政府流程再造的理論概觀

葉 勇

[摘要]政府流程再造是以公眾為出發(fā)點(diǎn)，以流程為中l(wèi)心，以“服務(wù)鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標(biāo)來(lái)塑造政府流程，它秉持著一種獨(dú)到的研究視界與維度，有必要將它滲入到現(xiàn)代政府的行政改革理論與實(shí)踐中來(lái)。而對(duì)政府流程再造的概念約定及其特征甄別、指導(dǎo)原則等方面內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)地理解和掌握，這無(wú)疑是研究政府流程再造理論與實(shí)踐的基本前提和邏輯起點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]行政改革；流程；業(yè)務(wù)流程再造；政府流程再造

[中圖分類號(hào)]D035.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)05－0037－03

朱光磊在《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》中指出，“任何實(shí)際運(yùn)行中的政府，都不僅是一種體制，一個(gè)體系，而且是一個(gè)過(guò)程。因此，關(guān)于政府問(wèn)題的研究，必然要在方法論上突破傳統(tǒng)的體制研究和要素分析的范圍，而走向一個(gè)重要的領(lǐng)域——過(guò)程研究”。對(duì)現(xiàn)實(shí)中國(guó)政府而言，由于受到傳統(tǒng)的社會(huì)背景和文化觀念的影響，“輕程序”的錯(cuò)誤觀念至今仍占據(jù)主導(dǎo)地位，從而導(dǎo)致了在政府管理過(guò)程中，大量不科學(xué)、不合理、不規(guī)范、支離破碎的政府流程的廣泛存在?？v觀改革開放以來(lái)，我國(guó)幾次較大的政府改革，盡管也取得了一些顯著的成效，但改革的“視角褊狹”，“給人一種印象，似乎政府改革就是撤并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員?！笔聦?shí)上，“組織機(jī)構(gòu)、管理職能、人事制度等主干部位的改革行動(dòng)所追求的公正和效率目標(biāo)，必須通過(guò)面向公民和社會(huì)的具體辦事過(guò)程才能保證實(shí)現(xiàn)并充分體現(xiàn)出來(lái)?！挥袑⒃瓌t、職能、機(jī)構(gòu)等方面的變革因素通過(guò)日常性的辦事程序體現(xiàn)出來(lái)，這個(gè)目標(biāo)才能落到實(shí)處?！币虼耍瑸榱俗罱K形成能促進(jìn)政府管理績(jī)效提高的政府流程，再造現(xiàn)有的政府流程即是當(dāng)代中國(guó)政府可以采取的正確而有效的措施。這也必將是中國(guó)行政改革中不可忽視的發(fā)展方向之一。

一、政府流程再造的概念約定

現(xiàn)代公共行政體制的標(biāo)準(zhǔn)化、穩(wěn)定性和控制力在大工業(yè)社會(huì)創(chuàng)造了彪炳千秋的業(yè)績(jī)，并為人們廣泛尊崇。但是，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展、信息技術(shù)的迅速應(yīng)用以及人的素質(zhì)的大幅度提高，顧客、競(jìng)爭(zhēng)、變化的壓力促使政府部門都面臨著嶄新而又嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，人們?cè)絹?lái)越被工業(yè)時(shí)代形成的那種強(qiáng)調(diào)職能分工、層級(jí)節(jié)制的金字塔形組織模式所存在的問(wèn)題困擾，如官僚主義、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、呆板僵化等。與此同時(shí)，一些旨在提高管理績(jī)效的企業(yè)管理工具漸漸引起了公共管理者的注意，其中就包括美國(guó)麻省理工學(xué)院計(jì)算機(jī)教授邁克爾·哈默(MichaelHammer)與CSC Index公司董事長(zhǎng)詹姆斯·錢皮(JamesChampy)所倡導(dǎo)的“業(yè)務(wù)流程再造”(Business"ProcessReengineering，BPR)。其基本內(nèi)涵包括：1、充分利用信息技術(shù)，注重信息技術(shù)和人的有機(jī)結(jié)合，重新設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程。利用信息技術(shù)協(xié)調(diào)分散與集中的矛盾，將串行工作流程改造為并行工作流程，盡可能實(shí)現(xiàn)信息的一次處理與共享使用機(jī)制。2、建立面向流程的扁平化組織結(jié)構(gòu)。壓縮管理層級(jí)，縮短高層管理者與員工、顧客的距離，更好地獲取意見和需求，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)決策，改變“職能導(dǎo)向”下層次過(guò)多、效率較低的弊端。3、運(yùn)營(yíng)機(jī)制以流程為主，以顧客為導(dǎo)向，突出全局最優(yōu)，而不是局部最優(yōu)。4、人員按流程安排，不是按職能安排，實(shí)施團(tuán)隊(duì)式管理。5、溝通突出水平方向，不是垂直方向。新的可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，都將來(lái)自于企業(yè)所獨(dú)有的以提高客戶滿意度為目標(biāo)的流程變革管理上。流程已經(jīng)成為這個(gè)時(shí)代企業(yè)管理的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家相繼將業(yè)務(wù)流程再造理論引入公共管理領(lǐng)域，實(shí)施“政府再造”，從而引發(fā)了公共管理革命的新浪潮。顧名思義，政府流程再造，是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造理念和方法的基礎(chǔ)上，以“公眾需求”為核心，對(duì)政府部門原有組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的重組，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和互動(dòng)，以適應(yīng)政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績(jī)效的顯著提高，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會(huì)公眾的認(rèn)可和滿意。

