試論服務型政府建設的選擇路徑

呂 歐

[摘要]建設服務型政府的必然要求是，切實從傳統的以物為本的管理思想轉到以人為本的管理理念上來；從以政府為本的管理思想轉到以民為本的管理理念上來。重點在服務職能上關注民生的重大問題，在社會保障、勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、教育公平等方面加大投入和服務力度。構建政府市場化服務、公共服務、政府間合作、績效評估、信息制度建設等方面的服務機制。

[關鍵詞]服務型政府管理理念；民生；構建服務型政府機制

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0040－03

近年來，適應我國社會主義現代化和社會發(fā)展的需要，我國理論界借鑒西方國家提出的建立顧客想到的公共服務的公共部門的觀點，即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，而是為社會公眾服務的管理組織這一理論，提出了在我國建設服務政府的管理理念。這一新型的管理理念一經提出，就引起了理論界和社會的廣泛關注，特別是黨和政府的高度重視。黨的十七大報告首次提出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”要求，國務院總理溫家寶在第十一次全國人大一次會議上作政府工作報告時也再次強調：健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，努力建設服務型政府。在這一思想的指導下，我國地方政府加快了建設服務型政府的步伐，制定了服務型政府建設的具體目標，成立了專門的領導小組，服務型政府建設取得了很大成績，如在全國掀起的以清理和減少行政審批為重點的政府改革熱潮等為重點的服務型政府建設。

服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。從傳統“管制型”政府到現代服務型政府的轉變是政府的一次革命性變革。建設服務型政府，需要政府樹立全新的行政管理理念，在加強和改善經濟宏觀調控、市場監(jiān)管的同時，注重社會管理和公共服務，健全管理機制，更好地發(fā)揮服務型政府在公共管理過程中的作用。

一、政府的服務理念路徑

行政管理理念是政府行政活動的先導，是行為轉變的前提。建設服務型政府，首要的任務是更新行政管理理念，從傳統的行政命令型、強制執(zhí)行型政府向具有現代管理理念的服務型政府轉變。

服務型政府的管理理念就是按照科學發(fā)展觀的要求，切實實現傳統的以物為本的管理思想轉到以人為本的管理理念上來；從以政府為本的管理思想轉到以民為本的管理理念上來。勿庸諱言，改革開放30年來，我國社會主義市場經濟體制的初步建立，實現了經濟的跨越式、超常規(guī)的發(fā)展。但我們沒有擺脫把單純追求經濟增長，單純追求物質財富作為解決所有問題的根本途徑這樣一種模式。結果所顯現的弊端和問題是發(fā)展的不均衡，片面追求經濟利益，把人的發(fā)展、社會改革和社會發(fā)展問題摒棄在政府的視線之外，人成為經濟發(fā)展的附屬物。

同樣，我們的政府是在計劃經濟基礎上產生的政府，盡管經歷改革開放30年的歷史變遷，但是，典型的以政府為本的行政模式沒有多少根本性的改變。就是政府作為管理的主體，始終處于管理的核心位置；公民作為管理的客體始終處于管理的支配位置。政府強調對社會、政治、經濟的調控功能，通過現代傳媒把觸角延到各個領域；而公民面對政府龐大的管理機器，無從對政府施加任何影響，也無公民權利可言。因此，要建設服務型政府，就必須打破長期以來形成的“以物為本”“以政府為本”的思想觀念，建立符合現代要求的“以人為本”“以民為本”的科學發(fā)展觀、時代觀。

1樹立以人為本的科學發(fā)展觀。政府的規(guī)劃、管理必須充分考慮人的需求，把人的利益、愿望和要求作為統籌規(guī)劃、科學安排、加強管理的重中之重。強調人在社會發(fā)展中的主體和核心地位，注重最廣大人民群眾的根本利益，注重人的全面發(fā)展，并把人的發(fā)展的實現程度作為評價社會進步和政府政績的根本標準。

2樹立以民為本的指導思想。政府在制定政策、指揮協調、規(guī)劃管理等方面必須摒棄本位理念，充分發(fā)揮社會公共事務的服務性功能，強調以管理客體為中心，以公民為主體的意識。同時必須切實保障公民的根本權利和利益，一切管理活動都必須無條件地圍繞保護公民的權利和利益來進行。要把最廣大人民群眾的利益和訴求作為政府管理意志的根本體現，作為政府職能發(fā)揮作用的根本體現，真正做到“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”。

