金融危機(jī)背景下的國(guó)家干預(yù)與社會(huì)政策

才風(fēng)偉

[摘要]社會(huì)政策是指涉及社會(huì)福利、健康、就業(yè)、住房和教育等各個(gè)方面、體現(xiàn)人文價(jià)值關(guān)懷的一系列法律條文和規(guī)范，它同時(shí)具有官方色彩和公共性。由于社會(huì)政策兼顧現(xiàn)在和將來(lái)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間的平衡，在國(guó)際金融危機(jī)背景下成為一種比較好的應(yīng)對(duì)危機(jī)和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家干預(yù)方式。但需要注意的是社會(huì)政策的選擇必須堅(jiān)持公開(kāi)、公正和公平的原則，并需要將重點(diǎn)放在社會(huì)保障、就業(yè)和房地產(chǎn)等領(lǐng)域。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)政策；金融危機(jī)；國(guó)家干預(yù)；政策選擇

[中圖分類(lèi)號(hào)]D601[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)05－0065－03

一、社會(huì)政策的由來(lái)和含義

近年來(lái)，隨著就業(yè)、醫(yī)療和住房等問(wèn)題的凸顯，社會(huì)政策也越來(lái)越引起了包括政府人員和學(xué)者等各個(gè)階層人士的廣泛關(guān)注。在當(dāng)今金融危機(jī)的影響下，這樣的關(guān)注顯得尤為及時(shí)和必要。但很多時(shí)候，“社會(huì)政策”被作為一個(gè)不言自明的概念在使用，由此導(dǎo)致的后果是很多研究和討論很難深入下去。基于這樣的現(xiàn)實(shí)，追根溯源、厘清脈絡(luò)可能是我們研究的首要選擇。

1873年，德國(guó)新歷史學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家為了對(duì)抗當(dāng)時(shí)曼徹斯特學(xué)派的自由主義經(jīng)濟(jì)思想并解決當(dāng)時(shí)德國(guó)的勞動(dòng)問(wèn)題，組織了德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)，此即“社會(huì)政策”一詞的由來(lái)。1891年社會(huì)政策學(xué)會(huì)的主要人物瓦格納在一篇論文中說(shuō)：“所謂社會(huì)問(wèn)題就是分配上的不公平。所謂社會(huì)政策，就是要把分配過(guò)程中的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭(zhēng)取公平為目的而加以清除的國(guó)家政策”(劉休如，1984；55)。這一社會(huì)政策說(shuō)明了社會(huì)政策的目標(biāo)和初衷，但沒(méi)有揭露出社會(huì)政策的本質(zhì)。

二戰(zhàn)后期，在社會(huì)政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了馬歇爾(T.H.Mar-shall)、蒂特馬斯(Richard M.Titmuss)和克萊曼(Mark Kleinman)等重量級(jí)的學(xué)者，他們對(duì)社會(huì)政策的解釋至今仍然很有影響。

馬歇爾認(rèn)為，社會(huì)政策包括社會(huì)保障之下的失業(yè)、生病、年老時(shí)的收入維持，以及家庭津貼、醫(yī)療照顧、住房、社區(qū)服務(wù)、教育等保障政策，而這些政策的目標(biāo)是由標(biāo)示它們的詞語(yǔ)——保障、健康和福利來(lái)表明的。蒂特馬斯基本上是用社會(huì)福利和社會(huì)需求來(lái)定義社會(huì)政策的，認(rèn)為社會(huì)政策是包括社會(huì)福利、財(cái)政福利、職業(yè)福利三個(gè)部分的廣泛領(lǐng)域。在這里我們可以看出他所界定的范圍比馬歇爾界定的范圍要廣得多，而且由于涉及到社會(huì)需求，也增加了社會(huì)政策的不確定性。

克萊曼把社會(huì)政策定義為：“設(shè)計(jì)來(lái)影響個(gè)人行為或控制資源或影響經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的政府干預(yù)，這些干預(yù)是為了以某些方式影響或塑造社會(huì)。”(楊偉民，2004)根據(jù)這樣的社會(huì)政策定義，克萊曼認(rèn)為具體的社會(huì)政策應(yīng)該包括所有的設(shè)計(jì)來(lái)預(yù)防、緩解或減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展的(不良的)社會(huì)結(jié)果的政策，即所有的修正市場(chǎng)結(jié)果的政策。他的解釋比馬歇爾和蒂特馬斯廣義的解釋涵蓋的內(nèi)容更加廣泛。