政府流程再造是一種新的變革潮流，它意味著一種后官僚時(shí)代的新舉措，作為政府部門管理的新方式，政府流程再造為政府部門管理與改革提供了新視野。政府流程再造所涵蓋的意義不僅僅只是單純的業(yè)務(wù)流程的簡(jiǎn)化：更多的，它是政府組織理念的更新，在跨越傳統(tǒng)的官僚主義理念的過(guò)程中，政府流程再造意味著對(duì)政府組織作為社會(huì)細(xì)胞的根本意義和目標(biāo)的反思與追求，意味著從職能管理到面向流程管理的轉(zhuǎn)變，意味著全新的政府組織運(yùn)行方式以及構(gòu)成模式。經(jīng)過(guò)反思后的政府組織終于認(rèn)識(shí)到，作為社會(huì)細(xì)胞的組織，其存在的意義在于為社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)，因此，政府組織能否有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。關(guān)鍵在于政府組織的目標(biāo)公眾是否滿意，經(jīng)過(guò)流程再造后的政府組織真正地把公眾放到了“上帝”的位置上，以公眾的需要作為政府組織的追求目標(biāo)和導(dǎo)向。經(jīng)過(guò)從職能管理到面向流程管理的轉(zhuǎn)變后，政府組織成員對(duì)組織的整體認(rèn)識(shí)得到了增強(qiáng)，改變了傳統(tǒng)官僚制行政體制中局限于被分割的部門和職位的責(zé)任和局部的目標(biāo)甚至一些無(wú)聊章程的現(xiàn)象，并最大限度地調(diào)動(dòng)政府組織中每一位成員的積極性，刺激公務(wù)人員主體性的復(fù)蘇和發(fā)揮。經(jīng)過(guò)改造后的政府組織，在組織結(jié)構(gòu)上，摒棄了強(qiáng)調(diào)層級(jí)式的“金字塔”型的組織結(jié)構(gòu)，追求組織結(jié)構(gòu)的扁平化，減少中間層次，組織的部分決策權(quán)下放，使組織溝通更為靈活快捷?？偟目磥?lái)，政府流程再造的基本內(nèi)涵就是：以公眾為出發(fā)點(diǎn)，以流程為中心，以“服務(wù)鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標(biāo)來(lái)塑造政府流程。

二、政府流程再造的特征甄別

基于政府流程再造的定義與內(nèi)涵，我們可以看出，政府流程再造還從不同的角度和視闞賦予了自身鮮活豐富的特征。綜合各家觀點(diǎn)，政府流程再造的特征甄別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，政府流程再造是多向互動(dòng)的系統(tǒng)工程。政府流程再造既非工作流程的簡(jiǎn)化或重組，也非單純依靠信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門的整合或聯(lián)動(dòng)，而是對(duì)政府部門的行政理念、發(fā)展目標(biāo)、行為準(zhǔn)則、治理模式、制約機(jī)制的整體再造。它涉及政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、政府部門之間、政府與社會(huì)組織之問(wèn)、政府與社會(huì)公眾之間的溝通與互動(dòng)，必然會(huì)帶來(lái)政府部門在組織結(jié)構(gòu)、決策程序、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)估體系、激勵(lì)機(jī)制等方面的顯著變化。