3確立公共服務指導思想。充分發(fā)揮政府的作用和職能，把公共利益作為整個社會的主導目標，把公眾的訴求當做政府服務人民的第一要務。充分發(fā)揮市場在資源配制中的基礎性作用，努力推進教育、衛(wèi)生、科技、文化事業(yè)改革。要為公眾提供一個公正、公開、公平的社會平臺，通過政府平臺充分表達公眾的公共利益追求。

二、政府的公共服務職能路徑

建設服務型政府，必須堅持科學發(fā)展觀，在保增長、保穩(wěn)定、保民生方面進行科學決策。貫徹落實胡錦濤在中共中央第四次集體學習重要講話精神：“把政府主要職能轉變到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務。”實現“讓全體人民共享改革和建設成果”的美好愿望，我認為，首先要解決兩個方面的問題。一是方針政策的調整向有利于民生傾斜。各級政府在制定政策、統籌規(guī)劃、社會政治經濟發(fā)展決策上必須對公共服務結構做出重大調整，把提供基本公共服務作為政府的主要工作任務和發(fā)展目標。二是加快由投資型財政向公共服務型財政的轉變，從根本上改變現行財政體制存在著功能上的錯位和缺陷問題，改變多年來將財政資金過多地運用在國有企業(yè)形成國有資產以及過多地投資于基礎領域和競爭性行業(yè)方面的問題。把資金分配的重點由傳統的經濟建設領域迅速轉向基本服務領域，由經濟建設服務型公共財政轉向社會服務型財政。其公共服務的戰(zhàn)略重點在于解決效率與公平問題，廣大群眾最關心最盼望解決的民生問題，弱勢群體的生活出路問題，實現社會公平的最大化，公共性產品供應的最大化，社會福利的最大化，群眾滿意的最大化。

1重點解決困難群體的社會保障問題。近年來，我國的社會保障工作取得了很大成就，但我國的保障制度還很不完善，邊緣的、弱勢的社會群體社會保障問題還沒有從根本上得到解決。據中國社會科學院發(fā)布的2007年社會保障綠皮書指出：2006年“社會保障”首次取代“下崗就業(yè)”問題，成為我國城市居民關注的首要社會問題。2007中國東北地區(qū)發(fā)展報告指出：“東北地區(qū)社會保障體系建設雖然取得了明顯成績，但在很多方面還顯得不夠完善：養(yǎng)老保險制度不統一，成為引發(fā)社會不穩(wěn)定的一個因素；基本醫(yī)療保險制度及配套措施不到位，困難群體的醫(yī)療保障，特別是關閉破產企業(yè)退休人員醫(yī)療保險資金來源問題還沒有得到妥善解決；社會救助體系不健全，進城就業(yè)的農民工，轉移就業(yè)的農民，被征地農民的社會保障問題越來越突出?！睋?007年

有關資料統計，我國覆蓋面最大的基本養(yǎng)老保險制度，參加該制度的養(yǎng)老保險職工人數不到2億人，相對于2.8億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.2億第二產業(yè)和第三產業(yè)從業(yè)人員以及7.6億全社會從業(yè)人員的總數來說，養(yǎng)老保險的覆蓋面分別只有70％、45％和25％左右。而占我國勞動力絕大多數的農民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人和農民基本上沒有社會保險。因此，必須在現有條件下，逐步提高我國社會保障的服務水平，擴大社會保障的覆蓋面，將各種所有制職工逐步納入基本社會保險范圍，逐步提高城市居民最低生活保障標準。深入進行醫(yī)療保險改革，建立進城農民工、被征用土地的農民以及農轉非人口的養(yǎng)老保險制度，從根本上解決弱勢群體的養(yǎng)老保險問題。