在國(guó)內(nèi)的研究中，關(guān)于社會(huì)政策也有不同的見(jiàn)解和看法。在商務(wù)印書(shū)館《社會(huì)政策譯叢》系列圖書(shū)中，社會(huì)政策被指稱有三種含義：(1)政府用于福利和社會(huì)保護(hù)的政策，特別是有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和住房的政策；(2)福利在一個(gè)社會(huì)中發(fā)展的方式。其涵義比(1)更廣泛，大大超出了政府行為的范疇，包括福利的提出、形成和發(fā)展在內(nèi)的諸多社會(huì)及經(jīng)濟(jì)條件；(3)針對(duì)上述主題的學(xué)術(shù)研究。這種關(guān)于社會(huì)政策的界定不僅說(shuō)明了社會(huì)政策的內(nèi)容，同時(shí)也將其作為一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域來(lái)看待。有的學(xué)者將社會(huì)政策看成是一個(gè)政黨或國(guó)家，為實(shí)現(xiàn)某個(gè)歷史時(shí)期的路線、任務(wù)，達(dá)到一定目的而在社會(huì)生活和社會(huì)活動(dòng)方面實(shí)施的有關(guān)行動(dòng)準(zhǔn)則(張敏杰，1999)。還有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)政策不僅僅是一種思想和準(zhǔn)則，而且還是一種制度化的安排，是一種針對(duì)社會(huì)問(wèn)題的集體行動(dòng)。正是通過(guò)這種從思想經(jīng)過(guò)制度化的安排再到集體行動(dòng)，社會(huì)政策才成為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的有效工具(梅建明，1999)。鑒于“規(guī)則說(shuō)”和“行動(dòng)說(shuō)”的劃分，后來(lái)的學(xué)者將社會(huì)政策定義為政策、法律規(guī)范及其總和，包含各種社會(huì)福利制度，其本質(zhì)是決策主體的價(jià)值取向，是旨在增進(jìn)社會(huì)福利的行動(dòng)體系。政策規(guī)范、價(jià)值選擇、福利制度和行動(dòng)體系四個(gè)方面對(duì)社會(huì)政策的理解構(gòu)成了社會(huì)政策的四維視角(徐道穩(wěn)，2005)

根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于社會(huì)政策的看法，我們可以看出社會(huì)政策有如下特點(diǎn)：首先，社會(huì)政策具有官方色彩，即社會(huì)政策的實(shí)施主要是政府；其次，社會(huì)政策具有公共性，它所涵蓋的范圍是一定范圍內(nèi)所有的人群；再次，社會(huì)政策是一系列法律條文和規(guī)范，體現(xiàn)人文價(jià)值關(guān)懷，涉及到社會(huì)福利、健康、就業(yè)、住房和教育等各個(gè)方面；最后，社會(huì)政策內(nèi)涵和外延因具體環(huán)境的不同而有所差異，即國(guó)家和國(guó)家、地區(qū)與地區(qū)之間可能存在著不同。

二、金融危機(jī)與中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)問(wèn)題

社會(huì)政策的產(chǎn)生。與兩個(gè)因素密切相關(guān)。一方面，社會(huì)政策是社會(huì)思想觀念或社會(huì)政治哲學(xué)的產(chǎn)物，即社會(huì)政策內(nèi)容及社會(huì)政策的制定與社會(huì)思想觀念變化密切相關(guān)(如社群主義、自由主義思潮)，同時(shí)也與社會(huì)政治哲學(xué)一脈相承；另一方面，社會(huì)政策是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物，即社會(huì)政策主要立足于解決或是緩解已出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)政策在一定程度上可以緩解各個(gè)社會(huì)利益群體之間的矛盾，縮小社會(huì)的貧富差距，為社會(huì)秩序的良性運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)比較有利的社會(huì)環(huán)境(潘澤泉，2007)。在這兩個(gè)因素中，社會(huì)政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)系更為重要，它直接關(guān)系到社會(huì)政策的制定和實(shí)施。

金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，逐漸波及到就業(yè)、金融、房地產(chǎn)等各個(gè)領(lǐng)域，帶來(lái)了民生和社會(huì)穩(wěn)定等諸多問(wèn)題。但我們繼續(xù)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的問(wèn)題是自身結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)與國(guó)際金融危機(jī)的迭加。內(nèi)在的結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)是主因。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在國(guó)際金融危機(jī)影響下調(diào)整加劇，使問(wèn)題更加突出。與之相關(guān)的就業(yè)問(wèn)題也是如此。拿大學(xué)生就業(yè)來(lái)說(shuō)，很多人將2008年以來(lái)的就業(yè)難歸結(jié)為金融危機(jī)的影響，而2008年畢業(yè)生近560萬(wàn)，2009年達(dá)到600萬(wàn)，與之對(duì)應(yīng)的工作需求崗位卻投有同步的增長(zhǎng)，這是教育體制和社會(huì)需求之間的矛盾。即使沒(méi)有金融危機(jī)，大學(xué)生的就業(yè)問(wèn)題也相當(dāng)艱巨，只不過(guò)在金融危機(jī)形勢(shì)下顯得更難了。

