我國公共政策執(zhí)行模式的變遷方向分析

王清玲

[摘要]傳統(tǒng)的以政府為唯一中心的公共政策執(zhí)行模式囿于自身發(fā)展的困境，越來越顯現(xiàn)出笨拙性、僵化性和不適應(yīng)性。多中心治理理論為公共政策執(zhí)行模式的變遷指明了方向，即一種多元主體的合作互動模式。一方面要重視非政府公共組織對我國公共政策執(zhí)行模式變遷的積極推動作用；另一方面又要在政府組織內(nèi)部建立民主的合作型體制，既要在政府內(nèi)部加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督與分工，也要在基層政府外引進(jìn)社會力量的制約，歸根到底是要進(jìn)行民主選舉。

[關(guān)鍵詞]多中心治理；公共政策執(zhí)行模式；變遷；合作互動

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0043－03

一、“治理”理論與“多中心治理”理論的興起

自1989年世界銀行概括當(dāng)時非洲的情形，首次使用了“治理危機(jī)”一詞后，“治理”便被廣泛地用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。

全球治理委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

“治理”對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。它表明，在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。治理的各個參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)，這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府對公共事務(wù)的管理責(zé)任。

隨著治理理論和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，以奧斯特羅姆夫婦為代表的西方學(xué)者又提出了“多中心治理”的概念。多中心治理理論的核心內(nèi)容之一就是要打破政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化，形成多中心的治理模式。而實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化正是“治理”理論的題中應(yīng)有之義。

多中心治理理論認(rèn)為強(qiáng)化層級節(jié)制、權(quán)責(zé)界限清晰、同一件事情必須交由一個部門完成的傳統(tǒng)的集權(quán)的政府單中心統(tǒng)治未必能夠保證或提高效率。它支持權(quán)力分散、管轄交疊、存在政府之外的多中心的治理模式，認(rèn)為這種治理體系充滿競爭、富有效率和活力。

多中心治理理論看到了市場或政府的單中心治理所存在的問題，看到了政府或市場作為單一治理力量的有限性，其大致框架是：第一，多中心治理結(jié)構(gòu)意味著在地方的社會生活中，存在有民間的和公民的自治、自主管理的秩序與力量，這些力量分別作為獨(dú)立的決策主體圍繞著特定的公共問題，按照一定的規(guī)則，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，尋求高績效的公共問題的解決途徑。第二，多中心治理模式必然強(qiáng)烈要求公民的參與和社群的自治，將公民參與和自治作為基本的策略。第三，多元獨(dú)立決策主體的利益同樣是多元的。多元利益在治理行動中經(jīng)過沖突、對話、協(xié)商、妥協(xié)，達(dá)成平衡和整合。第四，多中心還表現(xiàn)為不同性質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)可以通過多種制度選擇來提供。而多中心治理中政府治理策略和工具向適應(yīng)治理模式要求的方向改變。

二、我國傳統(tǒng)公共政策執(zhí)行模式的困境

公共政策執(zhí)行模式是指承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機(jī)構(gòu)與人員所形成的組織體系以及在公共政策執(zhí)行活動中所采取的各種方式、方法、原則等的總稱。任何公共政策的執(zhí)行都依賴一定的組織去實(shí)施，沒有專門的政策執(zhí)行組織，沒有政策執(zhí)行組織的努力，任何政策目標(biāo)都只能停留在構(gòu)想階段，因此，如何構(gòu)建公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，配置公共政策執(zhí)行權(quán)力是公共政策執(zhí)行模式的核心。

