即由計劃、實施、檢查、處理等步驟構(gòu)成的不斷循環(huán)提升的過程。對政府環(huán)境管理體系的審計通常采用外審的方式，由獨立的第三方認證機構(gòu)的審計師執(zhí)行，一般分三個階段，見圖3左部分。準備階段主要完成文件預(yù)審、審計計劃的編制、審計小組的組建、檢查表的編寫等工作；現(xiàn)場審計是審計員尋找客觀證據(jù)的過程，其中最重要的工作就是編寫不符合報告；在現(xiàn)場審核收集資料的基礎(chǔ)上完成審計報告，并且對不符合項目進行跟蹤。

（2）政府內(nèi)部運營及管理。首先，切實調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，擯棄先污染后治理的黑色發(fā)展；從組織結(jié)構(gòu)上確保環(huán)境與資源管理部門的權(quán)利和職責(zé)。其次，轉(zhuǎn)變政府職能：淡化經(jīng)濟增長指標(biāo)，做以人為本的服務(wù)型政府；推進環(huán)保問責(zé)制度法制化，做有錯必糾的責(zé)任政府。再次，從政府自身“綠化”做起，改善內(nèi)部運營及管理。包括：綠色采購、綠色投資與招商；政策體系與規(guī)劃的綠色化；日常工作消費的綠色化；強化政府的環(huán)境業(yè)績指標(biāo)等（見圖4）。

3、政府綠色職能的社會化

綠色職能的社會化指政府通過加強對企業(yè)和公眾這兩大社會主體的綠色行為的引導(dǎo)和監(jiān)管，從而實現(xiàn)政府綠色職能的外部化，奠定綠色職能的社會基礎(chǔ)。企業(yè)是國民經(jīng)濟的細胞，公眾是社會運行的基礎(chǔ)，兩者都是資源的最大消耗者，也是最主要的環(huán)境污染源，因此政府行使對企業(yè)和公眾的綠色職能無論在戰(zhàn)略上還是戰(zhàn)術(shù)上變得尤為關(guān)鍵。

（1）對企業(yè)行使的綠色職能。一方面要加強對企業(yè)的環(huán)保立法、執(zhí)法和監(jiān)管，另一方面要為企業(yè)的綠色行為做好信息支持、項目扶持和物質(zhì)激勵等多種鼓勵措施（見圖5）。

（2）對公眾行使的綠色職能。政府要尊重公民環(huán)境信息知情權(quán)，做公開透明的信用政府和責(zé)任型政府，包括：鼓勵公眾和媒體廣泛參與環(huán)保和披露各類環(huán)保信息；提倡綠色消費和適度消費；通過社區(qū)、學(xué)校和公共媒體的教育和宣傳增加公民的環(huán)保意識與監(jiān)督力度（見圖6）。

四、總結(jié)

綜合全文，綠色政府是通過履行綠色行政職能，最終促進綠色發(fā)展和崛起的政府運作模式、政府形態(tài)和戰(zhàn)略意識，是對以人為本的服務(wù)型政府的在環(huán)境與資源管理領(lǐng)域的體現(xiàn)，是科學(xué)發(fā)展觀在政府機構(gòu)落實的體現(xiàn)。因此綠色政府建設(shè)是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會與文化、技術(shù)的系統(tǒng)工程，綠色政府建設(shè)需要全面而又深刻的社會變革：以綠色崛起為目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展為中心，以綠色政府為主體和發(fā)動機，以發(fā)展綠色經(jīng)濟作為硬道理，以綠色技術(shù)作為支撐，以綠色社會與文化作為社會基礎(chǔ)。

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