從單一主體到多元參與

耿　弘　童　星

摘要：當前食品安全問題日趨成為人們普遍關注的焦點。研究通過對我國食品安全管制模式的解讀和反思，提出食品安全監(jiān)管領域引入多元參與機制的理論構想，認為民主化管制是當前我國食品安全管制模式轉型的重要方向，并給出了民主化管制模式的實現(xiàn)途徑。

關鍵詞：多元參與；食品安全；管制模式；轉型

中圖分類號：C931，2

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)03-0097-04

近年來，我國食品安全事件層出不窮，“問題食品”品種之多、涉及范圍之廣、造成后果之惡劣，已到了令人談“食”色變的地步。食品安全事件如此頻繁地發(fā)生，不得不引發(fā)人們對我國食品安全監(jiān)管成效的懷疑。根據(jù)國務院2004年出臺的《關于進一步加強食品安全工作的決定》，自2005年1月1日起由農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故；農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革和商務等部門按照各自職責，從事種植養(yǎng)殖、食品加工、流通、消費環(huán)節(jié)的行業(yè)管理工作。這是典型的多頭分散監(jiān)管的體制，不同部門僅負責食品鏈的不同環(huán)節(jié)，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔。其弊端體現(xiàn)在：每個管制機構只在自己的職責范圍內(nèi)行動，結果導致各管制機構的不合作行為，且容易出現(xiàn)監(jiān)管的“真空”地帶。不過，將我國食品安全監(jiān)管成效不足歸咎于多頭分散監(jiān)管的體制，這只看到了問題的表面，需要進一步探究更深層次的原因。

一、當前我國食品安全管制模式的解讀與反思

對我國目前采用的多頭分散監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制略加審視即可發(fā)現(xiàn)，多個監(jiān)管部門都是政府部門，整個監(jiān)管過程都由政府部門來操作，屬于政府壟斷型管制模式。從主體結構角度看，該模式意味著政府是惟一的監(jiān)管主體，監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管、監(jiān)管到何種程度等，都由政府這個單一的監(jiān)管主體來確定；從過程視角看，政府以壟斷的方式包攬整個監(jiān)管過程，沒有其他主體介入其中。該模式之所以在我國如此盛行，是因為不少人時常將市場失靈看成是政府壟斷存在的充足理由。然而，食品安全領域的市場失靈只是政府壟斷型管制模式產(chǎn)生的必要條件，而非充分條件，更不意味著單純由政府來從事監(jiān)管活動就必然有效。實際上，在完全依靠政府來從事食品安全監(jiān)管工作的過程中，政府的行政機制本身并非不要成本，有時甚至成本大得驚人。沒有理由認為市場和企業(yè)不能很好解決的問題，單純依靠政府獨家進行管制就是最優(yōu)甚至惟一的選擇。

政府壟斷型管制模式的問題首先體現(xiàn)在，政府監(jiān)管部門的行為目標與公共利益存在不一致性。_一方面，政府監(jiān)管部門中的某些工作人員并不比私營部門中的工作人員更加高尚，沒有理由認為在私營部門中追求個人利益的個體到了政府機構中就自動成為一個追求公共利益的人。事實上，政府監(jiān)管部門中的行政人員也有自身的利益追求。安東尼·唐斯(Anthony Downs)就曾指出，官僚大都是理性的效用最大化者，其力爭實現(xiàn)減除成本后的收益之最大化。官僚們“至少部分地根據(jù)其自我利益行事，某些官員則只受其自我利益的驅使”。由于委托人(或所有者)和市場對經(jīng)理的約束要比人大、上級政府機關、檢察院、法院以及社會對政府監(jiān)管部門的約束嚴格得多，因而政府監(jiān)管部門中的行政人員往往比私營部門中的經(jīng)理更有條件謀求自身的利益。另一方面，政府監(jiān)管部門也并非一個天然地追求公共利益的組織，而是存在著政府機構利益。新制度經(jīng)濟學的代表人物之一諾思(Doll-glass North)強調(diào)，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”，這就是著名的“諾思悖論”。“諾思悖論”指出了政府機構的自主性與自利性：政府機構并非一個超然的實體，也有自身的特殊利益。追求政府機構預算最大化成為機構工作人員實現(xiàn)個人利益的途徑，同時也反過來成為機構工作人員之個人利益向政府機構利益轉化的一種途徑。概言之，我國食品安全問題之所以屢禁不止，政府監(jiān)管部門中某些行政人員的自利性追求和政府機構利益的存在是一個不容忽視的原因。