我國傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行模式是政治、經(jīng)濟(jì)和行政長期一體化的結(jié)果。在這種計劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的公共管理體制下，公共政策執(zhí)行模式的突出特點(diǎn)是：政府處于公共權(quán)力的中心，既負(fù)責(zé)公共政策的制定，又負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行，其他非政府公共組織和廣大人民群眾基本上被排斥在執(zhí)行體制之外，政府及公共行政部門是唯一的公共政策執(zhí)行主體。社會動員儼然成為一種政治常生態(tài)。這種動員模式在“文化大革命”時期達(dá)到頂峰，其所帶來的對社會的摧殘、對人性的泯滅是不可計數(shù)的，此后在一段時期內(nèi)也造成人們對政治的冷漠以及對政府執(zhí)行公共政策之不合作的心理。而在政府和公共行政部門內(nèi)部，政策執(zhí)行則囿于一種嚴(yán)格的金字塔式等級組織結(jié)構(gòu)中，片面強(qiáng)調(diào)上級權(quán)力的高度集中行使，上級控制下級。下級向上級負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)“有令必行，有禁即止”，執(zhí)行人員缺乏主觀能動性，只能機(jī)械地執(zhí)行上級部門的指令，形成“上級推一推，下級動一動”的政策執(zhí)行行為模式。

傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行模式，一度表現(xiàn)出了相當(dāng)高的效率性，并在歷史上一定時期起著積極的作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，國際競爭的加劇和社會自主意識的不斷增強(qiáng)，這種執(zhí)行模式已越來越顯示出了其笨拙性、僵化性和不適應(yīng)性。

1公共政策執(zhí)行主體的單一化。一方面，各級人民政府及其所屬工作部門仍習(xí)慣于獨(dú)自擔(dān)任公共政策執(zhí)行主體的職責(zé)，他們擁有絕對的公共政策執(zhí)行權(quán)力，執(zhí)行范圍極其廣泛；非政府公共組織，比如各類居民自治組織、國有的事業(yè)單位，由于仍缺乏自己獨(dú)立的公共決策權(quán)力，因此，獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)力仍然很弱，在公共政策執(zhí)行中一般處于從屬被動地位。這使得整個決策執(zhí)行過程缺乏公眾的參與、參加和配合。另一方面，權(quán)力高度集中在中央政府和上級手中，基層政府和官員缺乏獨(dú)立自主性與創(chuàng)造性，往往機(jī)械地甚至敷衍地執(zhí)行中央和上級公共政策。

公共政策執(zhí)行主體單一化帶來的弊端是顯而易見的。第一，造成政府管理機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。隨著社會文明程度的提高。公共管理的范圍日益廣泛，任務(wù)更加繁重，公共管理的專業(yè)分工更加細(xì)密，獨(dú)自承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的政府管理機(jī)構(gòu)也越來越臃腫，人浮于事，工作效率越來越低。目前，我國各級政府機(jī)關(guān)都是人滿為患，政府機(jī)構(gòu)改革一直難以走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈。第二，造成公共政策執(zhí)行成本膨脹。公共資金浪費(fèi)。公共物品供給上的無競爭性和非價格性，引發(fā)了政府執(zhí)行人員在執(zhí)行中的不計成本行為，公共管理資金浪費(fèi)嚴(yán)重。同時由于缺乏必要的監(jiān)督制約，容易使某些執(zhí)行人員利用手中的執(zhí)行權(quán)力作交易，謀取個人的經(jīng)濟(jì)利益，或利用非法手段變公共管理資金為個人資本等。

2公共決策權(quán)對公共政策執(zhí)行權(quán)的過度束縛。在政府組織體系內(nèi)部，決策權(quán)力對執(zhí)行權(quán)力、中央政府對基層政府及行政人員實(shí)行了完全的壟斷，仍是一種高度集中的管理體制。在這種體制下，中央公共決策機(jī)構(gòu)擁有絕對權(quán)威，一方面，它享有一切公共事務(wù)的決策權(quán)力，公共管理中事無巨

