試析異體問責制

李 苗

[摘要]有人把2008年稱為“官員問責年”。目前，在我國，行政問責制的推行與實施，還存在較大的困難與阻力，其中異體問責的種種不完善是其重要原因之一。因此，我們要從加強人大的問責，保障和維護公開參與問責的機制，加強新聞媒體的輿論問責等方面來完善異體問責。

[關鍵詞]行政問責制；異體問責；輿論監(jiān)督

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0063－02

近來一批官員因嚴重失職釀成重大責任事故而被問責，從山西省省長孟學農(nóng)的辭職，到三鹿奶粉事件導致石家莊市市委書記、市長一批官員相繼被免職；從河南登封煤礦事故后第二天市長被建議免職，到陽宗海污染事件中玉溪副市長被令引咎辭職，讓我們看到失職問責已經(jīng)成為監(jiān)督百官的利器。這場席卷政壇的“問責風暴”再度觸動了公眾的敏感神經(jīng)，不僅表明了黨和政府整肅吏治的決心，更足以使每個官員明白：自己必須對所轄政務負全責，一旦發(fā)生重大事故，都必須毫無例外的接受追究。

一、異體問責的涵義及重要意義

行政問責制是指政府及其官員的一切行為后果都必須而且能夠追究責任的制度，其實質(zhì)是通過各種形式的責任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達到權(quán)為民所用的目的。從行政問責的制度建構(gòu)來看，行政問責由五個要素構(gòu)成：行政問責的主體，即“由誰問”；行政問責的客體，即“向誰問”；行政問責的范圍，即“問什么”；行政問責的程序，即“如何問”；行政問責的責任體系，即“問責的對象要承擔哪些責任”。本文重點就行政問責的主體問題展開討論。

政府官員經(jīng)過授權(quán)擁有公共權(quán)力，責任對象是人民群眾，“官員問責”的主體應是人民群眾。按主體內(nèi)涵劃分，問責制包括同體問責和異體問貴。所謂同體問責是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責，或者行政系統(tǒng)對其行政人員的問責。所謂異體問責即指問責主體是本系統(tǒng)之外的。在我國異體問責制的內(nèi)容包括，人大代表對政府的問責制；民主黨派對執(zhí)政黨的問責制；新聞媒體和公眾對執(zhí)政黨和政府的問責制；法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責制。

異體問責較之同體問責無疑是一種更有效、更符合民主政治要求，同時也是更客觀、對官員更具有威懾力的問責形式。因為，在實行同體問責的情況下，很難避免上級領導為了保全本部門甚至其本人的面子、利益而避重就輕。同時異體問責實現(xiàn)了監(jiān)督主體的多元化，政府作為理論上民意之代表，在現(xiàn)實中并不總是代表最廣泛的公共道德的認同，更何況這種道德認同在現(xiàn)階段是很難依靠政府自身的力量得以實現(xiàn)的，這就需要異體問責通過他律最終促成政府在道德上的自律。故，同體問責由于本身主體的單一性造成了眾多缺陷，很難適應當今中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，與建立責任政府、法制政府、服務政府的要求相去甚遠。從行政問責制的長遠發(fā)展方向和趨勢來看，逐步發(fā)展和完善異體問責才是一種必然趨勢。

二、異體問責的現(xiàn)狀

在現(xiàn)實中，異體問責相對薄弱。具體來說，人大問責中，由于缺乏具體制度、程序與承擔責任的形式，導致雖有質(zhì)詢制度，卻很少啟動；雖有罷免制度，也主要是適用于已違法的官員。同時，人大、法院的問責一般是在發(fā)生公職人員(主要是官員)犯罪或重大事件才啟動，對大量的一般過錯責任則不適用。新聞媒體的問責實質(zhì)只是借助輿論向政府施加壓力，最終還必須通過政府在內(nèi)部進行自責。此外，異體問責還面臨著信息不對稱、法規(guī)政策、專業(yè)技術及行政程序不熟悉等種種困難，因此，在真正問責時，往往不得不交由政府或依靠政府來進行。

