推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要?jiǎng)?chuàng)新思路

武 峰

[摘要]我國(guó)總體上已進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)工業(yè)化中期發(fā)展階段，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的時(shí)機(jī)已逐漸成熟。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，要因地制宜實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展框架，要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，以加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要抓手，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；城鄉(xiāng)一體化；創(chuàng)新體制

[中圖分類號(hào)]F323[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)05－0034－03

黨的十七大報(bào)告明確提出，要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局”。十七屆三中全會(huì)又作出了“加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化發(fā)展新格局，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合互動(dòng)發(fā)展指明了方向。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最終歸宿，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展，必須創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，徹底破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的城鄉(xiāng)分割的二元體制，切實(shí)糾正城市偏向，給農(nóng)民以平等的國(guó)民待遇，推進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)交融。

一、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略：因地制宜實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略

推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，首先要穩(wěn)步實(shí)施城市發(fā)展戰(zhàn)略。相對(duì)城市化而言，城鄉(xiāng)一體化不是對(duì)城市化戰(zhàn)略的推翻，而是城市化處于高級(jí)階段后所表現(xiàn)出的一種客觀規(guī)律。“城市化初期，城市對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)的吸引和集聚處于主導(dǎo)地位，農(nóng)村居民‘離土又離鄉(xiāng)會(huì)快速提高城市居民的密集度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市化水平超過50％后，區(qū)域社會(huì)開始向城鄉(xiāng)融合即城鄉(xiāng)一體化方向邁進(jìn)，城市對(duì)農(nóng)村的擴(kuò)散、輻射和帶動(dòng)作用也會(huì)逐步增強(qiáng)。”在推進(jìn)城市化過程中，要讓農(nóng)民充分享有公平的國(guó)民待遇、完整的合法權(quán)益和平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地位平等、互補(bǔ)互促、城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)事業(yè)發(fā)展不均衡，所以在推進(jìn)城市化進(jìn)程中還要注意不能脫離各類城市各自的發(fā)展階段和特點(diǎn)，不能不加區(qū)別地實(shí)施城鄉(xiāng)一體化政策，在政策制定上，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜地進(jìn)行多樣化發(fā)展，而不是單純從大城市或小城鎮(zhèn)的某一方面的發(fā)展來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

城市化不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)業(yè)人口變?yōu)槌鞘腥丝冢r(nóng)業(yè)用地變?yōu)槌鞘杏玫?，更重要的是?yīng)注重質(zhì)的變化。通過適宜的城市化戰(zhàn)略，切實(shí)地為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供更多的出路，增加農(nóng)民的收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，改變他們靠天吃飯的現(xiàn)狀，讓廣大生活在溫飽，甚至貧困線上的農(nóng)民也有機(jī)會(huì)享受現(xiàn)代文明的成果。是采用“優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)”，還是“優(yōu)先發(fā)展大城市”，或是其他的城市化戰(zhàn)略，具體到各地區(qū)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際采取相應(yīng)策略，特別是我國(guó)東中西地帶發(fā)展的非均衡性，使得這種城市化的差異更加有所不同。總之，在制定城市化戰(zhàn)略的同時(shí)，既要考慮由于人口擁入城市而帶來的“城市病”問題，也要顧及充分利用聚集經(jīng)濟(jì)效益，并關(guān)注農(nóng)民的切身利益。

二、主要著力點(diǎn)：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)

我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距更大。目前，農(nóng)村飲水、電力、道路、通信等公共設(shè)施落后，上學(xué)、看病問題和社會(huì)保障水平低等問題突出。要著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加大資源整合力度，切實(shí)將公共資源向農(nóng)村傾斜，著重改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和公共服務(wù)不足的狀況，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。要針對(duì)目前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異大、功能柑局不合理、設(shè)施共享性等突出問題，切實(shí)把城市與農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)整體，著眼于強(qiáng)化城市與農(nóng)村設(shè)施連接，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。特別要增加對(duì)農(nóng)村飲水、電力、道路、通信、垃圾處理設(shè)施等方面的建設(shè)投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共用。著力推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理。加強(qiáng)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。要鞏固和發(fā)展城鄉(xiāng)教育制度，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系，積極解決好農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、住房等關(guān)系農(nóng)民群眾的切實(shí)利益問題，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)的水平，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，共享改革發(fā)展成果。