2重點解決充分就業(yè)問題。我國就業(yè)形勢一直十分嚴峻，據人力資源和社會保障部的統計，2009年上半年，雖然全國就業(yè)崗位數量有所回升，但二季度登記失業(yè)率仍維持在高位。統計顯示，一季度登記失業(yè)率為4.3％，比去年年底上升了0.1個百分點，失業(yè)人員也由去年年底的886萬人上升到915萬人。二季度失業(yè)率并未增長，失業(yè)率仍保持在4.3％，為三年來的最高點。正如人保部副部長就業(yè)促進司副司長王亞棟所說；“現在中國的就業(yè)形勢仍然非常嚴峻，就業(yè)工作任務壓力非常大?！边@種情況，已經構成了促進社會公平、構建和諧社會的最大障礙之一。因此，各級政府必須把解決就業(yè)問題作為保穩(wěn)定、促發(fā)展、保民生的大事抓緊抓好，不管任務多么繁重和艱巨，作為民生之本，政府也要把更多的精力放在改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境和增加就業(yè)崗位上。一是要把發(fā)展經濟放在突出位置，加大招商引資力度，通過有效的投資發(fā)展生產，擴大再就業(yè)；二是政府要全力支持中小企業(yè)、民營企業(yè)、服務產業(yè)、文化產業(yè)的發(fā)展，在投資環(huán)境、鼓勵政策和措施、信貸支持、稅收減免等方面給予扶持；三是加強就業(yè)服務、培訓和指導，統籌新增勞動力、高校畢業(yè)生、復員退伍軍人和農村富余勞動力的就業(yè)工作。

3重點解決公共衛(wèi)生建設問題。公共衛(wèi)生建設問題，關系人的生命健康和人的生命安全，責任重于泰山。各級黨和政府，都必須把公共衛(wèi)生建設放在重要和突出位置，提高衛(wèi)生服務水平，防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。從我國的實際情況看，由于長期對公共衛(wèi)生建設認識上的缺失，財政投入不足，欠帳很多，目前我國公共衛(wèi)生研究和管理體系與國際水平存在相當大的差距。還由于我國東西部地區(qū)經濟社會發(fā)展不平衡，公共衛(wèi)生服務水平差異十分明顯，經濟原因導致的貧與病在某些地區(qū)有加劇趨勢。面對這一形勢，各級政府要增強責任感和緊迫感，統籌經濟社會發(fā)展，特別抓好公共衛(wèi)生建設，促進社會和諧，造福人民群眾。一是要加強同地方經濟社會發(fā)展相適應的公共衛(wèi)生保障體系建設；二是加強疾病控制與防范的公共衛(wèi)生服務體系建設，健全城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的服務功能。包括計劃、防疫、大規(guī)模防治傳染病、疾病檢查、重大疾病的控制等；三是加強公共衛(wèi)生突發(fā)事件的防范體系建設，建立和完善公共衛(wèi)生事件的應急處理機制，公共衛(wèi)生信息系統和預測、預報、預警報告機制，快速、敏捷、準確、有效的傳染病防控系統；四是加強公共衛(wèi)生健康保健營養(yǎng)知識的普及與信息傳播；五是加強以素質培養(yǎng)為主線，建設適應新時期公共衛(wèi)生工作的人才隊伍。

4重點解決公平教育問題。實現公平教育，是人權保障的一個重要方面。胡錦濤同志在全國優(yōu)秀教師代表座談會上指出：“要把促進教育公平作為國家基本教育政策，統籌城鄉(xiāng)、區(qū)域教育，統籌各級各類教育，統籌教育發(fā)展的規(guī)模、結構、質量，認真研究解決教育改革發(fā)展中的重大問題，不斷滿足人民日益增長的教育需求?！边@是中國教育的正確發(fā)展方向。中國教育改革30年的發(fā)展，取得的成績是主要的、不容否定的，但實事求是地說，我們的教育仍然殘留計劃經濟體制的安排落后于經濟體制改革的現象，沒有形成與就業(yè)結構調整相適應的人才培養(yǎng)體系。教育體制存在不公平問題，如：城鄉(xiāng)教育“兩級分化”問題；擇?，F象滋生的腐??；亂收費高額回扣問題；錢學交易等等。教育不公平問題已經嚴重影響到群眾對政府形象的審視，影響到整個社會的和諧健康發(fā)展進程，同樣必須引起政府的高度重視。特別是農村義務教育，城市農民工子女人學難問題，城市困難群體子女繼續(xù)教育等問題都必須從保穩(wěn)定、保民生和社會主義和諧社會建設的高度認真加以，研究落實。

