關于完善會計委派制之探討

袁貴斌

中圖分類號：F231.6 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2009）05-094-02

摘要近年來，會計信息嚴重失真，已影響到國家宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟的健康運行。而會計信息失真嚴重,會計人員難辭其咎，因此改革會計人員管理體制、實行會計委派制勢在必行。本文首先介紹了我國會計委派制實施的實踐過程和基本模式；對其作用進行了肯定；并指出，目前我國在實施會計委派制的過程中出現(xiàn)的一些問題需要解決；文章最后對完善我國會計委派制提出了幾點建議。

關鍵詞： 會計委派制；會計人員；管理體制；問題；建議

一、實施會計委派制的意義

通過實行會計委派制，能夠向企業(yè)外部提供真實可靠的會計信息，能夠代表政府加強對企業(yè)違法違紀行為的監(jiān)督，能夠遏制腐敗現(xiàn)象的日益嚴重，能夠增強會計自身水平的提高。可以說，就目前中國的國情來講，會計委派制符合國家的利益，符合人民的利益。

1.符合財政改革方向,有利于政府加強宏觀管理

會計委派制在本質(zhì)上是一種以國家利益、社會公眾利益為先的強制性措施，是一種重新確立會計人員在會計監(jiān)督中應當承擔的職責和行使的權力，以及保證其履行職責的組織管理形式和相應措施，它有力地加強了政府的宏觀管理。

2.強化管理與服務職能，有利于國有企業(yè)改革的推進

會計委派制的推行，是建立財務監(jiān)督約束機制的一個有效舉措，它在充分保證企業(yè)經(jīng)營自主權的基礎上，通過委派會計常駐企業(yè)內(nèi)部，直接參與企業(yè)財務活動，是企業(yè)的財務預算約束能真正“硬起來”，使國有企業(yè)真正成為責、權、利有機結(jié)合的法人主體。國有企業(yè)實行會計委派制，不僅強化了參與重大經(jīng)濟活動的計劃、預測和決策職能，而且確保對外投資、擔保、抵押等高風險活動的程序合法、資料完整、責任明確，促進了企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高。會計委派制進一步明確了會計人員的工作職責范圍和工作標準，增強了他們依法開展工作的責任感和使命感，委派會計不僅監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而且寓監(jiān)督于管理和服務之中，在一定程度上提高了企業(yè)的經(jīng)營管理水平，有力地推進了國有企業(yè)的改革。

3.有利于加強會計監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失

會計委派制加強國有資產(chǎn)管理，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的流失。目前，國有企業(yè)缺乏內(nèi)部約束機制，對國有資產(chǎn)和預算收支主要依靠外部監(jiān)督，如由財政、審計以及政府部門選派的監(jiān)事來進行，這些外部監(jiān)督往往是事后的和定期的，實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業(yè)委派財務總監(jiān)，參與企業(yè)的重大決策，對企業(yè)經(jīng)濟活動進行全程控制，對國家和企業(yè)負雙重責任，較好地解決了國有產(chǎn)權代表缺位問題，有效地防止了國有資產(chǎn)的流失。

4.確保會計人員的地位，有利于會計信息質(zhì)量的提高

真實可靠的會計信息是國家進行宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟健康運行的基礎，會計信息是決策者對企業(yè)的經(jīng)營進行決策的主要依據(jù)，會計報表的真實與否，直接關系到企業(yè)的興衰成敗，也影響到某一地區(qū)甚至整個國家的經(jīng)濟。新《會計法》的頒布實施，使單位的負責人對財務收支的違法違紀行為負有主要責任，有力地保護了單位的財會人員。實行會計委派制后，將會計人員的人事權、考核權、工資發(fā)放及業(yè)績評定權等從單位分離出來，解除了會計人員的后顧之憂，使會計人員能夠相對獨立地行使監(jiān)督職權，敢于對會計報表的真實性、合法性、準確性、完整性進行監(jiān)督，從而有效地遏制了“領導定調(diào)子、會計填數(shù)字”的現(xiàn)象，較好地保證了《會計法》賦予的會計監(jiān)督職能得以履行，有利于解決會計信息失真、會計秩序混亂的問題。

二、我國會計委派制存在的問題

根據(jù)我國的國情，應該說，實行會計委派制勢在必行。對實行會計委派制的重要性和必要性，不少專家學者都作了充分的論述。但根據(jù)近年來我國會計委派制的試點來看，也暴露出許多問題。

1.實行會計委派制的法律法規(guī)條件遠不夠完善

實行會計委派制需要嚴謹?shù)姆梢罁?jù)和良好的法制保障環(huán)境。然而，我國盡管已經(jīng)出臺了《會計法》，但由于其適用對象并非是針對會計委派制，所以，實行會計委派制的法律依據(jù)仍然缺乏。由于制定《公司法》《企業(yè)法》的初衷是為了“放寬搞活”，而對企業(yè)經(jīng)濟行為的約束在當時并未予以足夠的關注，從中也難尋充足的法律依據(jù)。因此，當前的首要問題是必須加強關于實施會計委派制的專門立法，對委派會計的職責、權利、地位、選派、待遇、特殊的法律要求等做出明確的規(guī)定。如果會計委派制缺乏足夠的法律保證，許多跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的問題就無法進行協(xié)調(diào)，委派會計的職能和作用就會大打折扣。