政府壟斷型管制模式的問題還體現(xiàn)在，政府監(jiān)管部門能力的有限性。政府能力是政府在實現(xiàn)自己的職能、管理社會公共事務的活動過程中利用所擁有的資源與能量，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務的能力。一個政府能力的高低主要取決于其所擁有的資源的多少，如人力資源、財力資源、權力資源、權威資源、文化資源、結構資源等。這些資源要素在政府能力系統(tǒng)結構中分別以人力、財力、權力、公信力、文化力和結構力(制度力)等形式體現(xiàn)出來。盡管我國在經(jīng)濟領域已經(jīng)初步實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，但在食品安全領域，仍然沿襲了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思維，政府作為惟一的監(jiān)管主體要對諸如監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管等問題全盤考慮并負責實施。問題的復雜性在于，食品種類的多樣性，不同種類食品在加工、流通、消費等環(huán)節(jié)中均存在著差異性、繁雜性和技術性，這就對政府監(jiān)管部門的監(jiān)管能力提出了相當高的要求。遺憾的是，政府監(jiān)管部門并非無所不能的上帝，而是存在著能力的有限性。這種能力的有限性主要體現(xiàn)在：政府監(jiān)管部門所掌握的人力資源、財力資源、權力資源、權威資源、文化資源等都是有限的，從而導致其能力結構中與這些資源對應的相關能力之不足。顯而易見，政府超出自己能力范圍的管制必然導致食品安全問題頻頻發(fā)生。

政府壟斷型管制模式還存在監(jiān)管部門信息的不充分性。食品安全監(jiān)管對監(jiān)管主體的技術性、專業(yè)性要求較高，而且要求監(jiān)管具有持續(xù)性與長期性，但在信息爆炸的今天，政府監(jiān)管部門的行政人員不可能擁有監(jiān)管所需的全部信息。由于監(jiān)管對象在技術上擁有信息成本優(yōu)勢，所以政府監(jiān)管部門往往無法獲取食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)關于食品質(zhì)量和成分方面的所有信息，而這些信息對于增強食品的安全性進而維護公共利益來說，是必要的。同時，由于信息來源于政府監(jiān)管部門的基層工作人員，這些工作人員傳上來的種種信息都要由監(jiān)管部門的中層或高層行政人員收集、整理和分析，而某一級政府監(jiān)管部門由于決策權限的限制，又很可能需要向更高一級的政府監(jiān)管部門傳遞信息，從而需要大量的費用和成本。這些費用和成本不只表現(xiàn)在經(jīng)費的支出上，還表現(xiàn)在信息的延誤、傳遞中的失真和隨之而來的決策遲緩上。大量的信息是不可再生的。如不迅速反饋，很快就會過時無用。由于費用的昂貴和時間的限制，基層工作人員的許多信息永遠不能反映到中層或高層行政人員中來，下級政府監(jiān)管部門的不少信息也永遠難以匯總到更高層級的政府監(jiān)管部門中來。雖然技術進步可以加快收集信息的速度，但在信息化時代，信息量將越來越大，這種信息差距不會縮小只會擴大。此外，由于制度、人為等因素的影響，基層行政人員和下級監(jiān)管部門上傳的信息很可能是經(jīng)過修正的甚至是虛假的。于是，政府監(jiān)管部門常常不得不在

信息不完全和不準確的條件下做出自己的決策。政府監(jiān)管部門依憑不完全、不準確的信息來對食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)實施監(jiān)管，必然難以完全、合理、有效地履行監(jiān)管職責，維護消費者權益。

