論法治進(jìn)程中的中國(guó)政府采購(gòu)立法模式變遷趨勢(shì)

肖北庚

摘要：我國(guó)政府采購(gòu)法制形成于法律經(jīng)驗(yàn)主義時(shí)期，法律經(jīng)驗(yàn)主義對(duì)立法實(shí)踐基礎(chǔ)之強(qiáng)調(diào)使其采取了分散立法模式，導(dǎo)致了政府采購(gòu)立法高成本和無收益，并為司法不公和公民對(duì)法律的不信任留有空間。今天，當(dāng)法律經(jīng)驗(yàn)主義向法律理念主義轉(zhuǎn)變時(shí)，法律理念主義對(duì)法律自身品格之突出尤其是對(duì)其法律一致性的要求及國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的和諧需求必然使政府采購(gòu)立法走向統(tǒng)一立法模式。

關(guān)鍵詞：分散立法模式；統(tǒng)一立法模式；一致性變遷

中圖分類號(hào)：DF31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-2529(2009)03-0071-06

我國(guó)政府采購(gòu)法制是以《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法為主體，輔之以眾多地方性法規(guī)與規(guī)章構(gòu)成的法律體系，隨著政府采購(gòu)法制實(shí)踐的深入展開，法律體系中兩部主體法律的內(nèi)在矛盾和沖突日益彰顯，并呈向法律適用與遵守領(lǐng)域拓展之趨勢(shì)。這不僅造成政府采購(gòu)法制遏制腐敗和提高公共資金使用效率之價(jià)值目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且造成政府采購(gòu)法律秩序本身的混亂。為擺脫此種困境，理論界提出了將《招標(biāo)投標(biāo)法》納入《政府采購(gòu)法》，制定《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施細(xì)則等觀點(diǎn)，以期消除政府采購(gòu)法律體系的不一致性，而實(shí)踐部門更鐘情于后一方案。簡(jiǎn)單地主張將兩法合并因缺乏足夠的理?yè)?jù)，難以讓實(shí)踐部門采取行動(dòng)；而分別制定兩法的實(shí)施細(xì)則在一定意義上或表面上可能緩和兩部法律的對(duì)立處境，但不足以徹底化解其矛盾，而且亦存在引發(fā)新的沖突之風(fēng)險(xiǎn)。可見這些從規(guī)范視角提出的主張盡管有一定的價(jià)值，但都是治標(biāo)之策，而非治本之略。其實(shí)，一個(gè)法律體系邏輯性和一致性之缺失與立法更為相關(guān)，“政府采購(gòu)市場(chǎng)的分散源于制度的不統(tǒng)一，而制度的不統(tǒng)一有各種原因，其中一個(gè)重要的原因就是立法史的問題。”同時(shí)“解釋這一矛盾現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)看看它的歷史，而不必去尋找它的邏輯”也是分析此問題的應(yīng)有理路。以此視角，過往法治初始時(shí)期政府采購(gòu)立法之分散，立法模式選擇是造成法律規(guī)范沖突的根本癥結(jié)，要促使政府采購(gòu)法律體系邏輯自洽、協(xié)調(diào)一致應(yīng)當(dāng)改過往的分散立法模式為統(tǒng)一立法模式。

一、分散立法：法律經(jīng)驗(yàn)主義在政府采購(gòu)立法中的體現(xiàn)

立法作為一種創(chuàng)制或發(fā)現(xiàn)規(guī)則的行為，其具體立法活動(dòng)總是同一國(guó)法制實(shí)踐的理念和價(jià)值追求密切相關(guān)。我國(guó)政府采購(gòu)法制源起于1984年國(guó)家計(jì)委聯(lián)合建設(shè)部制定的《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》，而基本形成于2002年《政府采購(gòu)法》的頒布。這一時(shí)期，我國(guó)的法制實(shí)踐所遵循的根本指導(dǎo)思想是法律經(jīng)驗(yàn)主義。

法律經(jīng)驗(yàn)主義在立法上以立法者“不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律”為認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。視法律為獲得一定社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)現(xiàn)象之規(guī)范表述?！皩?duì)新的重大問題、重要改革，要制定法律，必須先有群眾性的探索、試驗(yàn)，即社會(huì)實(shí)踐檢驗(yàn)的階段。在這個(gè)基礎(chǔ)上，經(jīng)過對(duì)各種典型、各種經(jīng)驗(yàn)的比較研究，全面權(quán)衡利弊，才能制定法律”是當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)主義立法的根本指針。我國(guó)政府采購(gòu)法制制定正是遵循了以實(shí)踐為基礎(chǔ)這一準(zhǔn)則。

改革開放初期，我國(guó)的政府采購(gòu)是一種什么樣的實(shí)踐呢?總體上看，它不同于西方。西方政府采購(gòu)法制源于對(duì)政府以不同于普通民事主體身份到市場(chǎng)采購(gòu)之行為的規(guī)范；而我國(guó)則源于對(duì)使用公共資金的建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的規(guī)范。早在1980年國(guó)務(wù)院就主張對(duì)承包的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)?！皩?duì)一些適宜于承包的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，可以實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的辦法”。隨后具有公正、公平和競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值取向的招標(biāo)投標(biāo)廣泛應(yīng)用于利用國(guó)外貸款、機(jī)電設(shè)備進(jìn)口、建設(shè)工程發(fā)包、科研課題分配、出口商品配額分配等領(lǐng)域。同時(shí)經(jīng)過這些領(lǐng)域多年實(shí)踐證明，招標(biāo)投標(biāo)制度“對(duì)于推進(jìn)投資體制改革，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證工程質(zhì)量，防止招標(biāo)投標(biāo)中的腐敗現(xiàn)象，具有重要意義”。