三、完善異體問責的對策

構(gòu)建異體問責體系，必須以人大為問責主體中樞，充分發(fā)揮公民和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，增強民主黨派參政議政和民主監(jiān)督的力度，加大司法審查的力度。…

1加強人大的問責

在異體問責中，人大是最主要的問責主體。人大是我國最高權(quán)力機關和民意機構(gòu)，其地位高于實行三權(quán)分立國家的議會。人大通過質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)的行使，可以對有關官員起到威懾作用。人大問責制實際上是對憲法和組織法規(guī)定的人大監(jiān)督權(quán)的具體化，其目的在于使憲法和組織法規(guī)定的監(jiān)督方式能夠發(fā)揮其應有的作用。

從完善人大的監(jiān)督機制的角度講，隨著問責制的深入，人大應該從過去偏重于形式上履行法定的程序向注重多層次、全方位的實質(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。從思想根源上，要改變過去擔心過多的監(jiān)督會影響政府工作或搞壞人大與政府的關系的想法，以“問責制”為武器，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督。地方人大的監(jiān)督工作是實現(xiàn)責任政治中民主參與的重要環(huán)節(jié)，強化各級人民代表大會及其代表對各級政府的監(jiān)督和問責作用，必須進一步加強人大對行政機關同體問責的參與和監(jiān)督，或由人大代表參與其問責過程，或由行政問責主體向同級人大報告問責的情況，確保問責公正和公平，人大代表工作重心要下移，要定期下基層、進社區(qū)辦公，聽取和收集公民對政府的意見，將其反饋給政府相關部門并監(jiān)督其問責，確保公民的申訴、控告能有效落實。

從對人大制度改革的角度講，要使我國的人大真正擔負起外部問責主體的角色。有必要對人大制度進行改革，特別是在人大代表的產(chǎn)生方式、人大的問責權(quán)限、人大的決策程序、專業(yè)素質(zhì)等方面需要有根本的改進。一是在人大代表的產(chǎn)生方式方面，應當有公民直接選舉那些能夠真正代表社會各階層意志和利益的人當代表，因為只有那些能代表民意的人當人大代表，才可能指望他們代表公眾去問責。二是進一步擴大人大的問責權(quán)限。在完善質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)、撤銷權(quán)的基礎上，進一步建立不信任投票制、彈劾制等，即試行人民的不信任案。從一定意義上講-僅因百姓的不信任就提起彈劾程序是進步的表現(xiàn)，因此，公眾對政府的不信任同樣可以作為行政負責人遭罷免甚至彈劾的基礎，人民可以對具體的政府官員提出具體的不信任案，由此啟動對政府或政府官員不信任調(diào)查的程序，從而決定具體采用何種懲戒方式。當然，具體的調(diào)查或者彈劾程序應由人大來操作。三是在人大的決策程序方面，應當增強公開性、透明性。比如，對問責結(jié)果及時向公眾公布，對可能影響公眾利益的政府決策，在出臺前可由人大舉行聽證會。四是在專業(yè)素質(zhì)方面，人大常委會各專門委員會應當主要由年富力強的相關專家組成，而不應當成為黨政機關領導干部退居二線的“休閑所”，否則，即使對相關問題進行審議、審查，也可能流于形式。

2保障和維護公民參與問責的機制

在我國。公民參與問責的意識還比較差，而良好的制度安排對公民問責的順利實行至關重要。當前要保障公民問責主體地位，需要從以下幾個方面著手：一是拓寬公民參與問責的政治途徑，積極引導公民參與政治的熱情，形成一個政府與公民能夠互動溝通的秩序。公民積極參與政治，有利于多元問責主體的完善。二是健全信訪制度。信訪是我國公民表達政治訴求的一種合法手段，也是我國公民參與政治的一種方式。雖然，近年來，我國信訪制度有所完善，但還

