城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展走在前頭：打造新的增長(zhǎng)點(diǎn)

2008年12月28日，省委書(shū)記劉奇葆參加成都市委常委和市政府黨員副市長(zhǎng)民主生活會(huì)提出成都要在五個(gè)方面走在前頭：一是在加快災(zāi)后重建上走在前頭；二是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上走在前頭；三是在打造西部綜合交通樞紐上走在前頭；四是在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)上走在前頭；五是在保障民生上走在前頭。省委的期望就是成都的責(zé)任。

如果說(shuō)，將成都以距離中心城區(qū)的遠(yuǎn)近劃分為三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈層，集中力量梯度推進(jìn)，是成都整體發(fā)展思路的一次重大轉(zhuǎn)變，那么，隨著實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的啟程，在第三圈層也布點(diǎn)優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)，將重點(diǎn)鎮(zhèn)作為撬動(dòng)后發(fā)地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的“支點(diǎn)”，明確指向“全域成都”，無(wú)疑是成都整體發(fā)展方略的又一次重大轉(zhuǎn)變。

大轉(zhuǎn)折：從“三圈層”到“全域成都”

“三圈層”的劃分正視大城市帶大農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)實(shí)。第三圈層的優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)承擔(dān)著引領(lǐng)所在片區(qū)跨越騰飛的重任。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，成都城市化突飛猛進(jìn)，中心城區(qū)發(fā)展很快，發(fā)達(dá)片區(qū)在發(fā)展過(guò)程中不斷積累對(duì)自己有利的因素，落后片區(qū)則不斷積累對(duì)自己不利的因素，成都全境呈現(xiàn)出金字塔型梯度發(fā)展格局。這種發(fā)展格局繼續(xù)下去，中心城區(qū)與偏遠(yuǎn)山區(qū)發(fā)展不平衡的程度將更加嚴(yán)重，與國(guó)家提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的要求將越來(lái)越遠(yuǎn)。為此，成都轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，采納“劃分三個(gè)圈層”的發(fā)展思路，努力形成大城市帶大農(nóng)村的機(jī)制，對(duì)處在不同圈層的地方提出不同的發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)要求和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，遏制區(qū)域間發(fā)展很不平衡的趨勢(shì)。

“三圈層”的劃分，可在一定程度上遏制不同圈層發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，但并不能縮小發(fā)展差距。在“三圈層”基礎(chǔ)上，成都提出“全域成都”的發(fā)展思路，深入推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”，熨平金字塔型的發(fā)展結(jié)構(gòu)，消除“三圈層”梯度發(fā)展的空間差距，促使成都在全域范圍內(nèi)資源大整合、先發(fā)優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)互動(dòng)。從這個(gè)意義上講，“全域成都”是對(duì)“三圈層”發(fā)展思路的“顛覆”，是發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)移，是飛躍。

成都實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，先后在全域范圍內(nèi)確立了30個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和14個(gè)優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)，由市、縣兩級(jí)政府加大政策支持、資金支持以及項(xiàng)目支持的力度，力爭(zhēng)用3年左右時(shí)間將優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人居環(huán)境優(yōu)、輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)、風(fēng)格獨(dú)特的小城市，成為企業(yè)創(chuàng)業(yè)之地、縣域經(jīng)濟(jì)富民之地、現(xiàn)代城鎮(zhèn)安民之地。對(duì)第三圈層的優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的定位，不是傳統(tǒng)意義上的小城鎮(zhèn)建設(shè)，而是城鄉(xiāng)一體化、“全域成都”框架下的優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)，不僅要承擔(dān)重點(diǎn)鎮(zhèn)的領(lǐng)飛重任，還要承接中心城市“逆城市化”趨勢(shì)下分解出來(lái)的部分功能。

從“三圈層”到“全域成都”，再細(xì)分到“優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)”，呈現(xiàn)出成都探索和實(shí)踐中國(guó)城鎮(zhèn)化、遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律的軌跡。優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)，具有在新一輪發(fā)展中領(lǐng)跑的能量。

