地方財政內(nèi)部控制的制度架構(gòu)

財政管理存在風險,其主要原因一方面是管理者沒有遵循法律、法規(guī)和制度要求,另一方面也沒有特定的符合自身發(fā)展規(guī)律的體系可以遵循。因此,從我國的實際出發(fā),運用企業(yè)內(nèi)控框架的管理要素,為地方財政部門提供有效的財政管理手段,對健全公共財政體制,實現(xiàn)財政科學化、精細化管理具有重要的意義。

《財政部門內(nèi)部控制機制研究》課題組就財政內(nèi)控的制度架構(gòu)作了簡要分析,財政內(nèi)控主要是由:控制環(huán)境、風險評估、控制方式、信息與溝通和監(jiān)督評價五個方面組成的。

控制環(huán)境

控制環(huán)境是指影響地方財政部門特定政策和工作程序效率的各種因素總和。圖(2)可以直觀地表明控制環(huán)境的要素及控制環(huán)境的評價內(nèi)容。

風險評估

地方財政風險評估是指發(fā)現(xiàn)和分析那些影響目標實現(xiàn)的風險過程,是確定如何管理和控制風險的基礎。它是財政內(nèi)部控制效率和效果的關(guān)鍵。也是有效內(nèi)部控制的一個關(guān)鍵性因素。財政部門運作過程中通常面臨的風險主要有三種,反映在部門層次上的整體風險或系統(tǒng)風險,反映在預算執(zhí)行編制層面的作業(yè)風險,以及反映在部門內(nèi)部管理層面上的管理風險。風險管理的總執(zhí)行如(圖3)

1.引起整體風險的外部因素包括(1)新的法律和規(guī)定的通過,以及公眾需要的變化使得部門改變管理策略;(2)經(jīng)濟變化影響政府與籌資,資本開支有關(guān)的決策;(3)自然災害等不可預測的因素可能會引起政府的運營系統(tǒng)和信息系統(tǒng)發(fā)生變化;(4)競爭壓力影響政府服務活動的要求等。

2.內(nèi)部因素主要表現(xiàn)為:(1)信息系統(tǒng)程序出現(xiàn)故障或破壞;(2)員工素質(zhì)培訓與提拔的方法可能會影響員工執(zhí)行內(nèi)部控制制度的自覺程度;(3)管理層職責的改變可能會影響某些控制方式;(4)資源濫用;(5)軟弱或低效的審計委員會會使控制環(huán)境出現(xiàn)漏洞等。

3.作業(yè)風險主要集中于政策制度的制定,職能部門的發(fā)揮等。

4.管理風險集中反映在新人事的變化,信息系統(tǒng)的變化,新技術(shù)的應用由經(jīng)濟環(huán)境的變化等方面帶來的風險。

5.這些風險需要管理層進行有效識別,分析評估。根據(jù)地方財政風險要素和詳細的原始數(shù)據(jù),制定各種報表,建立一個指標體系,對地方財政風險程度做出大體的估計后,形成地方財政風險預警系統(tǒng)。

控制方式

地方財政內(nèi)部控制方式是指財政部門為確保各項管理目標實現(xiàn)所采取的政策以及為這些政策順利實施而制定的程序,這些政策與程序涉及到如何控制環(huán)境、如何風險評估、信息溝通以及怎么發(fā)揮監(jiān)督評價等問題。具體方式包括11類:人力資源管理、職責分離、業(yè)績指標、交易執(zhí)行、交易記錄、對資源及會計記錄的接觸、文件記錄、信息處理、實物控制、職能及業(yè)務層次的復核、最高層次復核。

信息與溝通

財政內(nèi)控的信息與溝通是指財政部門利用有效的信息系統(tǒng),在科學地辨別、捕捉、加工、處理有關(guān)信息的基礎上,在一定的時間內(nèi),以一定的方式向有關(guān)利益方傳達有效的財政信息,確保財政執(zhí)行方及時履行職責或利益方掌握信息并提供反饋的過程。實現(xiàn)信息溝通,包括內(nèi)部溝通和外部溝通。溝通方式包括:電子郵件,口頭交流,書面溝通,會議,簡報等方式。有效的信息系統(tǒng)必須具備以下特征:能夠及時獲得外部和內(nèi)部信息,并向管理部門提供與部門業(yè)績目標相關(guān)的業(yè)績信息。能夠及時向管理層提供詳盡的輔助信息,以使其能夠高效率地實施職責。能夠根據(jù)信息系統(tǒng)的戰(zhàn)略計劃不斷開發(fā)或修正現(xiàn)有信息系統(tǒng)等。對溝通環(huán)節(jié)的評價,主要考察:(1)部門是否能夠有效地向員工傳達員工應達到的職責要求;(2)是否建立員工反映問題的渠道;(3)管理層對員工提出的改進建議的接受程度;(4)部門內(nèi)部溝通的充分性,以及信息的完整性和適時性;(5)與其他相關(guān)利益方的溝通渠道是否公開有效等。

監(jiān)督和定期評價

監(jiān)督是財政部門內(nèi)部控制活動中一個重要組成部分。監(jiān)督活動包括動態(tài)監(jiān)管內(nèi)部控制活動以及獨立評估內(nèi)控活動。動態(tài)監(jiān)管主要包含:(1)執(zhí)行常規(guī)活動過程中,管理部門取得一些內(nèi)部控制系統(tǒng)繼續(xù)發(fā)揮作用的證據(jù),匯總管理報告或與業(yè)務表單進行協(xié)調(diào)和動態(tài)管理,可以及時發(fā)現(xiàn)重大差錯或與預期結(jié)果的重大差異。通過及時全面地披露和解決這些差異,內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性就能得到加強;(2)與外部各方溝通確認內(nèi)部產(chǎn)生的信息或明顯的問題;(3)恰當?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和監(jiān)管活動預防控制功能的漏洞和辨識缺陷;(4)信息系統(tǒng)記錄的數(shù)據(jù)與實物資產(chǎn)進行核對;(5)內(nèi)、外部審計師通過識別潛在的不足,向管理當局定期提出加強內(nèi)部控制的建議、可選擇的方案,以及在成本效益決策過程中的有用信息;(6)培訓班,計劃編制以及其他會議會向管理當局就控制是否有效提供重要的反饋;(7)定期詢問職員理解和遵守單位的行為準則的情況。

通過財政內(nèi)控機制建設,保障了國家財稅政策的貫徹落實,促進了財政管理科學化與精細化,強化了財政內(nèi)部權(quán)力的制約,促進財政部門廉政建設。