細(xì)，皆由中央決策機(jī)構(gòu)決斷。而執(zhí)行機(jī)構(gòu)沒有任何的反對權(quán)，也少有決策參與權(quán)。

公共決策權(quán)對執(zhí)行權(quán)的束縛帶來了一系列問題：第一，不利于調(diào)動政策執(zhí)行人員的積極性。由于決策權(quán)對執(zhí)行權(quán)的絕對控制，工作在基層第一線的政策執(zhí)行人員往往只是被動地執(zhí)行公共決策，只要決策得到了貫徹實(shí)施，他們就算完成了執(zhí)行任務(wù)。執(zhí)行人員實(shí)際上只對執(zhí)行任務(wù)負(fù)責(zé)，而不對執(zhí)行效果負(fù)責(zé)。這不僅不利于決策的科學(xué)化，而且也培養(yǎng)了執(zhí)行人員的工作惰性和不負(fù)責(zé)任的執(zhí)行心理。第二，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的“異化”。由于是否擁護(hù)并努力落實(shí)上級的各項(xiàng)政策是考核評價執(zhí)行人員的基本依據(jù)之一，“不折不扣”地執(zhí)行政策變成為行政人員面對獎罰的基本對策，而一般不計執(zhí)行的效果。

3公共政策執(zhí)行活動的混亂性。具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行活動中的強(qiáng)制干預(yù)、缺乏協(xié)調(diào)和監(jiān)督不力等現(xiàn)象。

第一，強(qiáng)制干預(yù)。強(qiáng)制干預(yù)導(dǎo)致公共政策執(zhí)行主體失去相對獨(dú)立性，常常受到公共決策組織以及上級組織、公共政策執(zhí)行中的委托單位的強(qiáng)行干預(yù)和粗暴干涉，從而使政策執(zhí)行主體對執(zhí)行活動作出違背自己意志的安排，比如：因不適當(dāng)?shù)貕嚎s項(xiàng)目資金致使執(zhí)行中運(yùn)用假冒偽劣材料；因不適當(dāng)?shù)乜s短項(xiàng)目工期，使工程質(zhì)量沒有保障等。

第二，缺乏協(xié)調(diào)。具體表現(xiàn)在：(1)中央政府與地方政府缺乏協(xié)調(diào)。地方政府為了謀求局部利益而以各種借口、各種方式違背中央指令，使中央政府的決策不能得到有效地實(shí)施。(2)一級政府內(nèi)部各職能部門為謀求部門利益而缺乏協(xié)調(diào)，甚至執(zhí)行過程中互相拆臺、互設(shè)障礙，我國大中城市中普遍存在的在馬路上“重復(fù)挖溝現(xiàn)象”，就是城建、公路交通、供水排水、電力電信等部門缺乏協(xié)調(diào)的突出事例。(3)地方政府之間為謀求自身利益而缺乏協(xié)調(diào)，由此導(dǎo)致了地區(qū)保護(hù)、地區(qū)封鎖。

第三，監(jiān)督不力。我國公共政策執(zhí)行中的監(jiān)督很多是流于形式，監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用的發(fā)揮極其有限。目前的監(jiān)督體制主要是上對下的監(jiān)督，而居于高位的上級卻很容易被假象蒙蔽了眼睛，又由于權(quán)力的特殊性往往成為下級官員“尋租”的對象。人民群眾的監(jiān)督由于歷史的原因和社會習(xí)慣的原因，顯得非常薄弱，而這種監(jiān)督恰恰是一切社會監(jiān)督機(jī)制的最終基礎(chǔ)，是一切監(jiān)督動力的最深層次根源。沒了這種基礎(chǔ)與根源，監(jiān)督自然會軟弱乏力，甚至?xí)饔谛问健?/p>