大發(fā)展：從自身發(fā)展到發(fā)揮牽引作用

“第三圈層”優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)鎮(zhèn)，已經(jīng)初步具備引領(lǐng)所在區(qū)域騰飛的潛能，其經(jīng)驗(yàn)值得重視、總結(jié)、提升、推廣。

金堂，位處成都第三圈層。金堂淮口鎮(zhèn)，2D05年被選定為成都優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的時(shí)候，與其他13個(gè)優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)比較，其經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等都處于低下水平。然而，就是這么一個(gè)后發(fā)地區(qū)的小城鎮(zhèn)，僅幾年的沖刺，到2008年，人均GDP達(dá)到16100元，比全縣高出5700元：城鎮(zhèn)居民可支配收入達(dá)到12785元，比全縣高出1000元：農(nóng)民人均純收八達(dá)到6439元，比全縣高出1213元；城市化率達(dá)到44％，比全縣高出16個(gè)百分點(diǎn)。淮口鎮(zhèn)各項(xiàng)指標(biāo)增幅較大，從曾經(jīng)位居重點(diǎn)鎮(zhèn)偏下到排名前列，對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)能力大大增強(qiáng)，在全市重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展中脫穎而出。

觀察金堂淮口鎮(zhèn)的騰飛，有幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得重視：

一是抓住成都中心城市“逆城市化”趨勢(shì)，主動(dòng)承接中心城市規(guī)模工業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)移，夯實(shí)騰飛的工業(yè)基礎(chǔ)。隨著中心城區(qū)面臨優(yōu)化空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“逆城市化”趨勢(shì)顯露，淮口鎮(zhèn)依托金堂電廠、九龍灘電廠、白果水電站等基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，承接成都中心城區(qū)轉(zhuǎn)移來(lái)的火電廠，著力將淮口建設(shè)為成都電力能源基地。同時(shí)，憑借中心城區(qū)制鞋產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，淮口鎮(zhèn)在沱江西岸規(guī)劃出7平方公里的制鞋工業(yè)園，著力打造“中國(guó)女鞋之都·金堂制鞋工業(yè)園”。一個(gè)電力能源基地，一個(gè)制鞋工業(yè)園，徹底改變了淮口的產(chǎn)業(yè)格局和發(fā)展基礎(chǔ)。

二是選準(zhǔn)發(fā)展的切入點(diǎn)，將區(qū)位劣勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)位優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大回波效應(yīng)。正常情況下，位處第三圈層的淮口鎮(zhèn)，很難得到中心城市“涓滴效應(yīng)”的滋潤(rùn)，區(qū)位弱勢(shì)明顯。隨著成都的影響力和輻射力擴(kuò)大，三圈層地區(qū)成為影響泛成都經(jīng)濟(jì)圈的關(guān)節(jié)點(diǎn)，為此，三圈層的區(qū)位劣勢(shì)就轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)位優(yōu)勢(shì)。淮口憑借制鞋業(yè)規(guī)模集中的基礎(chǔ)，憑借威南高速公路貫通，決心建成“成南紡織印染服裝工業(yè)走廊重要支點(diǎn)”，把傳統(tǒng)紡織工業(yè)有著較長(zhǎng)歷史的成都、遂寧、南充三地連成一條線。2005年2月，成都紡織工業(yè)集中發(fā)展區(qū)正式落戶淮口，吸引了川棉紡織、成都東方錦天等一批紡織企業(yè)及關(guān)聯(lián)項(xiàng)目入駐。2009年初，成都一阿壩共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)選址淮口鎮(zhèn)(包括高板鎮(zhèn))，與打造“成南紡織印染服裝工業(yè)走廊重要支點(diǎn)”一樣，“成都－阿壩共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)”選址淮口鎮(zhèn)，彰顯了新一輪發(fā)展優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的領(lǐng)飛能力和輻射能力。一個(gè)有能力輻射川東北的工業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)已具雛形。