其次，政府流程再造強(qiáng)調(diào)的是政府績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量的顯著提高。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，優(yōu)化與再造后，政府工作績(jī)效可以提高40％～60％，甚至更多。具體而言，政府流程再造就是要通過(guò)再造政府組織結(jié)構(gòu)、打破條塊分割體制和部門界限來(lái)建立虛擬政府，實(shí)現(xiàn)政府部門資源共享、跨部門的網(wǎng)絡(luò)化管理和協(xié)同辦公；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)打破傳統(tǒng)層級(jí)傳遞信息和書面審核的工作方式，使政府行政組織的金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成扁平式、無(wú)中心式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而使政府與公眾和企業(yè)之間的交流、互動(dòng)都變得十分容易，大大提高政府管理的回應(yīng)、決策、溝通能力，并從根本上把政府

治理從封閉的行政系統(tǒng)中拓展出來(lái)。政府流程再造將那些沒(méi)有關(guān)聯(lián)的、權(quán)限上分離的、地理上經(jīng)常分散的組織或者服務(wù)整合起來(lái)以至于表面上看來(lái)天衣無(wú)縫，虛擬指的就是這樣一種整合功能。隨著整合過(guò)程的繼續(xù)，管轄權(quán)的概念可能會(huì)發(fā)生變化，整合化的信息處理不僅大大加速了跨機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)、信息和服務(wù)的流動(dòng)，而且還通過(guò)大幅度降低交易成本而改變了一些權(quán)限規(guī)則。因此，政府流程再造強(qiáng)調(diào)給政府在工作流程、規(guī)章制度、工作內(nèi)容、工作技能、決策制定、組織結(jié)構(gòu)、信息和服務(wù)傳遞方式等方面帶來(lái)變化，并通過(guò)這些變化降低成本，使質(zhì)量、服務(wù)和速度等績(jī)效指標(biāo)顯著提高。

再次，政府流程再造強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用。政府流程再造理念得以推廣并能付諸于實(shí)踐，在很大程度上有賴于信息產(chǎn)業(yè)的興起和信息技術(shù)在業(yè)務(wù)流程的重新設(shè)計(jì)和再造整合中的廣泛介人，使原有流程得以簡(jiǎn)化。有效地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間交互式的信息傳輸和一站式不受時(shí)空限制的在線服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供“一站到底式”和7×24式的服務(wù)，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)政府管理模式下企業(yè)和公眾對(duì)政府提供的服務(wù)常常處于一種被動(dòng)狀態(tài)的局面；把過(guò)去只能在物理空間里行使的政府職能，通過(guò)數(shù)字化的方式延伸出去，將原來(lái)需要大量的人力來(lái)處理的行政事務(wù)，可以在數(shù)字化設(shè)備和虛擬空間中輕松地、自動(dòng)地進(jìn)行；可以改變信息收集、傳遞、處理和利用的方式，將集中式的信息處理改變?yōu)榉稚⑹教幚?，加快信息傳遞的速度，實(shí)現(xiàn)信息的充分共享，提高系統(tǒng)的反應(yīng)能力；可以有機(jī)地整合政府內(nèi)部各職能部門，將政府部門整合為一個(gè)協(xié)同工作的整體，提高政府的決策速度和應(yīng)變能力，為公眾提供便捷的電子化服務(wù)?？傊W(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是政府流程再造的使能器，同時(shí)又是政府流程再造的技術(shù)基礎(chǔ)。在政府流程再造過(guò)程中網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)擔(dān)任著重要角色，它不僅可以大幅度提高原有系統(tǒng)的效率，同時(shí)它還會(huì)對(duì)原有政府流程的結(jié)構(gòu)與方式產(chǎn)生根本性的影響。因此，只有充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的潛能，利用信息技術(shù)簡(jiǎn)化、改變政府業(yè)務(wù)流程，并以此為基礎(chǔ)變革政府組織結(jié)構(gòu)，達(dá)到政府組織扁平化，大幅度提高政府績(jī)效的目的，并且從根本上解決以往政府公共服務(wù)技術(shù)手段落后的問(wèn)題。