三、制度創(chuàng)新：構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展框架

1完善農(nóng)村土地制度

在推行農(nóng)村土地承包制過程中，過去我們沒有把土地所有權(quán)和農(nóng)戶宅基地所有權(quán)歸還農(nóng)民，沒有賦予農(nóng)民以長(zhǎng)期永久經(jīng)營(yíng)使用權(quán)和土地處置權(quán)。承包農(nóng)戶只是半自主的經(jīng)營(yíng)主體，沒有將農(nóng)村集體組織改造為名正言順的合作經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民組織和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)與家庭承包經(jīng)濟(jì)制度不配套，很多基本上還是沿襲人民公社三級(jí)體制，遺留的公社體制與家庭經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)制度的摩擦是現(xiàn)實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問題的根源。農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制沒有真正形成，農(nóng)戶家庭只有土地經(jīng)營(yíng)的承包權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整。在農(nóng)村，村委會(huì)既是行政組織又是經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村政社分開的問題沒有完全解決。當(dāng)前農(nóng)村許多地方，集體經(jīng)濟(jì)已成為空殼，事實(shí)上只剩下農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)這一個(gè)層次。在一些地方，僅有的集體經(jīng)濟(jì)不是集中在為農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)領(lǐng)域，而是集中一部分土地和資產(chǎn)由小數(shù)人承包經(jīng)營(yíng)，以此作為集體的主要收入來源。集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)這種現(xiàn)象制約了農(nóng)民收入增長(zhǎng)。因此，重構(gòu)農(nóng)村生產(chǎn)組織制度和治理結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中一項(xiàng)非常重要的任務(wù)。

2明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不到位已引發(fā)了一系列問題：其一，由農(nóng)村土地權(quán)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村愈演愈烈的土地矛盾和糾紛。我國(guó)土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度無法解決兩大矛盾：一方面是在集體內(nèi)部，成員邊界不穩(wěn)定，新增成員具有天賦資源權(quán)和法定的承包權(quán)，因此土地承包關(guān)系穩(wěn)定與承包關(guān)系變更的矛盾始終存在。另一方面是集體成員共同共有的制度設(shè)計(jì)，無法屏障其他利益主體的侵害，致使農(nóng)村土地有權(quán)的排他性極其弱小，這給一些地方無度征用土地和鄉(xiāng)村干部乘機(jī)攫取土地資源配置權(quán)留下了空檔。其二，農(nóng)民承包土地承擔(dān)了太多的功能，已不堪重負(fù)。目前農(nóng)村面臨前所未有的土地調(diào)整壓力，土地分配起點(diǎn)不公平、限制土地調(diào)整、征地或非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)或土地整理、新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)、鄉(xiāng)村干部調(diào)整土地或重新配置土地資源的欲望等都是導(dǎo)致承包土地調(diào)整因素。因此，集體土地總量養(yǎng)活的過程，也是農(nóng)民承包土地高速的過程?，F(xiàn)實(shí)農(nóng)村，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)的政策、法律精神遠(yuǎn)沒有落實(shí)，農(nóng)民土地權(quán)利事實(shí)上短期而不穩(wěn)定。其三，農(nóng)村土地大量轉(zhuǎn)移誘致農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變化。農(nóng)村農(nóng)業(yè)內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出向本地種植養(yǎng)殖業(yè)大戶、非農(nóng)村住戶(民間、工商資本和外資)等三種主體迅速集中趨勢(shì)，農(nóng)地資源向非農(nóng)用途大量轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了“國(guó)家建設(shè)”、“園區(qū)開發(fā)”、“鄉(xiāng)村集體圈占”三分天下的局面。農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)移的這兩個(gè)“三分天”局面短期內(nèi)不會(huì)改變。與此相對(duì)應(yīng)，農(nóng)地資源轉(zhuǎn)移正在悄悄改變農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)。

因此，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在堅(jiān)持和完善家庭承包責(zé)任改革方面，需要在以下幾個(gè)方面作出努力：第一，嘗試以

股份合作制改造農(nóng)村集體土地所有制。對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行股份合作制，不是土地實(shí)物的私有化，而是將價(jià)值形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)落實(shí)給農(nóng)民，使農(nóng)民有進(jìn)入和退出的自由。第二，改造農(nóng)村土地集體所有制度，用農(nóng)民集體成員按人頭進(jìn)行分配來實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的具體化、人格化，使土地產(chǎn)權(quán)清晰，長(zhǎng)期歸屬于承包農(nóng)戶，并以此來減少土地私有化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的震蕩，穩(wěn)妥地化解當(dāng)前存在的矛盾。第三，盡快完善土地流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、人股、繼承土地承包權(quán)。

3建立城，統(tǒng)一的社套保障制度

推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化要求要站在社會(huì)發(fā)展全局的高度把農(nóng)村社會(huì)發(fā)展納入整個(gè)社會(huì)發(fā)展全局之中，使城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，確保城鄉(xiāng)居民在居住、就業(yè)教育、醫(yī)療等方面享受同樣待遇，最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距，使高度發(fā)展的物質(zhì)文明與精神文明達(dá)到城鄉(xiāng)共享。