為此，中國(guó)政府提出了保增長(zhǎng)、保就業(yè)、保民生、保穩(wěn)定的“四?！蹦繕?biāo)，并投入巨資強(qiáng)力干預(yù)。這樣的一種干預(yù)是必要的，但能否達(dá)到這樣的目標(biāo)，卻要視干預(yù)的方式而定。世界上很多國(guó)家也積極地出臺(tái)了很多措施，這些措施或多或少的緩解了金融危機(jī)帶來(lái)的巨大壓力，但后遺癥問(wèn)題不同程度的存在，如貿(mào)易保護(hù)主義的重新抬頭。在這種形勢(shì)下，選擇一種合適的調(diào)控方式顯得尤為重要。

三、國(guó)家干預(yù)與社會(huì)政策

總體說(shuō)來(lái)，政府可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)救市、開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、刺激消費(fèi)、金融調(diào)節(jié)和加強(qiáng)社會(huì)保障事業(yè)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和可持續(xù)發(fā)展。而中國(guó)政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)采取的措施

基本上可以歸入上述的調(diào)控方式，如國(guó)家投入幾億元資金加強(qiáng)公路、鐵路網(wǎng)建設(shè)，各個(gè)地方政府給市民發(fā)放消費(fèi)券，國(guó)家對(duì)“下鄉(xiāng)產(chǎn)品”進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，調(diào)整銀行的存貸款利率等等。從現(xiàn)在短期的實(shí)施效果來(lái)看，這些措施取得了一些成效，但效果不是很理想。拿比較典型的刺激消費(fèi)來(lái)說(shuō)，民眾的消費(fèi)并沒(méi)有因?yàn)閲?guó)家的政策導(dǎo)向而有所改變。究其原因，是因?yàn)槊癖姳仨殐?chǔ)蓄相當(dāng)多的資金來(lái)預(yù)防將來(lái)的不時(shí)之需。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)家正在實(shí)行的這些舉措更多的是一種危機(jī)應(yīng)對(duì)，而并沒(méi)有考慮危機(jī)過(guò)后的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。非常明顯的例子，就是國(guó)家鼓勵(lì)汽車(chē)、家電產(chǎn)品的消費(fèi)，這些措施從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是與可持續(xù)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)背道而馳的。

因此，當(dāng)前中國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要更多的從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)進(jìn)行考慮，社會(huì)政策的選擇恰恰符合這一點(diǎn)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)社會(huì)政策的干預(yù)，制定相關(guān)的公共政策，效果可能比單純的經(jīng)濟(jì)救市和刺激消費(fèi)好的多。其原因在于社會(huì)政策所包含的各項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的根本，它可以兼顧現(xiàn)在和將來(lái)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間的平衡。首先，社會(huì)保障體系的建設(shè)可以抵御各種風(fēng)險(xiǎn)。解決了人們的后顧之憂，可以讓人們放心的去消費(fèi)，而不用擔(dān)心以后的問(wèn)題。這樣，刺激消費(fèi)的效果才能真正落到實(shí)處；其次，社會(huì)政策中醫(yī)療體系的建立和完善，能夠解決民眾所擔(dān)心的看病難和看病貴等問(wèn)題，有利于民生的改善；再次，社會(huì)政策中關(guān)于收入分配、收入公平和社會(huì)福利的相關(guān)規(guī)定，可以降低社會(huì)的不平等程度，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展；最后，社會(huì)政策的逐步完善可以在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度的改革和重構(gòu)，增強(qiáng)整個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。

四、社會(huì)政策的選擇

在國(guó)際金融危機(jī)的影響下，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)政策的選擇要兼顧應(yīng)對(duì)當(dāng)前危機(jī)和為國(guó)家后續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力的雙重任務(wù)。為此，政策選擇應(yīng)遵循幾個(gè)重要的原則；同時(shí)在具體內(nèi)容上也應(yīng)有所側(cè)重。

公開(kāi)作為社會(huì)政策選擇的第一個(gè)原則；是我們選擇和施行某項(xiàng)政策的重要手段。先秦法家代表人物韓非在實(shí)行他所謂的“依法治國(guó)”時(shí)就認(rèn)為“法莫若顯，使民知之”。公開(kāi)在這里首先指的是在社會(huì)政策的制定過(guò)程中，要讓民眾有充分的參與權(quán)，要充分體現(xiàn)民主，使決策的失誤能很快得到糾正。民主過(guò)程的本質(zhì)就是社會(huì)目標(biāo)通過(guò)民主參與來(lái)確定，社會(huì)問(wèn)題通過(guò)民主參與來(lái)解決。只有這樣，社會(huì)政策才能反映廣大人民的利益要求，才能滿足廣大人民的福利需求。其次，公開(kāi)體現(xiàn)在社會(huì)政策的實(shí)施過(guò)程要讓民眾真正了解到社會(huì)政策的內(nèi)容、范圍、限制條件等等。例如社會(huì)救助政策，要通過(guò)廣泛的宣傳讓那些真正需要幫助的人得到實(shí)惠，而不能在信息不對(duì)稱的情況下出現(xiàn)富人搭便車(chē)的情況。再次，社會(huì)政策的評(píng)估過(guò)程也需要公開(kāi)，因?yàn)槊癖娛巧鐣?huì)政策的真正實(shí)踐者，他們最具有發(fā)言權(quán)。