當(dāng)20世紀(jì)末我國(guó)推行加大國(guó)家投資力度、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)政策時(shí)，為了提高資金使用效率，確保工程質(zhì)量，解決現(xiàn)代化制度建設(shè)保障需要與國(guó)家層面招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則空缺的矛盾，出臺(tái)招標(biāo)投標(biāo)法就成了一種現(xiàn)實(shí)需要。正是這種背景下，1999年6月我國(guó)頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法》。

以在建設(shè)工程領(lǐng)域里引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的良性運(yùn)作為立法初衷的《招標(biāo)投標(biāo)法》，其內(nèi)容包含了對(duì)政府工程采購(gòu)施加強(qiáng)制性招標(biāo)的法律義務(wù)，并具體包括了政府工程采購(gòu)之勘察設(shè)計(jì)、土建施工、設(shè)備安裝等幾乎全部環(huán)節(jié)；且通常視野中招標(biāo)投標(biāo)被視為政府采購(gòu)法的核心程序和重要方式，具有200多年歷史的西方政府采購(gòu)法制就是依此理路構(gòu)建的。這樣，原本定位于作為經(jīng)濟(jì)體制改革重要一環(huán)，側(cè)重關(guān)注微觀經(jīng)濟(jì)中的項(xiàng)目管理和法人行為的《招標(biāo)投標(biāo)法》，便具有了政府采購(gòu)法制之性質(zhì)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家意義上的政府采購(gòu)制度在我國(guó)起步較晚，1995年我國(guó)方開始政府采購(gòu)制度的試點(diǎn)工作。隨著試點(diǎn)工作有序有效地推進(jìn)，政府采購(gòu)資金逐年大幅增長(zhǎng)，政府采購(gòu)規(guī)模迅速擴(kuò)大，同時(shí)各種政府采購(gòu)規(guī)章制度逐步完善，政府采購(gòu)制度在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)生的作用越來越被實(shí)踐部門所感知，這樣將逐步完善的政府采購(gòu)規(guī)章制度上升到法律成為了一種現(xiàn)實(shí)必要，2002年出臺(tái)了《政府采購(gòu)法》。《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)權(quán)和采購(gòu)方式做了全面規(guī)定，工程招標(biāo)也不可避免地成為其構(gòu)成部分，進(jìn)而形成了政府采購(gòu)分散立法之現(xiàn)實(shí)。

立法經(jīng)驗(yàn)主義不僅強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)實(shí)踐為基礎(chǔ)，而且在具體立法操作上主張：“開始時(shí)法律可制定得簡(jiǎn)單些，以后再細(xì)致完善，先制定地方性法規(guī)，然后制定全國(guó)性法律”。從繁簡(jiǎn)程度來看，《招標(biāo)投標(biāo)法》只是對(duì)政府采購(gòu)方式的規(guī)定，屬于法律程序方面的內(nèi)容，帶有操作性質(zhì)，相對(duì)來說內(nèi)容簡(jiǎn)單一些。而完整的《政府采購(gòu)法》既包括采購(gòu)權(quán)的配置，也包括采購(gòu)程序和采購(gòu)方式的設(shè)計(jì)，但“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展”。法律上的權(quán)利“只能被看作是一種特殊的文化規(guī)范，超越或存在于清晰的文化領(lǐng)域之外的人的權(quán)利，從邏輯上和經(jīng)驗(yàn)上來說都是不可能的”?？梢妼?duì)采購(gòu)權(quán)的認(rèn)識(shí)需要結(jié)合社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化進(jìn)行綜合把握，其繁復(fù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越程序規(guī)則。更為重要的是政府采購(gòu)法律規(guī)制還涉及到公共財(cái)政政策和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，而這些政策的側(cè)重點(diǎn)又因具體國(guó)情下的國(guó)家治理形式、政治運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)等差異而有所不同，其所涉及的主體間關(guān)系也遠(yuǎn)比中性的僅涉及采購(gòu)方式和程序規(guī)則的招投標(biāo)活動(dòng)要繁雜得多。由是受立法經(jīng)驗(yàn)主義統(tǒng)攝的政府采購(gòu)法先制定僅涉及程序規(guī)則的簡(jiǎn)單的《招標(biāo)投標(biāo)法》，然后再制定復(fù)雜的綜合性的《政府采購(gòu)法》也就在情理之中了。

從地方立法來看，我國(guó)政府采購(gòu)法制實(shí)踐也是分招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)兩個(gè)領(lǐng)域分別展開的。招標(biāo)投標(biāo)的地方立法起步早，1984年就出臺(tái)了《建設(shè)工程招投標(biāo)暫行規(guī)定》這樣帶有行政規(guī)章性質(zhì)的法律，隨后我國(guó)先后有河南、山東、上海、汕頭