西安市流動人口管理經(jīng)驗研究

韓彥婷 王淑清

[摘要]西安市作為西北社會經(jīng)濟發(fā)展較快的城市之一，吸引了大量的流動人口，為城市建設(shè)提供了充足的勞動力，也為城市管理工作帶來很多困難。近幾年隨著流動人口的不斷增加，西安市在流動人口管理方面也積累了一些成功的經(jīng)驗，但仍存在著不足，本文就此提出了相關(guān)的對策、建議。

[關(guān)鍵詞]流動人口；管理；西安市

[中圖分類號]C924.24[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0074－02

一、西安市流動人口現(xiàn)狀

近年來，隨著戶籍制度的改革和城市化進程的加快，人口遷移變得越加頻繁，西安市作為陜西省乃至整個西北經(jīng)濟文化發(fā)展的中心城市，吸引了大量的外來人口。2009年。由于受金融危機的影響，許多沿海城市的打工族逐漸向受經(jīng)濟影響較小的內(nèi)陸城市回流，西安市流動人口數(shù)量激增。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年4月，西安市已有流動人口2861727人，并呈現(xiàn)出以下幾大特征：

(一)流動人口規(guī)模大、遷移總量呈上升趨勢

據(jù)第五次人口普查資料顯示，從陜西全省流動人口情況看，西安市是遷移人口數(shù)最多的城市，截至2000年11月1日零時，共有85.56萬人，占全省遷入量的36.3％。另據(jù)調(diào)查顯示，2001年西安市共有流動人口440464人，2005年為784077人，2008年1月全市統(tǒng)計流動人口1216460人，但2009年4月就上升到了2861727人，可見上升趨勢之快。

(二)流動人口進城的原因大多是為了改善經(jīng)濟狀況

中國在第5次人口普查中，將人口遷移原因分為9種，即務(wù)工經(jīng)商、工作調(diào)動、分配錄用、學習培訓、拆遷搬家、婚姻遷入、隨遷家屬、投親靠友及其他。筆者結(jié)合西安市特點，根據(jù)西安市公安局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)分類，將流動人口進城原因分為以下10種即務(wù)工、經(jīng)商、務(wù)農(nóng)、服務(wù)、借讀培訓、治病、保姆、投親靠友、旅游及其他。在對流動人口進城原因的調(diào)查中顯示，有56.7％的外來人口是因務(wù)工、經(jīng)商等經(jīng)濟原因來到西安，19.6％的外來人口因借讀培訓來到西安?？梢?，流動人口進城的原因絕大多數(shù)是為了尋求經(jīng)濟狀況的改善。

(三)流動人口大多分布在市區(qū)

西安市轄9區(qū)4縣，據(jù)統(tǒng)計，截止2008年6月，西安市共有流動人口1244977人，其中有1216460人分布在市轄的9個區(qū)中，占流動人口總數(shù)的97.7％，另有28499人分布在市轄的4個縣中，占流動人口總數(shù)的2.3％，這表明流動人口進入城市后具有很強的選擇性，主要選擇在接近自己心理預期的市區(qū)居住和發(fā)展。

二、西安市流動人口管理經(jīng)驗

(一)管理格局

目前西安市流動人口管理已形成以政府管理為主體，由各相關(guān)部門相配合的管理模式。市公安機關(guān)是本市流動人口的主管機關(guān)，設(shè)有暫住人口管理科，西安市雁塔、碑林、蓮湖、灞橋、新城、未央六區(qū)的分局下設(shè)暫住人口管理大隊，市計劃生育委員會設(shè)有流動人口管理處，主要針對流動人口中的育齡婦女進行計劃生育控制管理。公安派出所負責本轄區(qū)的暫住人口登記、發(fā)證及日常管理工作。勞動保障，工商、教育、民政、建設(shè)、房產(chǎn)、商貿(mào)等行政管理部門按照職責分工，配合公安部門做好流動人口的管理工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處和社區(qū)居民委員會、村民委員會協(xié)助公安機關(guān)做好流動人口的日常管理工作。管理形式實行層級管理，這種管理模式的管理內(nèi)涵已從單純的治安防治延伸到社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、勞動就業(yè)等多個領(lǐng)域。

(二)相關(guān)政策

為加強流動人口管理，保障流動人口的合法權(quán)益，維護社會秩序，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，西安市結(jié)合本市實際，于2001年制定《西安市暫住人口管理條例》，并分別于2002年、2003年進行兩次修正。條例除規(guī)定了辦證、登記工作外，更加注重流動人口的管理服務(wù)與權(quán)益保障工作。明確提出禁止侮辱、歧視流動人口。放寬辦理常住戶口的限制，規(guī)定凡來西安市投資辦企業(yè)或購房居住的流動人口，只要符合本市人民政府有關(guān)規(guī)定，即可辦理常住戶口。領(lǐng)取暫住證并有穩(wěn)定職業(yè)的流動人員子女在入托、入學等方面享有與常住人口同等待遇。在用工方面，規(guī)定用人單位和個人按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，與雇傭的流動人口簽訂勞動合同，提供必要的工作和生活條件，保障流動人口的勞動報酬和休息的權(quán)利。流動人口因公發(fā)生傷亡事故，用人單位和個人應當及時組織救治，妥善處理。這些規(guī)定有效的保障流動人口的合法權(quán)益，突顯以人為本的理念。