需要進一步改善，例如應加強對上訪人的權(quán)利、人身安全等方面的保護，防止對上訪人的打擊報復。三是加大民意調(diào)查。只有真實的了解民意，政府才能更好的制定政策為人民服務。我國現(xiàn)在關于民意調(diào)查的機構(gòu)還很少，調(diào)查的手段還很有限，人民的很多意愿還不能充分表達，所以，我們必須積極完善民意調(diào)查的機制，加大民意調(diào)查的范圍·讓政府政策能更好的代表和體現(xiàn)民意。四是繼續(xù)改進聽證會制度。要對聽證會制度的程序進行詳細規(guī)定。保證聽證中公民的意見能夠及時得到回應。

3規(guī)范和加強新聞媒體的輿論問責

新聞媒體在西方被認為是立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”。我國的新聞媒體在行政問責推行的實踐中，扮演著很重要的角色，而且它的重要性也越來越被認識和認可。近年來，我國許多違法、違紀案件的調(diào)查和處理就是在新聞輿論的幫助和支持下進行的。媒體應高度關注公職人員的活動，一旦發(fā)現(xiàn)任何不軌行為的線索，則窮追不舍，使公職人員很難逃避監(jiān)督。同時，要使新聞媒體真正能夠發(fā)揮問責職能。關鍵是必須保障新聞自由，實現(xiàn)新聞獨立，保障公民通過新聞媒介了解情況、表達意見的權(quán)力，保障新聞機構(gòu)正當?shù)牟稍L權(quán)、報道權(quán)、批評權(quán)和評論權(quán)，特別是對反面事件的揭露權(quán)。

4積極探索民主黨派問責的有效機制

我國法律雖然規(guī)定了民主黨派問責職能，卻沒有對問賞的范圍和渠道作詳細的規(guī)定，民主黨派的監(jiān)督問責權(quán)限就無法落實，也就很難設置專門機構(gòu)來實施問責，從而導致民主黨派的監(jiān)督問責缺乏組織保障。所以，要發(fā)揮民主黨派的問責主體作用，必須從以下幾個方面著手：一是堅決貫徹“多黨合作、政治協(xié)商”的方針。各級政府應聽取各民主黨派的意見。特別是民主黨派專家的建議。充分發(fā)揮民主黨派的智力優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢。做到科學決策、民主決策。二是明確各民主黨派的問責權(quán)限，使民主黨派問責法律化、程序化。三是成立必要的問責專門機構(gòu)，提高問責的效用，為問責提供組織保證。

5確保和強化司法問責的有效機制

在我國的司法實踐中，常常出現(xiàn)司法介入滯后于組織處理或行政處理的現(xiàn)象，甚至有些紀檢、監(jiān)察部門越權(quán)或違法行使職權(quán)，以行政處分、組織處理代替司法追究，使一些官員規(guī)避本應承擔的法律責任，導致司法問責的力度弱化，損害了司法權(quán)威。所以，要擴大司法審查的范圍，強化司法問責機制，可以從以下幾個方面完善：一是雖然我國憲法規(guī)定，我國司法機關有權(quán)獨立行使各種權(quán)力，但是實際行使中，司法機關常常受到各種因素的干擾，為此，可以改由上級司法機關的黨組織直接對下級黨組織的領導，以免多頭領導的矛盾。二是改革司法機關的經(jīng)費來源方式和人事制度。為保證司法的獨立性，建議全國各地的司法經(jīng)費由公共財政統(tǒng)一支付。改進現(xiàn)有司法人員的選拔制度，司法機關的人員必須有自己嚴格的選拔制度和任職制度。三是必須建立檢查機關和政府監(jiān)察機構(gòu)、黨的紀檢工作部門的工作協(xié)調(diào)機制。

“問責風暴”的興起。對中國沿襲多年的官場文化和官本位觀念無疑將產(chǎn)生重大的沖擊。從這個意義上看，“問責風暴”的形成彰顯了政治文明的進步，從實踐的角度詮釋了“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的深刻內(nèi)涵。推行行政問責制無論對促進我國經(jīng)濟發(fā)展、民主政治和社會進步。還是對重塑政府、優(yōu)化公務員隊伍、密切于群關系、提高黨的執(zhí)政能力，都具有積極的作用，有著廣泛的影響和意義。

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