三、我國公共政策執(zhí)行模式變遷的方向——多元主體的合作互動模式

隨著當(dāng)前中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)、中國公民社會的興起，國家逐漸放權(quán)于社會、社會自治意識和能力的進(jìn)一步增強(qiáng)，傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行模式受到了挑戰(zhàn)。尤其是在后工業(yè)化的過程中，社會的復(fù)雜性程度大大地提高了，在這種情況下，政府獨(dú)攬一切、統(tǒng)管社會的治理方式越來越顯得不可能了。整個社會正日益呈現(xiàn)出多元化的箱勢，包括利益的多元化、人們行為方式、生活方式和思維方式的多元化，乃至在社會生活的任何一個層面上，都朝著多元化的方向運(yùn)動。多元共存的社會在運(yùn)行機(jī)制和社會構(gòu)成方式上必然是合作制的，只有在合作的原則下，人們之間的交往行為才不是矛盾的和沖突的。

因此，基于國外“多中心治理”理論的視角，結(jié)合當(dāng)前我國不斷變革的社會形勢，筆者認(rèn)為我國公共政策執(zhí)行模式的變遷方向，應(yīng)該體現(xiàn)為一種多元主體的合作互動模式。具體地說，在政策執(zhí)行領(lǐng)域，不僅執(zhí)行的方式多樣性了，而且政策執(zhí)行的主體也打破了原先政府壟斷的狀況，出現(xiàn)了公共政策執(zhí)行主體的多元化以及政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、人員相互關(guān)系的復(fù)雜性等特點(diǎn)。

1公共政策執(zhí)行主體的多元化。在公共政策的多元主體合作互動執(zhí)行模式中，政策的執(zhí)行主體不僅包括各類政府組織，也包括各種非政府公共組織，以及社會的企事業(yè)單位，如公共設(shè)施生產(chǎn)企業(yè)、公共物品提供商等。作為公共政策的執(zhí)行人員，則不僅包括所有的政府公務(wù)人員，也包括各類非政府公共組織的人員，以及社會企事業(yè)單位的有關(guān)人員。

2公共政策執(zhí)行方式的多樣性。追求效率始終是公共管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員必須從當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，綜合考慮各種因素，采用恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式，完成執(zhí)行任務(wù)，提高執(zhí)行效率。公共政策的執(zhí)行方式是多種多樣的，有傳統(tǒng)的執(zhí)行方式，又有現(xiàn)代的執(zhí)行方式。前者如命令執(zhí)行；后者如合同執(zhí)行、委托執(zhí)行等。公共政策的執(zhí)行主體不同，采用的執(zhí)行方式也不一樣。比如，政府作為公共政策的執(zhí)行主體更多地采用命令執(zhí)行、自主執(zhí)行、授權(quán)執(zhí)行的方式。而企業(yè)作為政策執(zhí)行的主體則更多地采用合同執(zhí)行、委托執(zhí)行的方式。

3公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員之間關(guān)系的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性不僅表現(xiàn)在構(gòu)成公共政策執(zhí)行模式的機(jī)構(gòu)、人員眾多方面，更表現(xiàn)在他們之間關(guān)系復(fù)雜多變上，這是由公共政策執(zhí)行主體的多元性所決定的。顯而易見，在某一個社會組織系統(tǒng)，比如政治組織、企事業(yè)組織中，其內(nèi)部的基本關(guān)系是隸屬關(guān)系或平行關(guān)系，在工作中表現(xiàn)為命令——執(zhí)行——監(jiān)督關(guān)系，或請示——同意——執(zhí)行——監(jiān)督關(guān)系，或互助關(guān)系。公共政策執(zhí)行體制中除了上述關(guān)系存在外，同時還存在著合同、委托、參與等特殊關(guān)系。

四、實(shí)現(xiàn)多元主體的合作互動模式的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

一方面，重視非政府公共組織對我國公共政策執(zhí)行模式變遷的推動作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和眾多經(jīng)濟(jì)利益主體的出現(xiàn)。非政府公共組織越來越成為解決許多社會問題所不可缺少的組織機(jī)制，在當(dāng)前我國公共政策執(zhí)行模式的變遷中起到了積極的推動作用。