同時，委派會計行為的法律約束問題也是一個空白。委派會計實行是所有者權利的代表，其主要職能是監(jiān)督經(jīng)營者的經(jīng)濟行為，但委派會計人員行為的合理性與合法性的確定，必須由除所有者與經(jīng)營者之外的第三者來完成，才能保證公正性和有效的約束力。我國會計委派工作雖然剛剛進入試行階段，但為了使試行工作不至于先天不足，必須從一開始就注重會計委派制要素結(jié)構(gòu)的完整性。 2.會計委派制的適應范圍有一定的限制

所有制結(jié)構(gòu)的多樣化客觀上使得會計人員的統(tǒng)管統(tǒng)派無法全面實施。國家作為所有者，有權干預國有企、事業(yè)單位或國家控股企業(yè)的重要經(jīng)營、財務政策，對會計人員的任免加以影響自然容易實施。但對于私營、外資企業(yè)，會計實施政府委派卻難以執(zhí)行。

同時，從會計委派制試點的實際運行來看，在行政事業(yè)單位的效果比較明顯，確實在一定程度上杜絕了會計信息的失真、遏制了貪污腐敗經(jīng)濟犯罪行為的發(fā)生，有效地規(guī)范了行政事業(yè)單位資金的收支等管理。實踐還表明，越是大的單位實行會計委派制，推行的難度越大，效果越不顯著；相反，越是小的單位，推行的難度越小，實行的效果也越明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政事業(yè)單位及農(nóng)村經(jīng)濟合作組織在實際運用會計委派制的過程中就已經(jīng)取得了非常好的效果。

3.實行會計委派制，使會計的管理職能受到一定的限制

會計的職能一般分為事前的預測、計劃，事中的核算、監(jiān)督、決策，以及事后的考核、分析、評價等。而委派會計的主要職能是監(jiān)督，也存在一定的核算、決策等，但是卻不能保證委派會計人員對企業(yè)的發(fā)展進行預測、計劃，以及對企業(yè)經(jīng)營績效進行評價等。事實上，這些職能對于委派會計人員自身來講，就存在一定程度的矛盾。委派會計要么站在政府的角度去實行監(jiān)督職能，要么站在企業(yè)的角度去實行預測、計劃、分析、評價等職能。要想兩者兼顧，在實務中存在著不小的難度。在國有大中型企業(yè)的試點，雖然在一定程度上加強了委派會計人員對單位負責人及相關的經(jīng)濟業(yè)務的監(jiān)督，但是它同時也弱化了會計本身所具有的管理決策等職能。

同時，如果企業(yè)內(nèi)部仍保留大部分管理會計人員，從而實行會計內(nèi)部的管理職能時，也存在和委派會計人員之間的矛盾。管理會計人員是從企業(yè)內(nèi)部出發(fā)，對企業(yè)重大的經(jīng)營決策進行財務可行性的研究，他們始終站在企業(yè)的角度，去為企業(yè)的長遠發(fā)展考慮，有時還要進行一些風險性的投資決策。而委派會計人員在執(zhí)行監(jiān)督的過程中不必要考慮企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績問題或者考慮得很少，同時又對重大的經(jīng)營決策有否決權，這樣就不可避免地會反對企業(yè)進行一些風險投資決策，也相應地錯失了企業(yè)發(fā)展的一些大好機會。

4.委派會計人員的隸屬關系存在問題

委派會計人員應該是由政府或由其委托會計工作主管部門直接向會計核算單位派駐會計人員，監(jiān)督該單位財務運行情況。它意味著原來的會計機構(gòu)中的財務負責人和會計人員不再屬于原單位，而是屬于政府或者某職能部門。雖然許多試點地方也明確委派人員代表政府，負責該單位的財務收支，監(jiān)督該單位正確執(zhí)行國家財經(jīng)紀律和《會計法》，但委派會計到底是不是正式財政干部還存在爭議。如果是，即使一個受派單位按三名會計人員（一名財會負責人、一名主管會計、一名出納）計算，對于整個財政部門就要增加不小數(shù)目的公務員，這與當前精簡人員、精簡機構(gòu)的大氣候顯然不符；如果委派會計不是正式財政干部，沒有成為公務員，委派會計在工作中就會難免“腰不直、氣不壯”，而且有的委派會計原來在原單位是公務員，寧愿不當會計也不愿丟掉公務員身份。