三、政府流程再造的指導(dǎo)原則

政府流程再造是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，涉及方方面面，必須遵循正確的指導(dǎo)原則，才能順利進(jìn)行。以下是我們歸納出來(lái)的有關(guān)政府流程再造過(guò)程中所要遵循的一些基本原則：

第一，選擇關(guān)鍵流程進(jìn)行再造。政府流程再造的宗旨是政府組織整體流程最優(yōu)化。但是要實(shí)現(xiàn)政府組織整體流程最優(yōu)，并不是要求流程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都是最優(yōu)的。換句活說(shuō)，政府組織流程再造，并不是說(shuō)每一個(gè)流程都要進(jìn)行再造，這樣做既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。一方面，根據(jù)“木桶短板效應(yīng)”，組織流程的整體效益主要取決于效益最低的環(huán)節(jié)。正如杜拉克所言，“系統(tǒng)運(yùn)行的鏈條最容易從薄弱環(huán)節(jié)斷裂，從‘水桶的‘短板人手改進(jìn)會(huì)取得最佳效果”。流程再造涉及的范圍越大，所投入的成本越高，反而越會(huì)降低流程再造的可行性。另一方面，一次性再造所有的流程會(huì)破壞組織的穩(wěn)定性，由于政府組織的特殊性，涉及的環(huán)節(jié)越多，政府組織所面臨的風(fēng)險(xiǎn)越高，當(dāng)改革的風(fēng)險(xiǎn)超出組織應(yīng)有的承受能力，反而會(huì)招致更多人的反對(duì)。因此，有必要根據(jù)組織的職能選擇那些可能獲得階段性成果的流程或是那些對(duì)政府的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃有重大影響的核心流程作為再造的對(duì)象，使組織成員盡早看到再造的成果，穩(wěn)定人心，分步驟、有秩序、循序漸進(jìn)地實(shí)施政府流程再造。

第二，對(duì)原有的政府流程進(jìn)行清除、簡(jiǎn)化、整合、自動(dòng)化。清除(eliminate)指清除原有流程中的無(wú)效流程。無(wú)效的環(huán)節(jié)是那些對(duì)滿足公眾需求沒(méi)有貢獻(xiàn)的活動(dòng)，比如活動(dòng)的等待、不必要的文牘及信息傳遞、重復(fù)的活動(dòng)、反復(fù)的審核等。簡(jiǎn)化(simply)指在盡可能清除無(wú)效的政府流程環(huán)節(jié)或因素后，對(duì)剩下的活動(dòng)仍需進(jìn)一步簡(jiǎn)化。在政府流程中，除了清除無(wú)效流程外，還有一些是不增值的流程。這些流程是輔助增值流程的，也是不可缺少的流程，對(duì)待這些流程的策略是盡可能簡(jiǎn)化這些流程。做到流程環(huán)節(jié)簡(jiǎn)練，流程走向準(zhǔn)確，流程內(nèi)容完整，能夠充分反映同級(jí)部門之間、上下級(jí)部門之間、部門內(nèi)部各科室之間的工作協(xié)同關(guān)系，為科學(xué)配置各部門職能做好基礎(chǔ)性工作。整合(integrate)指對(duì)重復(fù)、相近甚至相關(guān)的流程進(jìn)行整合，使整個(gè)流程更加順暢。有些流程原本是屬于一個(gè)職能范圍內(nèi)，由于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置中職能重復(fù)，權(quán)力劃分等原因使得在其他的職能部門內(nèi)出現(xiàn)類似的工作流程，這就使得整個(gè)流程紊亂不堪，導(dǎo)致“爭(zhēng)功諉過(guò)”、“踢皮球”的事時(shí)有發(fā)生，因此，必須依據(jù)政府行政職能來(lái)理順政府流程。劃清每個(gè)職能部門的職責(zé)范圍，使各個(gè)行政職能部門各司其職，而整個(gè)政府流程既相互聯(lián)系又各具內(nèi)在邏輯。自動(dòng)化(automate)即運(yùn)用電子數(shù)據(jù)交換、管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)等政府電子化、自動(dòng)化方式，采用規(guī)范化的自動(dòng)化措施來(lái)加強(qiáng)大部分處理過(guò)程，構(gòu)建互聯(lián)互通、資源共享的網(wǎng)絡(luò)化專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作平臺(tái)，各部門在統(tǒng)一的平臺(tái)上按確定的程序?qū)嵤┮惑w化管理，從而精簡(jiǎn)政務(wù)處理步驟，提高政府流程的運(yùn)作效率、效果和效益。

