城市社會福利機構發(fā)展狀態(tài)及瓶頸探析

楊涵鈺

中圖分類號：F323.89文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2009）05-030-02

一、我國社會福利機構現狀

當前，中國正處于社會變革時期，社會問題不斷出現，嚴重威脅社會穩(wěn)定與和諧。黨的十七大提出建設社會主義和諧社會，其中很大一部分是要健全社會福利體系。廣義的社會福利既有國家直接舉辦的，又有民間團體和志愿機構舉辦的;既有現金、實物形態(tài)，又有勞務形態(tài);既有保障社會成員基本生活的，又有改善和提高社會成員生活質量的。狹義的社會福利保障對象是無依無靠的孤老殘幼、精神病人等，其經費主要靠國家財政撥款、社會募捐、有關低費服務項目的收益以及福利企業(yè)收入的彌補等。在我國的社會福利實踐當中，采用了社會福利狹義的定義，社會福利是社會保障體系中一個重要的組成部分。

隨著我國改革開放的深入，政府的職能發(fā)生了很大轉變，尤其在十七大提出建設和諧社會以來，“小政府、大社會”的符合市場經濟體制的新型社會結構正在形成?！罢?、社會、市場”三大角色的相互關系將重新調整，政府的角色將變小且職能有限，社會的角色將得到發(fā)展并越來越重要，市場將越來越發(fā)展并規(guī)范化。城鄉(xiāng)居民越來越社會化，由傳統(tǒng)的“家庭人”、“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?，人們由原來較多地依靠家庭、單位解決生活中的問題轉而更多地依靠社會解決，對社會福利服務的需求將會急劇增加。

我國現有的社會福利機構能否滿足民眾的需求，已成為社會各界普遍關注的一個現實議題。許多研究認為：在中國，政府獨立支撐福利服務的狀況基本沒有改變，社會福利社會化改革仍然困境叢生。國民福利在國家計劃的控制之下，被分割為財政價格補貼、民政福利和企業(yè)福利三方面，三者間嚴重缺乏協調性和穩(wěn)定性。無論是由政府還是由社會提供的社會福利項目少、水平低，且局限于城鎮(zhèn)居民。不僅如此，其準入條件也較苛刻，受益人群少，福利水平不高。另外，企業(yè)提供的職業(yè)福利比重過大，福利水平出現兩級化。所以，我國的福利制度，既非國外流行的社會化福利，也不是西方職業(yè)福利模式，處于一種混合狀態(tài)。這就造成了社會福利機構的發(fā)展極不成熟，沒有承擔起應有的責任，遠遠落后于社會的要求。

也有研究認為：社會福利建設還是有很大發(fā)展。尤其是代表普遍性原則的、與工作歷史相聯系的社會保險得到加強，主要為弱勢群體提供幫助的其他福利和救助工作也有一定的發(fā)展。我國屬于低福利國家，但滿足人均福利持續(xù)增長條件。社會福利支出占社會財富的比重愈來愈小，而福利支出的總量卻逐年遞增?？梢姡覀儑议L久以來一直實行的是保守謹慎的福利支出方式。社會福利費支出占國家財政收入比例較低。這就更凸顯了社會福利機構的作用，而作為社會福利機構的重要組成——敬老院在未來社會的發(fā)展被擺到了越來越重要的位置，成為日后建設社會福利體系的重點之一。

二、現存問題

然而，由于種種原因，我國目前敬老院的發(fā)展中，還有不少值得注意的問題，應引起業(yè)界人士足夠的重視。

1.服務人員缺乏專業(yè)技能

敬老院按要求應該具備以下三種人才：社會工作者、醫(yī)療護理人員、心理輔導師等。但是，現在國內的敬老院，這三方面人才都很缺乏。首先，從事這三方面工作的人就不多，愿意從事敬老院這種既辛苦，工資又不高的人就更少了。敬老院很難以現有的資金支持請到合適的人才。

我們調查了解到，目前敬老院的護理人員分為兩類：一種是初中及以上文化水平的35歲以下的普通護理人員；另一種是有經驗的退休醫(yī)護人員作為護理長。普通護理人員有三個月的試用期。對于這些護理人員沒有專門的培訓，都是新來的向有經驗的護理者學習，邊干邊學。這種邊干邊學的方式自然很難學到多少有用的技能。所以，護理人員的護理能力普遍都不高。而對于社會工作者和心理輔導師這類人員，該敬老院根本就沒有。

沒有專業(yè)人士的敬老院很難滿足老人們的實際需求，就我們調查發(fā)現，老人們存在很大的心理、生理問題。很多老人認為敬老院雖然有吃有住，但沒有自由，沒有家的溫暖，并不能給老人真正舒適的感覺。

不少敬老院也想過以請義工、志愿者的方式來解決這個問題，但是敬老院的工作不是人人都做得來。有些臟話累活，很多接受過大學教育，具備專業(yè)技能的人反而不想做，更有照顧臨終老人這種工作，很多女孩子都不敢做。