三、完善我國會計委派制的幾點建議

1.從思想上正確認識會計委派制

會計委派制是黨和國家為了充分發(fā)揮會計職能作用，加強廉政建設，維護正常的經(jīng)濟秩序而做出的一項重要舉措，它是我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌階段由基層在實踐中提出，我們應該客觀地認識和看待會計委派制。實踐證明，會計委派制的試點工作已經(jīng)初見成效，在不同程度上都取得了預期的效果。我們對此應持肯定態(tài)度。但同時，我們也應該認識到會計委派制并不是包治百病的靈丹妙藥，它只能在一定范圍內(nèi)解決會計信息失真問題，從而實現(xiàn)會計監(jiān)督的作用。這些年隨著會計委派制試點工作的推進，其問題也逐漸暴露出來，但是任何新生事物都有一個逐漸走向成熟的過程。我們首先要堅決地支持會計委派制，然后可以根據(jù)各地的經(jīng)驗教訓和存在的不同種類的問題因地制宜地提出建議并加以解決，最終使會計委派制得以發(fā)展完善。那種因為會計委派制實施過程中出現(xiàn)了問題就全面否定會計委派制的觀點是錯誤的，對于試點過程中的問題要冷靜地進行分析，看是會計委派制本身的問題，還是在具體的實施中處理不當所造成的。

2.加強會計委派制的法制建設

會計委派制是一個新生事物，有關實行會計委派制的法律依據(jù)還不足，這為會計委派制的推行造成了法律上的障礙。委派會計的職能重心在于監(jiān)督，這與傳統(tǒng)會計的職能有本質(zhì)的區(qū)別。委派會計實際上是在履行所有者對其資產(chǎn)的管理職能，監(jiān)督與控制本身就是管理的基本要素，鑒于委托會計的特殊身份和其履行職責的必要前提條件，必須盡快加強對會計委派制的專門立法，明確委派會計的法律地位，確保委派會計具備履行職責的能力，以法管人，以法治事。因為改革必然會遇到許多難以解決的理論和實際問題，并隨時可能出現(xiàn)各種新的矛盾，因此，必須要有制度和法規(guī)的有力保證，改革才能順利進行。

3.明確會計委派制的委派主體

目前我國試行的會計委派制，多由各地的政府部門出面組織實施。但是，并非所有的單位都適合由政府部門來委派會計，那樣只會加大政府部門的監(jiān)督成本，不符合成本效益原則，而且會重新回到“政企不分”的老路上去。因此，推行會計委派制，要區(qū)分單位不同的性質(zhì)，由不同的主體來委派，從而使會計委派制發(fā)揮應有的作用。例如，政府機構(gòu)、國家提供資金的事業(yè)單位，理應由政府財政部門委派；國有企業(yè)、國有控股公司由國有資本產(chǎn)權管理部門委派更合適；非國有控股的股份有限公司應由股東大會來委派；對于集團的子公司來說，由于其為獨立的法人，實行獨立核算，會計人員應由股東大會委派，或由類似股東大會的權力機構(gòu)和董事會委派。對于個體經(jīng)營、私人企業(yè)等，可以成立合伙制的會計公司來實施會計委派。

4.確定委派會計人員的范圍

委派會計人員究竟是僅限于財務總監(jiān)、財務處長（科長）等高層管理人員，還是針對全體會計人員？我們認為，現(xiàn)階段不可能也沒有必要對所有企事業(yè)單位的所有財務人員實行委派。我認為，國家行政機構(gòu)、經(jīng)費全部由財政供給的事業(yè)單位、財政定額定向補助的事業(yè)單位，可成立會計核算中心集中處理各單位的會計核算工作，各單位只設報賬員；對于國有大中型企業(yè)，一般只委派財務總監(jiān)，其他會計人員由企業(yè)自行聘任，負責日常會計事務的處理，而財務總監(jiān)則主要是對其他會計人員進行監(jiān)督；對國有小型企業(yè)委派主管會計或會計機構(gòu)負責人；非國有控股企業(yè)由股東大會委派全體會計人員。企業(yè)集團對其下屬企業(yè)或單位可以只委派財務總監(jiān)，也可以委派所有會計人員；而像國有農(nóng)場、郵政總局一類單位對其內(nèi)部企業(yè)或部門機構(gòu)一般是委派所有會計人員；政府投資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對其全部會計人員實行委派。

5.規(guī)定委派人員的職責權限

要使委派會計人員發(fā)揮其應有的作用，承擔一定的職責，就得使其有一定的權限，否則委派會計人員就無法開展工作。會計委派人員的職責權限應視被委派單位的具體情況和會計委派人員的崗位重要性而定，企業(yè)的財務總監(jiān)、行政事業(yè)單位的會計主管以及一般會計人員應有著不同的職責和權限。

會計委派制作為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌這一特定時期的新型會計管理模式，在加強對企業(yè)違法違紀行為的監(jiān)督、遏制腐敗、提高會計信息質(zhì)量方面的確發(fā)揮了作用。同時，在實施會計委派制的過程中，還存在著許多需要進一步完善的地方，不少問題還沒有找到十分有效的解決辦法，需要我們在實踐中摸索。我們相信，隨著試點范圍的擴大與深入，法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與完善，會計委派制必將在維護社會經(jīng)濟秩序、保證國民經(jīng)濟健康運行等方面發(fā)揮更大的作用，并在中國會計發(fā)展史上留下光輝的一頁。