二、民主化管制：食品安全監(jiān)管領域引入多元參與機制的理論構想

如前所述，在食品安全領域政府監(jiān)管部門及其工作人員的自利性、監(jiān)管能力的有限性、信息的不充分性等問題，導致政府壟斷型管制模式效果不彰、效能低下。鑒于此，就有必要找尋一種能夠盡可能應對這些問題的救治方案，在該模式中引入多元參與機制，不失為一種較為可行的應對策略。

第一，多元參與機制是制約公共權力的一種外在力量。公共權力是人民賦予公共機構及其工作人員行使的管理公共事務之政治權力。但是，擁有公共權力的政府監(jiān)管部門在某種程度上也是有限理性的，也具有追求自己利益最大化的動機，在制定與執(zhí)行相關的食品安全監(jiān)管制度時，也要考慮成本收益，它可能會為了政府利益而忽視個體利益、社會公共利益，甚至直接損害個體利益、社會公共利益。所以，現(xiàn)實中公共權力的公共性并不總是能不折不扣地得到維護和實現(xiàn)。要使公共權力始終運行在符合人民意愿和公共利益的軌道上，就必須最大限度地引導公眾參與到公共決策中來，因為公眾才是自己利益的最佳維護者，公民參與食品安全監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行可以加強對公共權力運用的制約，避免公共權力價值取向的扭曲，保障公共政策的公共性。這樣一種參與式制約將公共權力制約的主體擴展到整個社會領域，尊重公民參與公共事務的神圣權利，并賦予他們表達意見的權利。這無疑比權力相互之間的制約要廣泛得多，其有效性也將大為增強。

第二，多元參與機制能彌補政府能力的不足。隨著市場經(jīng)濟體制運行的深入、社會結構的重大變遷以及多元利益主體的逐步形成和發(fā)展壯大，公共事務的管理只由政府唱獨角戲之局面正被逐漸打破，政府部門、私營部門、第三部門乃至公民個體都可以成為公共管理的主體。私營部門、第三部門和公眾的參與能夠在一定程度上為政府監(jiān)管部門分擔部分監(jiān)管任務，減輕其負擔，使其更能集中精力將監(jiān)管工作做好。通過多元主體參與食品安全管制問題的提出與確認，還有助于多方利益和偏好的更為直接和精確的表達，提高監(jiān)管的針對性和對公眾需求的回應性。此外，經(jīng)由協(xié)商對話和互助合作，還有利于實現(xiàn)人力資源、財力資源、信息資源等多種資源的共享，減少信息的不完全性和不真實性，減少因資源和能力不足形成的障礙，降低決策的不確定性和風險性，增強執(zhí)行的及時性和有效性。

第三，多元參與能提供更廣泛的信息，做到集思廣益。在食品安全領域，民主參與機制要求每個受食品安全方面的決策影響的公民對他們共同關心的問題都能發(fā)表自身的意見。實現(xiàn)參與的平等、確定議程的平等和決策的平等，自由、公開地進行信息交流。社會公眾是各種食品安全問題的直接面對者，對問題的出現(xiàn)及演變過程有著最深刻的觀察和體會。所以，普遍的參與能夠有效表達每個公民基于自己生活實踐所形成的個體知識與體驗，能夠全面而具體地展示公共生活的所有內(nèi)容，賦予理解問題和其他觀點的充分理由及意見，從而提高政府進行相關決策的合理化水平與有效性程度。正如密爾所言，如果我們壓制表達自由，就有可能犧牲掉正確的意見，而且錯誤的意見由于無法被知曉也不會消亡；一般而言，一種觀點不可能是全部錯誤的，必然包含部分的真理，對此的借鑒可以使所遺的真理得以補足。同時，公眾的積極參與可以從不同方面、不同層次上提供關于食品安全管制問題的豐富信息，尤其是與公眾生活密切相關的、微觀的、具體層面的信息。這就拓寬了管制信息收集的范圍，遏制了公共權力的“非理性沖動”，增加了食品安全管制政策的可行性與解決實際問題的能力。