當(dāng)前由于我國(guó)體制等諸多原因，對(duì)已進(jìn)城并轉(zhuǎn)化為城市居民的農(nóng)民在真正融入城市社會(huì)方面存在重重障礙，要還其以國(guó)民待遇，就要在以下方面做出努力：一是賦予其相應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)；二是遷徙和居住權(quán)；三是受教育權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立轉(zhuǎn)移支付制度，保證農(nóng)村義務(wù)教育，同時(shí)消除農(nóng)民工子女入學(xué)的限制；四是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，要放手讓農(nóng)民進(jìn)入更多的法律、法規(guī)未禁入的行業(yè)，保障其合理合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；五是社會(huì)參與權(quán)、引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，代表農(nóng)民權(quán)益，使之擁有平等的社會(huì)地位；六是社會(huì)保障權(quán)，要逐步在養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等方面與社會(huì)接軌，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。當(dāng)前，在我國(guó)城鎮(zhèn)，重點(diǎn)是將社會(huì)保障制度覆蓋范圍擴(kuò)大到進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民。在農(nóng)村，重點(diǎn)是深化農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，探索建立由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民自愿參與，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。此外，要鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先建立農(nóng)民最低生活保障制度。

四、政府職責(zé)：以政府為主導(dǎo)積極穩(wěn)步推進(jìn)

1建設(shè)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府

目前我國(guó)各級(jí)政府自接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和配置經(jīng)濟(jì)資源還過多，應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)管理與公共服務(wù)等職能缺位。依法行政尚待完善，服務(wù)開放型經(jīng)濟(jì)和維持市場(chǎng)秩序的能力有待提高。因此，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府。政府轉(zhuǎn)型最根本的問題是要做自己該做的事，要做有效率的事，要著眼于為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供高效的服務(wù)，著眼于解決當(dāng)前突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問題，著眼于充分發(fā)揮民間組織、中間組織、企業(yè)組織等非政府組織的作用，消除政策、法律和政府監(jiān)管方面的障礙，大膽鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，要按照建立公共服務(wù)型政府的要求，加快轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，特別是強(qiáng)化政府規(guī)劃管理職能，切實(shí)維護(hù)好市場(chǎng)秩序，建立公共財(cái)政體制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，滿足重要基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展需要。

要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合不同區(qū)域的發(fā)展定位和要求，建立科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制，建立政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與、高效能應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的社會(huì)機(jī)制。從轉(zhuǎn)變發(fā)展觀的角度，要著力抓好改革和發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變，抓好體制、機(jī)制的創(chuàng)新；從發(fā)展戰(zhàn)略的角度，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)時(shí)期和各個(gè)方面，要自始至終貫徹城鄉(xiāng)一體化理念和思想；從發(fā)展過程的角度，尤其要抓好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綱要及各專項(xiàng)規(guī)劃，抓好政府建設(shè)和管理，并采取措施保證規(guī)劃持續(xù)執(zhí)行；從目標(biāo)的角度，應(yīng)該胸懷總目標(biāo)，瞄準(zhǔn)階段目標(biāo)，根據(jù)財(cái)力和工作難度，選準(zhǔn)突破口，并抓好落實(shí)。

2注重社會(huì)組織建設(shè)

經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系越來越成熟，社會(huì)開放度越來越大，出現(xiàn)了多種經(jīng)濟(jì)成分和多種利益群體并存的多元局面。同時(shí)隨著公共管理理念及政府職能改革的深化，有限政府的觀念逐漸普及。政府在日常行為中不僅開始淡出各種市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。同時(shí)也開始放寬一些社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中出現(xiàn)了越來越多的脫離政府控制的新地帶，社會(huì)發(fā)展的組織機(jī)能要求日益強(qiáng)化。社會(huì)中間組織作為政府同公眾溝通的有效渠道，政府和公眾利益沖突緩沖平臺(tái)，整合民間力量的載體、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的第三種方式，將是保持社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，推動(dòng)現(xiàn)代化事業(yè)穩(wěn)步前進(jìn)不可或缺的一環(huán)。

但總體來看，現(xiàn)有的許多社會(huì)中間組織對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的參與程度還不深，活動(dòng)的范圍還很狹窄，政策限制也較多，遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要；同時(shí)，現(xiàn)階段還有很多社會(huì)中間組織還不是真正意義上通過自然發(fā)育而成的社會(huì)性組織，還帶有濃重的官辦色彩，有些甚至帶有明顯的謀利化傾向。對(duì)此，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)其積極性和參與度，激發(fā)出社會(huì)組織在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的不可或缺的作用。