2.服務對象范圍狹窄

中國已經進入老齡化社會，退休的老職工越來越多，生活質量卻越來越差。這些老人或多或少面臨生活上的問題：有的是物價上漲、退休金不漲的經濟問題；有的是子女不在身邊的精神問題；有的是身患疾病的健康問題。這些老人都需要社會的幫助，都應該是敬老院的服務對象。但實際上，敬老院的服務對象比這個要狹窄的多。

對敬老院來說，“三無”人員收得越多“負擔”越重，代養(yǎng)老人越多經濟效益越好。在這種情況下，同一張床位在選擇讓“三無”人員人住，還是讓代養(yǎng)老人入住時，在沒有政策硬性約束的情況下，肯定是選擇后者。所以敬老院只入住少量“三無”人員而代養(yǎng)大量的社會老人。在這種辦院模式下，政府的投入和產出明顯不對等，國家投人大量資金但只有少數“三無”人員享受到高出當地生活水平的福利服務，大量應該享受國家提供福利服務的對象不能享受，不應該享受國家提供福利服務的對象卻占用了有限的資源。而且這種模式造成新的不平等和不經濟:一是入住社會福利機構的“三無”人員與沒有入住社會福利機構“三無”人員之間的不平等。二是入住敬老院的老人之間由于繳費不同而享受不平等的待遇。

即使經濟條件滿足要求，一些家庭仍不愿送老人來敬老院。這是因為社會道德要求子女必須盡孝道，把老人放在敬老院的行為被一些人認為是不孝順的行為。但是，有些家庭，子女要工作養(yǎng)家，老人不能自理的話，一人在家，很危險，不如送去敬老院。或者有些老人的疾病需要特別護理，在家里沒有設備條件或者家人沒有護理技能，也需要送去敬老院。然而，由于子女擔心被指責不孝順，這些老人被排除在敬老院的服務對象之外。調查所示，62.6%的老人希望在家庭養(yǎng)老，29.2%的老人希望在養(yǎng)老院養(yǎng)老，另外8.2%的老人選擇其他養(yǎng)老方式。

3.敬老院位置偏僻、交通不便

敬老院沒有雄厚的經濟實力支持，一般選址都在城市的郊區(qū)，交通不很便利。有一些敬老院甚至不在市區(qū)中，要經過很大一片土路才能走到。即便是本地人，如果第一次去，也很難找到路。

從我們調查的情況看，不少敬老院設在城郊農村。村內各類設施還是齊全的，有超市、菜市場、醫(yī)院、學校。但是敬老院中大部分老人是不出門的，因為老人活動不便利，護理員不好看管。所以村內情況對敬老院中的老人影響不大。對敬老院來說，菜市場、醫(yī)院還是很重要的。但醫(yī)院離敬老院稍有點遠，老人們就醫(yī)并不像市內方便。

這樣的環(huán)境，會對老人出門造成十分不利的影響。老人們的生活本就空虛乏味，如果可以出門走走，是對心理的一種緩解與調試。但是，面對這樣的居住環(huán)境和交通狀況，老人們普遍都不敢出門。

4.現實和目標的錯位

目標錯位與置換是指制定的目標在實踐中被錯誤貫徹，走了樣，偏離了原來的道路。敬老院的目標是向需要幫助的老人提供服務，保障老人的物質與精神生活，照料有困難的老年群體。這是與社會工作專業(yè)化的要求相吻合的，每一個目標都是從老人的需要出發(fā)，為老人著想。

然而，在實際運作中，敬老院制定的那些目標還有相當多的部分沒能實現。特別是“一切工作為了老人，心中時刻想著老人，全心全意服務老人”的宗旨做的不很到位。這些老人覺得自己是“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”了，卻不覺得自己“老有所為、老有所樂”。所以說，敬老院想真正成為老年人安度晚年的理想勝地，還需要相當長的努力。

其實，國內的敬老院普遍存在這樣的問題，在建設敬老院的時候提出的為老人服務的目標，在實踐中被置換了。例如，本來籌集資金是為了提供更好的服務，結果由于收費太高，反而使得許多老人被拒之門外。賺錢從手段變成了目的，敬老院在人們心中的形象一落千丈，飽受罵名。再比如國家下達許多硬性規(guī)定，想要保護老年群體的利益，像是每個敬老院必須配備活動中心、衛(wèi)生所等硬件設施，這本來是為老人謀福利的好事，但是敬老院為了達成目標，而努力擴建，反而成了為了完成任務的工具，而忽視了本來的目標——服務老人。

5.收費過高且有悖社會公平

敬老院作為社會福利機構，是不能以盈利為目的的。但是許多敬老院為了自身的發(fā)展，不得不提高收益，尤其是提高向老人們的收費。我們調查的這所敬老院的經費來源有三種方式：一是國家撥款，主要用于敬老院、光榮院的開支，也會對老年公寓有少量的補貼；二是社會捐款；三是服務對象交付的經費。二、三項主要用于老年公寓的開支。整個敬老院的運行是免稅的。而其中，社會捐款只是很少一部分，而且這部分還不穩(wěn)定，所以大部分開支還是老人們交來的費用。