將民主參與機制引入當下中國的食品安全管制領域存在著一個重要的現(xiàn)實前提，那就是公眾必須具備較高的參與意愿。為了科學而客觀地測量公眾的參與意愿度，我們利用調(diào)查問卷的形式對南京市公眾參與情況進行了實證分析。本次調(diào)查對象為20～60歲的成年人，共發(fā)放問卷350份，回收問卷332份，回收率達94.8％；在對原始問卷進行邏輯檢查和幅度檢查后，去掉廢卷10份，還有322份。

當被問及“您對環(huán)保、食品安全、衛(wèi)生安全等問題是否關注?”時，有88.4％的公眾表示“極為關注”，有7.2％的公眾表示“較為關注”，合計占到95.6％，只有不到5％的公眾表示“無所謂”或“不關注”。這顯示公眾對政府監(jiān)管關注度較高。在進一步問到“請選擇您最關注的監(jiān)管內(nèi)容”時，有72.61％的公眾選擇“食品安全監(jiān)管”；12.27％的公眾選擇“醫(yī)療安全監(jiān)管”；“環(huán)境監(jiān)管”與“價格管制”分列三四位，總共占5.12％?？梢钥闯觯绞桥c公眾生活密切相關的監(jiān)管，公眾的參與熱情越高。

在問到“遭受環(huán)境危害、食品衛(wèi)生安全等問題將采取什么行動?”時，在所列舉的6種解決渠道中，“向政府有關職能部門投訴”、“向媒體反映”和“向法院起訴”等通過國家機構解決的，合計占73.1％；“直接與事故單位解決”的占17.2％，而“通過相關非政府組織解決”的占6.8％，“不采取任何行動”的占2.9％。這表明，對公眾來說通過參與解決自己面臨的問題是首要選擇。

在問到“您是否有興趣參與到政府的管制活動中”時，表示“很有興趣”的占75.6％，表示“沒興趣”的有21.2％，表示“不確定”的有3.2％。

以上的調(diào)查表明，隨著近幾年來我國民主政治建設的不斷深入，公眾的參與精神獲得了長足的進步，參與意識增強，參與的積極性與熱情度較高，尤其是在直接關系到自身利益的公共事務如食品安全領域更是如此。

公眾具備了參與意識，能否找到相應的參與渠道呢?在問到“當您遇到環(huán)境污染、食品安全、醫(yī)療事故等問題時知道應該找哪個部門解決嗎?”，表示“不知道”的占28.84％，選擇“有一些了解”的有33.23％，合計為62.07％。只有37.93％的人表示“知道”。當進一步問到“您認為參與管制能收到效果嗎?”回答“肯定有效果”的只占10.53％，回答“有一些效果”的占23.60％，有55.43％的人回答“幾乎沒有效果”，持“不確定”態(tài)度的有11.57％?？梢钥闯?，盡管公眾的參與熱情較高，但對參與的收益預期較低。因此，如何接納更多的公眾參與食品安全問題的政府管制過程，構建民主化管制模式，讓公眾真正參與其中，真正成為管制政策執(zhí)行的監(jiān)督者，就成為當前我國食品安全管制模式改革的努力方向。

從協(xié)商民主理論和程序民主理論看，民主化管制模式就是指民主化協(xié)商氛圍下的政府管制。這就要求食品安全問題的政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)、消費者等相關利益各方廣泛參與到食品安全監(jiān)管的全過程之中?？梢哉f，有效的食品安全監(jiān)管是以上述各方廣泛地參與為前提的，而且參與各方之間的地位應該是平等的，體現(xiàn)的是以合作形式出現(xiàn)的實