首先，非政府公共組織承擔(dān)了相當(dāng)部分的公共政策執(zhí)行任務(wù)。這里，由于公共政策制定主體的不同，又分兩種情況：一是決策與執(zhí)行的同體化。即非政府公共組織自己做出的公共決策由非政府公共組織自己執(zhí)行，如城市的居民委員會、農(nóng)村的村民自治委員會等。這些非政府公共組織可以就自己管轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)做出決策，然后由他們自己負(fù)責(zé)公共決策的執(zhí)行。二是決策與執(zhí)行的異體化。即政府做出的公共決策除一部分必須由政府執(zhí)行以外，其他的可以面向社會，授權(quán)、委托社會公共組織或通過市場競爭機(jī)制，采用出租、承包、簽訂合同等方式由非政府公共組織乃至私人組織執(zhí)行。

其次，非政府公共組織監(jiān)督、配合政府執(zhí)行公共政策。非政府公共組織不僅可以參與政府公共政策的執(zhí)行，而且對于那些必須由政府執(zhí)行的公共政策還負(fù)有重要的監(jiān)督職責(zé)。非政府公共組織可以通過“顧客主權(quán)”對政府公共政策的執(zhí)行施加壓力，迫使政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更強(qiáng)的責(zé)任感，提高政策執(zhí)行的質(zhì)量。政府也可以通過非政府公共組織鼓勵公民積極參與公共管理，借助市場檢驗(yàn)的方法，配合政府的公共政策執(zhí)行。

由于我國非政府公共組織在發(fā)展中存在的先天不足、后天乏力等原因，當(dāng)前在公共政策的執(zhí)行中所起的作用只能是有限的。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，政治民主化程度的進(jìn)一步提高和公民參與意識的增強(qiáng)，非政府公共組織在公共政策執(zhí)行中所起的作用將越來越大。

另一方面，要在政府組織內(nèi)部建立民主的合作型體制，既要在政府內(nèi)部加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督與分工，也要在基層政府外引進(jìn)社會力量的制約，歸根到底是要進(jìn)行民主選舉。我國農(nóng)村村民自治制度便是這種民主合作型體制的實(shí)踐應(yīng)用。

在民主的合作型體制中，各級地方政府促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的壓力和動力既來自上級政府，又來自當(dāng)?shù)孛癖?，?qiáng)調(diào)地方政府對上和對下的雙重負(fù)責(zé)制。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的推薦提名由上級政府負(fù)責(zé)，而選舉任命權(quán)則掌握在同級人民代表大會及其常務(wù)委員會手中，后者獲得更大的人事任免決定權(quán)。加強(qiáng)民眾的參與和監(jiān)督，建立起地方政府對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制有利于減少行政執(zhí)行中的腐敗問題，避免急功近利、好大喜功、虛報浮夸等不良行為，使個人功利欲得到遏制。

民主合作型體制是一種參與各方共享合作收益的體制，它將改變以往中央、地方、民眾三者的利益處于潛在沖突的游戲規(guī)則，使三方共享分工合作的收益，從而建立起一種報酬遞增的制度。在合作型體制中，各級地方人民代表大會及其常務(wù)委員會成為評價地方政府官員工作業(yè)績的主體，并根據(jù)評估結(jié)果決定對地方政府官員的獎懲。評價的依據(jù)既有數(shù)字指標(biāo)完成情況，又有對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)及群眾公論。在民主合作型體制中，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)主要由地方政府根據(jù)本地情況自主制訂，并由地方人民代表大會審議通過。量力而行、實(shí)事求是成為地方政府制訂數(shù)字指標(biāo)的主要依據(jù)。在民主合作型體制中，中央和地方、政治組織和經(jīng)濟(jì)組織分工明確，各司其職，各負(fù)其責(zé)，依靠自上而下的壓力來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性消失了。在新的游戲規(guī)則下，中央、地方和民眾之間只有完成各自分工并相互合作才能獲得相應(yīng)的收益。而違反這種規(guī)則，采取不合作的戰(zhàn)略，其利益就會受到損害。

[責(zé)任編輯：李曉麗]