三是將實(shí)施城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革作為改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式的重大機(jī)遇，大力推進(jìn)。2004年以來(lái)，淮口鎮(zhèn)基本形成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快、人居環(huán)境優(yōu)、輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的小城市發(fā)展格局。工業(yè)集中集約程度明顯提高，全鎮(zhèn)工業(yè)集中度達(dá)到57％，園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群雛形初顯；土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)步伐加快，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到2.2萬(wàn)畝，占全鎮(zhèn)土地面積的29％。同時(shí)，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快發(fā)展，建成無(wú)公害蔬菜、伏季水果、名貴中藥材、工業(yè)原料林四大基地；農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中進(jìn)程加快，在具備條件的農(nóng)村地區(qū)引導(dǎo)興建農(nóng)民集中居住區(qū)，已建成農(nóng)民集中居住點(diǎn)8個(gè)，面積19.78萬(wàn)平方米，入住農(nóng)民1584戶，5500余人。2007年9月，淮口鎮(zhèn)在團(tuán)結(jié)村啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，采取市場(chǎng)化配置資源方式，探索建立土地資本化運(yùn)作機(jī)制。團(tuán)結(jié)村與四川星河投資有限責(zé)任公司簽訂了合作協(xié)議，整村流轉(zhuǎn)耕地5977畝。這一切，都極大地改變了淮口鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

淮口鎮(zhèn)的發(fā)展變化，印證了實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略一開(kāi)始就注重確立優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的重要性。

大對(duì)策：從體制創(chuàng)新到人口質(zhì)量

深化小城鎮(zhèn)行政管理體制改革，消除約束發(fā)展的體制弊端，更新觀念，銳意進(jìn)取，讓優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的創(chuàng)造活力充分釋放，發(fā)展能量充分發(fā)揮。

在“全域成都”框架下，每一個(gè)點(diǎn)，無(wú)論處在哪一圈層。都具有無(wú)可限量的增長(zhǎng)能力。面對(duì)諸如淮口這類優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的領(lǐng)飛勢(shì)頭，我們能夠真切感受到勢(shì)頭的強(qiáng)勁，同時(shí)也能夠真切地感受到一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)已經(jīng)適應(yīng)不了強(qiáng)勁發(fā)展的需要，在影響發(fā)展的速度和方向。對(duì)此，需要對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)深化改革，促使優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展質(zhì)量和領(lǐng)飛能力進(jìn)一步提升。

一是加快對(duì)優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的行政體制改革和創(chuàng)新。十七屆三中全會(huì)提出：“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制?！眱?yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，改革的目標(biāo)就是“依法賦予”“相應(yīng)行政管理權(quán)限”，以適應(yīng)強(qiáng)勁發(fā)展的需要。

二是進(jìn)一步提高優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的班子領(lǐng)導(dǎo)能力。優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，要有“全域成都”、“成都是扁平的”的胸襟、眼光和膽識(shí)，要有立足本土、鳥(niǎo)瞰世界、交友八方的雄心大志，要有適應(yīng)快速發(fā)展、深刻變化的應(yīng)對(duì)能力和執(zhí)行力。無(wú)論是在擇人用人標(biāo)準(zhǔn)上還是在重點(diǎn)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的自我意識(shí)里，都要解放思想，更新觀念，尊重行政級(jí)別，淡化傳統(tǒng)行政級(jí)別。

三是注重人口吸納的質(zhì)量。一個(gè)地區(qū)發(fā)展如何，速度如何，人口質(zhì)量是基礎(chǔ)，是保障。在自然狀態(tài)下，改善一個(gè)地區(qū)的人口質(zhì)量需要長(zhǎng)時(shí)間的努力。而優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化大，創(chuàng)業(yè)環(huán)境、宜居環(huán)境急劇提升，著力實(shí)施人才戰(zhàn)略，構(gòu)建人才洼地，創(chuàng)造各類優(yōu)秀人才匯流于此的條件，是用較短的時(shí)間、付出較小的成本改善人口結(jié)構(gòu)的機(jī)遇。如淮口鎮(zhèn)現(xiàn)有人口僅8.2萬(wàn)，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積6 5平方公里，規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)是建成區(qū)12平方公里，可容納20萬(wàn)人口的中等城市。這就意味著將有10余萬(wàn)人是外來(lái)人口。吸引什么樣的外來(lái)人口，將直接影響優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展速度和發(fā)展水平。

陳伯君，成都市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院兼職教授，香港中文大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者