社會(huì)政策選擇的第二個(gè)原則就是要公正。改革開(kāi)放了以來(lái)，我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的成績(jī)?nèi)招略庐悾c此同時(shí)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)發(fā)展也在同步進(jìn)行。近幾年來(lái)，中國(guó)基尼系數(shù)的不斷增大，表明社會(huì)的不平等程度正在進(jìn)一步加深，而不平等在很大程度上是由于社會(huì)的不公正導(dǎo)致的。吳忠民提出了公正的四個(gè)基本規(guī)則，即確保社會(huì)成員的生存底線和基本尊嚴(yán)的規(guī)則、機(jī)會(huì)平等的規(guī)則、按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則以及社會(huì)調(diào)劑的規(guī)則(吳忠民，2000)，并認(rèn)為公正具有明顯的價(jià)值取向，涉及到的范圍也更廣泛一些(吳忠民，2004：102－111)。改革初期的雙軌制以及后來(lái)的權(quán)力尋租等，造就了諸多方面的不平等。所以，社會(huì)政策的選擇也必須以公正作為基礎(chǔ)。

公平本質(zhì)上是要求以同一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待，以期實(shí)現(xiàn)平等，它是我們?cè)谶x擇社會(huì)政策時(shí)需要注意的第三個(gè)原則，也是整個(gè)社會(huì)政策的最終目標(biāo)。公平在這里首先是機(jī)會(huì)上的公平，然后通過(guò)程序上的公平，期望實(shí)現(xiàn)最終結(jié)果的公平。社會(huì)政策就是要通過(guò)收入的再分配、醫(yī)療、就業(yè)、教育和養(yǎng)老等方面的調(diào)節(jié)，緩解社會(huì)的不平等程度。當(dāng)然，這樣的目標(biāo)只有在公開(kāi)和公正都做到以后才有可能實(shí)現(xiàn)。

在社會(huì)政策的內(nèi)容方面，以下的幾個(gè)方面是必須予以重視的。首先是要構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，包括醫(yī)療體系，社會(huì)養(yǎng)老等方面。尤其是對(duì)城鄉(xiāng)的低收入群體給予足夠的關(guān)注，比如農(nóng)民工群體，他們?cè)谶@場(chǎng)金融危機(jī)和整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中受到的傷害是比較大的。

其次，要制定相關(guān)的就業(yè)政策，這是我們現(xiàn)階段面臨的最突出的問(wèn)題之一。從中國(guó)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，解決中國(guó)失業(yè)問(wèn)題的前景并不樂(lè)觀。首先，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的放緩會(huì)對(duì)就業(yè)產(chǎn)生沖擊；其次，在現(xiàn)代化的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新的加快，使技術(shù)和資本對(duì)勞動(dòng)的替代優(yōu)勢(shì)日趨強(qiáng)化；特別是20世紀(jì)90年代中期以后，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時(shí)候，工業(yè)不是大量吸納勞動(dòng)力而是開(kāi)始飽和并吐出勞動(dòng)力。而服務(wù)業(yè)緩慢增長(zhǎng)的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，難以容納同時(shí)來(lái)自農(nóng)業(yè)和工業(yè)的溢出勞動(dòng)力。第三，勞動(dòng)力供給持續(xù)增長(zhǎng)造成的就業(yè)壓力。大量的下崗再就業(yè)人口和高校畢業(yè)生，成為就業(yè)問(wèn)題中的主力軍。國(guó)家可以通過(guò)教育培訓(xùn)等手段，一方面促進(jìn)勞動(dòng)力就業(yè)，另一方面從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可以促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)力人力資本的整體提升。

最后，房地產(chǎn)市場(chǎng)的虛高以及外資的投資行為在金融危機(jī)的影響下更加使民眾的住房問(wèn)題矛盾重重。為此，針對(duì)民眾的住房問(wèn)題，要制定對(duì)應(yīng)的社會(huì)政策，如銀行關(guān)于房貸的規(guī)定的修改、住房公積金的提取制度從簡(jiǎn)、住房補(bǔ)貼以及二手房市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)等等。這樣做的結(jié)果，既是對(duì)問(wèn)題的回應(yīng)，也是為將來(lái)的發(fā)展打下基礎(chǔ)。

[責(zé)任編輯：李允光]