第三，簡(jiǎn)化中間管理層，擴(kuò)大授權(quán)，追求效果?，F(xiàn)代信息技術(shù)使操作執(zhí)行層與決策層直接溝通，中間層存在的價(jià)值和必要性不斷被弱化。在同一個(gè)業(yè)務(wù)過(guò)程或業(yè)務(wù)流程中的不同的公務(wù)人員可以在不同地點(diǎn)、不同城市，甚至不同的國(guó)家，分享和處理信息，完成各自不同的職責(zé)。這就意味著業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制和協(xié)調(diào)可以在更接近于實(shí)際活動(dòng)的層次上完成，決策信息也可以方便地進(jìn)行橫向傳遞，而無(wú)需通過(guò)縱向管理層逐級(jí)傳遞。政府流程再造鼓勵(lì)充分授予管理者以權(quán)限，充分發(fā)揮每個(gè)人在流程中的作用。再造后的流程要求最大限度地發(fā)揮每個(gè)人的工作潛能與責(zé)任心，同時(shí)加大事后監(jiān)督的力度，由政府公務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，從而使政府組織更加精干與高效。

第四，按自然順序排列流程步驟。再造后的流程步驟不應(yīng)是人為的線形序列，而是按流程的自然先后次序排列。在傳統(tǒng)政府流程中，有很多人為的硬性的直線順序，例如，按傳統(tǒng)做法，第一個(gè)步驟未完成前，下一個(gè)步驟就不能開始，但是實(shí)際上這并非總是必要的。負(fù)責(zé)第一步的工作人員收集的信息對(duì)第二、第三個(gè)步驟也許并無(wú)作用，也許它們合起來(lái)對(duì)第四、第五個(gè)步驟才有貢獻(xiàn)。按照流程的自然順序，不同的步驟可以同時(shí)進(jìn)行，各個(gè)工序之間隨時(shí)可以交流，及時(shí)更新共享數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問(wèn)題，減少整個(gè)流程的實(shí)際運(yùn)行時(shí)間，這樣就可以大大提高工作的速度。

第五，源頭一次捕獲信息，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)處理流程中，相同的信息往往在不同的部門都要進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、加工和管理，這其中存在著很多重復(fù)性的勞動(dòng)。很多單位甚至建立了專門的部門來(lái)收集和處理其他部門產(chǎn)生的信息。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用以及人員素質(zhì)的提高，信息處理完全可以由處在不同業(yè)務(wù)流程中的人員完成。任何信息只需要輸入一次，消除不必要的數(shù)據(jù)重復(fù)輸入，同時(shí)也消除了兩次和多次輸入時(shí)數(shù)據(jù)的誤差和不匹配，避免信息格式的重排和轉(zhuǎn)換，減少了獲取信息的成本。通過(guò)政府流程再造確定每個(gè)流程應(yīng)該采集的信息，并通過(guò)信息系統(tǒng)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)信息在整個(gè)流程中的共享使用。

第六，流程應(yīng)更加具有柔性。公眾的需求是不同的，因此對(duì)所有公眾都采取單一標(biāo)準(zhǔn)化的流程就不再適宜。在當(dāng)今的環(huán)境需求下，需要使同一流程有多種變化形式。例如，對(duì)項(xiàng)目的審批，重大資金項(xiàng)目與一般資金項(xiàng)目以及小項(xiàng)目雖屬近似流程，但可能需要有不同的變化。傳統(tǒng)的流程因?yàn)閷⒃S多可能出現(xiàn)的情況都考慮進(jìn)行，因而復(fù)雜冗長(zhǎng)。流程有了變化后，每一種變型只處理相應(yīng)的事項(xiàng)，這樣不但使流程簡(jiǎn)單明了，而且不存在特殊事項(xiàng)和例外事項(xiàng)，事情的處理更加規(guī)范化，處理速度也會(huì)大大加快?！啊笨傊?，政府流程應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，具有很好的柔性，可以處理不同的情況，并具有應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和異常狀況的能力。

[責(zé)任編輯：李曉麗]