質(zhì)民主。換言之，民主化管制模式要打破政府監(jiān)管部門及其工作人員與公眾之間的“中心—邊緣”式關系，建立起平等合作關系。上述各方(除食品安全監(jiān)管部門外)要廣泛地參與政府管制，還需要對食品安全監(jiān)管部門的管制信息有充分了解，因此，拓寬各方獲取有關監(jiān)管部門管制信息的渠道、增加管制的透明度顯得十分重要。這也有利于社會對管制者的控制和監(jiān)督。需指出的是，在參與當下中國食品安全監(jiān)管博弈的政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)、消費者等相關利益者中，消費者是處于劣勢地位的，這是其一。其二，傳統(tǒng)的食品安全政府監(jiān)管活動中，被管制的相關利益者也通過各種諸如尋租等私下的方式參與到管制法規(guī)、政策的制定等活動中(這已為政府管制俘獲理論所證明)，但這種“參與”與民主化管制活動中的參與不同。后者的參與是可以通過公開、平等、正常的渠道來表達自己的意愿，參與管制法規(guī)、政策的制定，同時這種參與使被管制者從被動的角色轉化為主動的角色。

三、民主化管制模式的實現(xiàn)途徑及其展望

為了在食品安全領域實現(xiàn)從政府壟斷型管制模式向民主化管制模式的轉型，首先需進行理念更新，即從民本觀念向人民主權觀念轉變。人民主權是民主化管制模式的理論基石。盧梭是人民主權理論的首創(chuàng)者。馬克思和恩格斯則在批判吸收盧梭人民主權理論的基礎上，提出了自己的人民主權學說。該學說表明人民主權始終意味著人民真正當家作主，由人民自己管理國家政權。與君主專制的觀念相比，民本理念是一個巨大進步，但其在本質(zhì)上依然是把人民群眾作為被管理的對象，依然沒有認識到權力究竟是誰給的，因此，民本理念所引出的必然是為民作主的觀念。顯然，為民作主的觀念難以符合食品安全民主化管制模式的內(nèi)在要求，而只有人民主權理念所引出的民主即人民民主的觀念才是與該模式相吻合的。也只有在這一理念指導下，才能培育起中國的公共精神，使持有民本理念的管制者進一步實現(xiàn)從管理者到服務者和公仆的角色轉換，人民從被管理者轉化為真正的主人。所以，負責食品安全監(jiān)管的政府機構及其工作人員應牢固樹立人民主權理念，以公共利益最大化為目標，自覺接受各方監(jiān)督，同時對服務的績效進行評定，以提高政府管制的效率。

其次，推進市民社會的培育。應從以下幾點人手：(1)加速行政體制改革，轉變政府職能，推動政治民主化進程，構建良性的國家與市民社會的互動關系。(2)完善市場經(jīng)濟體制，規(guī)范市場秩序，促進契約性規(guī)則的發(fā)展和成熟，從而形成有利于市民社會建構和發(fā)展所必需的精神與行為方式。(3)培育和健全第三部門或民間組織(如食品行業(yè)協(xié)會、各類民間團體等)，加快市民社會主體的形成與發(fā)展。需指出的是，作為市民社會的主體除了現(xiàn)代城市市民之外，還包括經(jīng)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代民主洗禮的現(xiàn)代農(nóng)村居民，因而鄉(xiāng)村自治與民主化管理以及城鎮(zhèn)化工作亦應給予足夠重視。(4)加快政治文化領域的改革，培育社會成員的公民精神，鍛造其主體意識、自主意識、平等意識、自由意識、競爭意識、參與意識，逐步形成并不斷強化市民社會的自主性品格。