3構(gòu)建科技創(chuàng)新體系

人力資源是第一資源，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)是基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保證。從促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展角度來看，我國(guó)目前人才總量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，人才隊(duì)伍建設(shè)重點(diǎn)要按照最大限度發(fā)揮人才創(chuàng)造力的要求，深化科技體制改革，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提高綜合運(yùn)用科技資源的能力，構(gòu)建具有持續(xù)創(chuàng)新能力的區(qū)域科技創(chuàng)新體系。同時(shí)，要逐步加大教育特別是職業(yè)教育的投入力度，深化教育體制改革，重點(diǎn)推進(jìn)基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能教育，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)培育合格勞動(dòng)者。抓好農(nóng)村地區(qū)的掃盲教育和科普教育，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)的普及推廣工作，高度重視人力資源的市場(chǎng)建設(shè)，強(qiáng)化人力資源的市場(chǎng)配置功能，大力引進(jìn)人才，加強(qiáng)對(duì)外技術(shù)合作，建立各縣市人才高地，組織農(nóng)民參與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，通過各種職業(yè)技能培訓(xùn)，使勞務(wù)輸出人員掌握一定的勞動(dòng)技能，提高勞務(wù)輸出的質(zhì)量。

五、主要抓手：加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

縣域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)縣(市)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)總量的總和，它以縣城為中心，中心集鎮(zhèn)為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地。城鄉(xiāng)兼容，是具有鮮明的區(qū)域特色的經(jīng)濟(jì)?！翱h域涵蓋城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，兼有農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，既是功能相對(duì)完備的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本單元，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體”，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，要充分發(fā)揮縣(市)的重要作用。

1把縣域經(jīng)濟(jì)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)主體

縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中占有特殊重要的地位，它是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。它是以資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為特征的相對(duì)獨(dú)立的綜合經(jīng)濟(jì)體系。我國(guó)當(dāng)前存在的城鄉(xiāng)區(qū)域差距擴(kuò)大、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)等緊迫問題，都與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)。我國(guó)有8億農(nóng)民，不能完全依靠城市承載大量的富余勞動(dòng)力，在保障進(jìn)入大城市工作的農(nóng)民工的權(quán)益同時(shí)，需要鼓勵(lì)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。縣域作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁、工農(nóng)互動(dòng)的紐帶、統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，要加快我國(guó)城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，根本離不開縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縣域是我國(guó)一個(gè)十分重要的區(qū)域和層次，不僅是我國(guó)國(guó)土的主體，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間，而且是中國(guó)主要人口的居住區(qū)。從經(jīng)濟(jì)總量上看，占全國(guó)半壁江山，幾乎提供了全國(guó)糧食、油料、肉類的生活保障，是全國(guó)安全、穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)；它處在城尾鄉(xiāng)頭的位置，既有城鎮(zhèn)也有農(nóng)村，既有第一產(chǎn)業(yè)也有第二、三產(chǎn)業(yè)，既有城鎮(zhèn)居民也有農(nóng)村居民，可以說既是城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部又是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，也是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的銜接處。

所以，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，首先就要明確把縣域作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)主體，以縣為單位構(gòu)造城鄉(xiāng)一體化的主體框架，包括空間布局、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和社會(huì)保障、社會(huì)和政治、生態(tài)環(huán)境等全方位的一體化。

2充分發(fā)揮縣城的紐帶作用

縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)門類相對(duì)齊全、各種功能完備，是一個(gè)可以按照自已的模式相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的社會(huì)經(jīng)濟(jì)單位?？h城及中心鎮(zhèn)適宜發(fā)展勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量和資本有機(jī)構(gòu)成較低的中小企業(yè)，其容納勞動(dòng)力所需要就業(yè)費(fèi)用和城市基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用又比大中城市低得多?？h城相對(duì)于大中城市進(jìn)入“門檻”低，農(nóng)村勞動(dòng)力向縣城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移付出的經(jīng)濟(jì)成本較低，農(nóng)民進(jìn)入較為容易，且沒有進(jìn)入大城市的被排斥感，農(nóng)民能夠很快融入。因此，城鄉(xiāng)一體化過程中讓農(nóng)民進(jìn)縣城是城市化的一條重要途徑。

3發(fā)揮縣域的資源優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)

要著眼于發(fā)揮縣域的資源優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)，明確縣域主體功能定位和生產(chǎn)力布局，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，積極培育特色支柱產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)城市企業(yè)與縣域企業(yè)加強(qiáng)合作，支持勞動(dòng)密集型、資源加工型產(chǎn)業(yè)向縣域集聚，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)特別是精深加工業(yè)向主產(chǎn)區(qū)集中。鼓勵(lì)有條件的縣(市)自主或聯(lián)合建立技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)。為進(jìn)一步促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)對(duì)縣域發(fā)展的支持。從根本上說，要深化財(cái)稅體制改革，促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力。完善地方行政管理體制，推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍；有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。進(jìn)行這方面改革，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政區(qū)劃的實(shí)際狀況，綜合考慮各種因素，因地制宜作出決策。

[責(zé)任編輯：李曉麗]