由于繳費不同而享受不同的待遇，使得敬老院的服務有悖社會公平。社會福利機構不同于一般營利性機構，社會福利機構的創(chuàng)辦宗旨就是為了保障社會公平而對待弱勢群體給予特殊的照顧，是不能以盈利為目的的。但是，以經濟條件決定受照顧的水平，明顯有違社會公平。下面是某老年公寓的收費標準，我們可以從中看出收費偏高和不平等的表現：

（1）住宿標準

老年公寓的所有房間縱向分為甲乙丙丁四類，甲類分四級，乙丙丁各分兩級。橫向分為正面朝陽的與背面背陽的兩種。甲類住房是雙人標準間帶洗澡間、壁柜，乙類是雙人標準間帶衛(wèi)生間，沒有洗澡間了，丙類是雙人普通間，衛(wèi)生間也沒有了，丁類是三人普通間。收費標準從丁二級的120元一個床位到甲一級的450元一個床位不等。另外還要繳納月取暖費從40元一個床位到80元一個床位不等（注：是床位不是房間）。

（2）伙食標準

老人們可以自己選取每天的飯菜，因此收費也是按老人的選擇而定。每個月初，老人們要繳納統(tǒng)一的240元錢，如果這個月花的多于240元，還要補交，如果不夠240，回退還多出的錢。但是或是花銷最低不得低于180元，也就是說，即使老人花的少于180，少的也不再退了。如果一個臨終老人，每天只吃流食，或者靠輸液維持，他的伙食是不能花到180元以上的，他的錢就等于白花了。

（3）護理標準

護理標準這一項也是必選項，也就是說即使老人很健康不需要護理，也必須繳納。護理等級分為全程專護、半程專護、特級護理、甲級護理、乙級護理、丙級護理、丁級護理。詢問過居住的老人會發(fā)現，乙級護理的服務也只是護理人員會提醒一下老人到了該吃藥的時候了。乙級以下不主動找護理人員就基本享受不到服務。收費情況是從120元一個月一直到1500元一個月。而老人院60%以上是殘疾老人，大多需要特級及以上護理，也就是360元到1500元的范圍。

事實上，敬老院從創(chuàng)建以來，一直在不斷的擴充規(guī)模，越做越大。從企業(yè)的角度看，很符合企業(yè)經營的原則，有利于一個企業(yè)不斷發(fā)展壯大。但是，如果作為一個社會福利機構⑨，它并沒有符合非營利性的原則要求。為了滿足股東們的利益，敬老院在不斷的賺錢、擴張，并沒有切實從服務對象考慮，老人們是否能承擔昂貴的費用。交的錢少，享受的服務就少，這樣的做法是違背了社會公正的，更違背了福利機構的價值理念。

三、建議

針對敬老院在發(fā)展中出現的一些問題，尤其是帶有普遍性的，在中國社會工作領域常出現的問題，我們提出以下建議：

1.實行公辦民營。就是把國辦社會福利機構的所有權與使用權分離，所有權歸國家所有，經營權以無償轉讓、租賃、承包等方式轉移給非營利組織或個人。這些組織或個人依靠自己的管理才能和服務去贏得市場，自負盈虧。國家不承擔福利機構的維修、改造和添置設備等后續(xù)投入，不負擔經營管理人員和服務人員的工資。

2.實行股份制改造。允許和鼓勵國內外各資本集團、民營企業(yè)、社會團體、個人以投資、合股形式參與國辦福利機構的改造。改造后的福利機構按企業(yè)管理模式設董事會，聘用經營管理人員，實行全員合同制，按市場規(guī)則運營、管理，員工待遇與經營狀況掛鉤。

3.實行民辦公助大力發(fā)展民辦福利機構。2000年國務院辦公廳轉發(fā)民政部等部門《關于加快實現社會福利社會化的意見》的通知中明確指出:各級政府應根據經濟和社會發(fā)展需要，逐年增加社會福利事業(yè)投入，重點用在一些基礎性、示范性社會福利機構的建設上，同時采取民辦公助的辦法，將一部分資金用于鼓勵支持和資助各種社會力量辦社會福利機構。

4. 對舉辦養(yǎng)老機構實施補貼資助。養(yǎng)老社會福利事業(yè)是一項投入大但收益慢的事業(yè)。如果沒有政府在資金和政策上的有力支持，社會力量進入這個領域的門檻將會很高。對此，應采取了一定的資助方式。對于政府來說，同樣的資金，不同的使用方式，可以產生結果上的巨大差異。而得到政府支持的社會力量，為一些企業(yè)和個人進入養(yǎng)老服務領域提供了很大的推力。

5.開展居家養(yǎng)老服務，并嘗試政府購買服務。養(yǎng)老機構的建設，只是解決了部分老人入住養(yǎng)老機構的要求。對于更大群體的老年人來說，并沒有入住養(yǎng)老機構的意愿，也沒有實際的必要。但是，他們在日常生活中，由于身體等方面的原因，需要得到一些必要的支持和幫助。因此，在大力發(fā)展機構服務設施的同時，針對目前大量居家老人的實際困難和需要，應積極探索開展居家養(yǎng)老服務工作。在居家養(yǎng)老服務工作中，十分重要的支持措施是對特定老人進行補貼。

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