再則，構建政府管制行為的制衡機制。其一，管制權重新配置。目前食品安全領域由食品藥品監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、環(huán)保、法制等部門分享監(jiān)管權限，并以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔，這種體制容易導致權力邊界模糊、政出多門、多頭管理，甚至出現(xiàn)無人負責、監(jiān)管不力、市場秩序混亂、管制效率低下等問題。因此，要實現(xiàn)民主化管制，就必須對管制權進行重新配置。在橫向配置上，鑒于食品安全監(jiān)管的專業(yè)性、獨立性特點，理應在食品安全監(jiān)管職能與相關產(chǎn)業(yè)主管職能相分離的基礎上，合理歸并現(xiàn)有監(jiān)管機構，構建獨立的、專業(yè)性強的食品安全管制機構?？紤]到對現(xiàn)行行政體制的沖擊和改革路徑依賴等因素的影響，2008年1O月進行三審的《食品安全法(草案)》是在現(xiàn)行監(jiān)管體制的基礎上，強調(diào)對食品安全實行全程監(jiān)督管理，明確食品安全綜合協(xié)調(diào)職責由國務院衛(wèi)生行政部門承擔，而國務院質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管部門依據(jù)本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務活動進行監(jiān)管。但基于國務院衛(wèi)生行政部門綜合協(xié)調(diào)能力(內(nèi)設負責綜合協(xié)調(diào)機構級別低)以及地方衛(wèi)生行政部門與地方政府隸屬關系等因素的考慮，建泌借鑒美國食品安全監(jiān)管經(jīng)驗，在國務院下設食品安全協(xié)調(diào)委員會，行使食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)權力，這將更利于做到部門間職能既不交叉，又不脫節(jié)，無縫銜接。在縱向配置上，出于食品安全監(jiān)管跨地區(qū)溢出效應以及避免地方政府“唯GDP至上”的強有力干預的考慮，構建中央垂直一體化的監(jiān)管體系，并視監(jiān)管業(yè)務量的大小酌情設置其派出機構，從而防止因地方保護而導致的食品安全問題的發(fā)生。其二，司法審查制度的設立。其重點是對管制機構濫用自由裁量權的行為加以審查。但如何確定自由裁量權的合理性標準則是對管制者進行監(jiān)管所面臨的一大難題，對此，需要從判例法制度和陪審團制度的安排上，進行制度創(chuàng)新。其三，建立公眾參與的績效評估制度。美國FCC的績效評估制度有重要的借鑒意義。美國國會要求FCC提交年度績效報告，同時還專門組織人員對FCC的績效進行調(diào)查評估，并以績效評估結果作為一個重要依據(jù)，定奪FCC的預算、職員數(shù)量等。我國在設計這項制度時，需要確定評估的主體，它既可以是全國人大常委會，也可以是國務院，其決定于整個政府管制體制。這項公眾參與的績效評估制度的構建，將利于民主化管制模式的推行，進而提高我國食品安全領域政府管制的效率和質(zhì)量。

總之，單一主體的政府壟斷型監(jiān)管模式已不能保證政府食品安全監(jiān)管職能的切實履行，必須引入?yún)f(xié)商對話機制，讓企業(yè)和消費者等利益相關方充分參與到管制過程之中，實現(xiàn)監(jiān)管主體的多元化，形成政府、市場、利益團體共同監(jiān)管的局面，才能既較好地彌補政府能力的不足，又較為有效地減少政府被監(jiān)管對象俘獲的現(xiàn)象發(fā)生之概率。實證調(diào)查的分析表明，在當下中國，由于公眾具有較高的參與熱情，對自身利益相關密切的食品、醫(yī)療等方面監(jiān)管的參與熱情更高，故而，在食品安全監(jiān)管領域率先嘗試踐行民主化管制模式存在著客觀的社會現(xiàn)實基礎。問題的復雜性在于，相對于政府壟斷型管制模式而言，民主化管制模式雖然能為管制主體提供外在的援助力量，由此增強其管制的有效性，但該模式同樣形成了對管制主體的監(jiān)督和制約，對其利用監(jiān)管權力來謀取自身利益的行為構成了障礙。這樣一來，監(jiān)管主體就未必存在推行民主化管制模式的內(nèi)在動力。所以民主化管制模式在食品安全領域的引入絕非易事，其不僅有賴于管制主體的上級政府尤其是中央政府的強力推動，亦離不開強大的市民社會形成的外在壓力。從這一意義上說，我國食品安全管制模式的轉型任重而道遠。