三、政府的服務機制路徑

1構建以市場經濟為導向的市場化服務機制。在市場經濟條件下，政府的服務職能必須在以下幾個方面發(fā)生轉變：一是在經濟調節(jié)上，由政府主導經濟型經濟向市場主導型經濟轉變，充分發(fā)揮政府的調節(jié)職能；二是在市場監(jiān)管上，由直接管理向監(jiān)管轉變，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能；三是在社會管理上，由管理向治理轉變，充分發(fā)揮治理功能；四是在公共服務上，由以經濟性公共服務為主向社會性服務為主轉變，充分發(fā)揮政府的公共服務職能。同時，適應市場經濟的發(fā)展變化，還必須通過引入市場競爭來提高政府服務的效能。如：在公共工程建設領域。凡是屬于經營性或競爭性的項目，應當通過公共招標、內部競爭、合同外包等市場方式營造市場競爭機制。這是市場經濟必然要求，也是新型政府、服務型政府的必然選擇。

2構建以公共需求為導向的公共服務供給機制。就是說政府所提供的服務應該以公眾的社會需求為導向。公眾需要怎樣的服務，政府就提供怎樣的服務，服務方式和服務內容都應由公眾決定。因此，公共服務型政府既不是簡單地強調服務態(tài)度的轉變，也不僅僅是把政府的職能轉變?yōu)橐蕴峁┕卜諡橹?，而是強調這種對公共服務的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目標是公民滿意。其主要職能一是提供制度供給服務；為社會制定一個權威的、人人必須遵守的制度框架或者制度模式，如法律、政治、財產權、社會保障制度等等；二是提供良好的公共政策服務，為解決社會穩(wěn)定發(fā)展和經濟可持續(xù)發(fā)展問題制定政策；三是提供公共產品，方便公眾的工作與生活，改善群眾的生活質量，為社會提供良好、完善的公共衛(wèi)生設施，改善和美化生活環(huán)境；四是提供公共服務，要求政府機關及其工作人員在服務行政理念的指導下，在服務程序、態(tài)度、效率等方面為當事人提供熱情、快捷和周到的服務。

3構建以政府間合作協作為導向的需求機制。建設服務型政府，必須理順政府間的合作關系，建立政府問相互溝通、相互交流、共同為公共服務的合作機制。一是調整縱向間政府間的合作關系。在中央和地方的關系上，既強調維護中央的權威，又強調調動地方的積極性為原則，實現中央和地方的雙向合作和雙向制衡；二是調整橫向政府間的合作關系。在充分尊重各級政府和政府部門不同利益的基礎上，通過協商和談判解決公共服務的提供和利益分享問題，解決公共服務供給不足或不均衡問題，一方面保證為公眾和社會提供充足的公共產品，另一方面實現政府間合作的雙贏。

4構建以公共服務為導向的政府績效評估機制。改革開放三十年來，我們強調的是以GDP為取向評價政府和官員的業(yè)績，因此導致了我國當前部分經濟社會矛盾。目前我們正在按照科學發(fā)展觀要求，糾正以GDP為取向的政府業(yè)績評價體系，改變那種見物而不見人的片面發(fā)展觀，這為建設公共服務型政府打開了理論之門。因此，我們要在科學發(fā)展觀的指導下，一是盡快按照公共服務型政府的要求，建立以公共服務為取向的政府業(yè)績評價體系，堅持以人為本，將政府職能切實轉變?yōu)闉樯鐣峁┗镜墓伯a品和公共服務上來，強化政府的社會服務功能；二是建立科學的行政問責機制，追究政府行政機關和官員在公共服務職能方面失職的責任；三是建立比較完善的以公眾評價為標準的業(yè)績評估機制，實施一整套的檢查、考核、評估、獎懲措施，完善公共服務標準和服務功能，保證政府的公共服務質量和水平，讓廣大人民群眾滿意。

5構建以信息公開為導向的制度建設機制。公民的知情權與政府信息公開化，是公民管理國家事務的基礎。也是公民參與國家事務，實施人民當家作主的可靠保證。對于杜絕政府官員在公共事務中的暗箱操作以及可能的營私舞弊行為，加強公民對政府的監(jiān)督有不可替代的重要作用。因此，各級政府一要抓緊建立政府決策項目的預告制度和重大事項的社會公示制度，建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎上的法律政策聽證制度。從根本上解決公民知情權、公民參與國家事務管理權權力與義務不對稱問題。二是加快有關政務、政情公開的相關立法，將公民的知情權和政府信息公開化賦予根本大法的權力。

[責任編輯：李曉麗]