(三)管理中存在的問題

流動人口的管理工作是一項涉及多部門的復雜社會工作，西安市在這方面取得了一定的成效，但也存在一些問題。

1各部門協(xié)調(diào)配合能力弱

雖然《西安市暫住人口管理條例》要求各部門配合公安機關(guān)進行流動人口管理，但并未明確各部門具體職責。在開展工作中，沒有形成真正意義上統(tǒng)一的流動人口管理機構(gòu)。部門之間缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導，各自為政，協(xié)調(diào)性差，各單位受其利益因素影響，互相推諉，對流動人口管理工作不積極，部門之間信息交流不暢通，以至于流動人口的數(shù)據(jù)統(tǒng)計相差較大，難以形成各部門齊抓共管，相互協(xié)調(diào)配合的局面。

2出租房屋的相關(guān)法規(guī)支撐力度不夠

目前，西安市在流動人口管理中主要采用“以房管人”的管理模式。但對于出租房屋管理的相關(guān)政策還僅僅只停留在規(guī)定、條例方面，沒有形成相應的法規(guī)，也缺乏相關(guān)的法律支持，造成管理力度不夠。同時，房屋租賃過程中僅要求流動人口與房東簽訂房屋租賃責任書，由房東對房客進行監(jiān)督管理，缺乏必要的懲罰措施。因而在現(xiàn)實中，房東受利益驅(qū)使，往往會與房客達成隱性協(xié)議，向主管部門隱瞞或謊報流動人口信息。影響流動人口統(tǒng)計工作。

3社會保障制度不完善

長期以來，相關(guān)部門往往忽視流動人口所帶來的積極效應，更多關(guān)注其負面影響，現(xiàn)實中對流動人口歧視、侮辱以及流動人口在就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等方面的不公平待遇仍然存在。大多流動人口進入城市除尋求更多的經(jīng)濟收益外還有諸多需求，如受教育、就業(yè)培訓等，而這些需求在生活中難以得到滿足，流動人口往往采取忍讓、被動接受的態(tài)度。流動人口大多居住的環(huán)境比較差，物質(zhì)精神生活層面處于社會底層，社會權(quán)益無法得到保障。再加上社會對于流動人口的認可度較低，進而造成極大的心理落差感極易導致極端行為的發(fā)生，從而引發(fā)犯罪。流動人口犯罪率一直居高不下，與這些社會因素有很大的關(guān)系。這些都會給社會帶來許多負面影響，影響社會穩(wěn)定與和諧。

三、對西安市流動人口管理工作的對策、建議

1領(lǐng)導重視、多方協(xié)調(diào)、建立合理的工作機制

流動人口管理是一項艱巨、重大的任務(wù)，特別是對于西安市這樣的人口大市，八百多萬的總?cè)丝谥芯陀卸侔耸嗳f的流動人口，對于城市的影響不容忽視。因此，相關(guān)領(lǐng)導必須予以重視，并將流動人口管理列入全市管理工作的重要事項中。西安市應在全市設(shè)立統(tǒng)一的流動人口管理部門，負責統(tǒng)一領(lǐng)導和組織協(xié)調(diào)全市流動人口管理工作，并定期召開流動人口管理工作會議。召集相關(guān)機構(gòu)共同學習先進經(jīng)驗、交流工作中的問題、相關(guān)經(jīng)驗和信息，以商討改進的方法。

2完著房屋租賃制度，加強流動人口管理

流動人口管理工作難，一個重要原因就是由于流動人口居無定所，流動性太大。因而，要實行“以房管人”的管理模式，就必須健全房屋租賃的管理制度，加強相關(guān)規(guī)定的法律約束力，不應把某些政策僅停留在口頭協(xié)議的層面上。特別是政府部門應聯(lián)合房管、物業(yè)等部門出臺有關(guān)房屋租賃的法規(guī)和政策，統(tǒng)一規(guī)范房屋租賃市場的秩序，加強管理，并對于違規(guī)出租的房主給予一定程度的懲罰，例如交付罰金，或暫停其半年或一年的房屋出租權(quán)等。避免因房屋租賃市場的無序和違規(guī)操作為流動人口管理工作帶來不便和困難，保證流動人口登記、管理工作的順利、有效進行。

3建立健全社會保障制度，保證流動人口生活安定

流動人口在進入城市后，往往會感到缺乏社會歸屬感和融入社會困難等問題，而這些與社會保障制度的健全與否有著極為密切的關(guān)系。因此，西安市應在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，擴大社會保障制度的覆蓋面，盡快實現(xiàn)流動人口的同城待遇。具體而言，要完善進城務(wù)工人員的工傷、醫(yī)療保障制度。使進城務(wù)工人員能夠安心工作、積極參與城市建設(shè)。要盡快出臺相關(guān)的保障制度以保障那些生活條件較差的流動人口。同時，也需要為流動人口建立社會宣泄機制，緩解其心理壓力，以避免流動人口因?qū)ι鐣统鞘袡C制不滿而引發(fā)犯罪，使其能夠真正融入城市社會，實現(xiàn)整個城市的和諧與穩(wěn)定。

[責任編輯：李允光]