政府與市場關(guān)系探析

呂紅梅

摘要：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。政府與市場的有效結(jié)合才能達(dá)到資源的最優(yōu)配置。正確處理政府與市場的關(guān)系，關(guān)鍵在于合理確定政府的職能邊界：科學(xué)界定中央與地方的市場分權(quán)：建立“有限”與“有效”政府。

關(guān)鍵詞：政府；市場：國家干預(yù)；邊界

政府與市場的關(guān)系問題是一個(gè)古老而又恒新的話題。處理好政府與市場的關(guān)系，實(shí)際上是要合理確定政府經(jīng)濟(jì)職能的邊界。關(guān)于這一邊界，世界銀行在1991年以“政府與市場關(guān)系”為主題的世界發(fā)展報(bào)告中，提出了“友善于市場”的發(fā)展戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略認(rèn)為，對市場友善的干預(yù)應(yīng)該遵循以下原則：不做主動(dòng)干預(yù)，除非干預(yù)能產(chǎn)生更明顯的良好效果；把干預(yù)持續(xù)地置于國際和國內(nèi)市場的制約下，確保干預(yù)不致造成相關(guān)價(jià)格的過度扭曲，如果市場顯示干預(yù)有誤，則應(yīng)該取消干預(yù)；公開干預(yù)，使干預(yù)簡單明了，把干預(yù)置于制度的規(guī)范約束下。以上3點(diǎn)，對于確定政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、方式和力度很有借鑒意義。

一、合理確定政府的職能邊界

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯認(rèn)為，“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多?！逼渲匾蚴?，政府行為目標(biāo)與市場行為目標(biāo)不完全一致。前者追求社會(huì)目標(biāo)，追求社會(huì)得益最大化；后者則是為進(jìn)入市場的行為者提供追求私人利益最大化的平臺(tái)。因此，界定政府職能，明確政府的干預(yù)方式和干預(yù)范圍，劃分政府和市場之間的邊界，無論是對提高市場調(diào)節(jié)效率還是提高政府效率都十分重要。

政府的職能邊界到底如何確定并不取決于政府本身，也不能簡單地以“大政府”或“小政府”作為標(biāo)準(zhǔn)取向，政府職能的邊界是由行政環(huán)境及與政府活動(dòng)相互作用的客體決定的，并且會(huì)隨著環(huán)境和客體的變化而變化。合理的政府職能邊界的衡量尺度主要有：一是作用與能力相一致的原則。政府權(quán)力擴(kuò)張應(yīng)限定在其能力范圍內(nèi)，明確政府不應(yīng)該做什么與應(yīng)該做什么，沒有能力做什么與有能力做什么同等重要。二是成本收益原則即效率原則。政府規(guī)模過大或過小可能都是有害的，政府規(guī)模增長的邊際成本等于其邊際效益時(shí)，政府規(guī)模是合理的。政府職能的合理定位需要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，只有將政府職能界定在其能力的基礎(chǔ)性工作上才有助于提高政府管理的效能，防止政府失效的產(chǎn)生。由市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程可以看出，市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)，但它自身也是有缺陷的，容易形成市場失靈。但政府干預(yù)過多，也妨礙市場機(jī)制發(fā)揮作用，降低市場效率，形成政府失靈。因此，合理的市場干預(yù)應(yīng)該是在市場失靈與政府失靈之間。

我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過程中，面臨著資本短缺、本國企業(yè)在國際市場上競爭力不強(qiáng)、市場發(fā)育滯后、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口多、資源匱乏等一系列困難和問題，這些都需要政府發(fā)揮更大的作用。但是。政府干預(yù)是有邊界的，它不能妨礙市場機(jī)制發(fā)揮作用。因此，在我國當(dāng)前市場發(fā)育尚不成熟階段，僅靠市場還無法解決的方面?？梢杂烧プ觯?jiǎng)?chuàng)造條件讓市場發(fā)揮作用，只要市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，就要放給市場去調(diào)節(jié)。在這個(gè)問題上。要合理劃分二者的邊界，充分發(fā)揮兩方面的積極作用。

二、科學(xué)界定中央與地方的市場分權(quán)

市場產(chǎn)權(quán)的唯一主體是中央政府。雖然地方政府和部門政府機(jī)構(gòu)對于各國市場體系與市場制度的建設(shè)起到了極其重要的作用，但地方政府和部門政府機(jī)構(gòu)與中央政府僅僅是一種代理關(guān)系。雖然一個(gè)國家在其市場產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)與供給過程中，或多或少存在制度學(xué)習(xí)與制度模仿現(xiàn)象，但國家的“暴力潛能”和占主導(dǎo)地位的意識(shí)形態(tài)決定了一個(gè)國家的中央政府才是市場發(fā)動(dòng)機(jī)的靈魂，中央政府必須獨(dú)立自主地進(jìn)行市場產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)安排與制度供給。從本質(zhì)上講，中央政府是一國市場制度的唯一投資者與供給者，任何地方政府和部門政府機(jī)構(gòu)都不能代替中央政府行使市場所有權(quán)的主體功能。

因此，應(yīng)該合理劃清中央政府與地方政府事權(quán)的界限，科學(xué)界定中央與地方的市場分權(quán)。中央政府的事權(quán)范圍應(yīng)該涵蓋：涉及國家整體利益的全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)；政府管制；制定反壟斷政策；進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國家還包括全國性的發(fā)展和改革政策；進(jìn)行再分配，包括收入分配政策的制定和實(shí)施，以及建立全國性的社會(huì)保障體系等。提供全國性和區(qū)域性外溢效應(yīng)比較強(qiáng)的公共產(chǎn)品是首要和基本的職能。

省級(jí)及省以下地方政府的事權(quán)范圍應(yīng)該是：提供地方性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品；承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)性管制及社會(huì)性管制職能；執(zhí)行反壟斷的法律和政策；配合國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施，制定地方發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和改革思路方案；配合實(shí)施國家的收入分配政策，承擔(dān)地方性的社會(huì)保障統(tǒng)籌?？傮w來看，提供公共產(chǎn)品是地方政府的主要職責(zé)。其中：提供排污、消防、垃圾清理和供水、圍海設(shè)施、電視轉(zhuǎn)播、大壩、城市交通、圖書館、電影院等地方性公共產(chǎn)品各級(jí)地方政府的職責(zé)。與上下級(jí)政府共同提供電視節(jié)目、信息、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育，以及教育、醫(yī)療、道路等存在“交叉性”純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也是各級(jí)地方政府不可推卸的職責(zé)。

三、建立“有限”與“有效”政府

錢穎一教授在《市場與法治》一文中提出了“有限”的政府和“有效”的政府的概念。面對政府增長的趨勢，為了最大限度地克服政府失敗，需要通過有效的制度安排對政府權(quán)力及政府增長進(jìn)行約束。

(一)“有限”政府

“有限”政府是職能限制在公共領(lǐng)域的政府。“有限”政府的治理，是通過制度化、程序化的制約機(jī)制，即通過“法治”，實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的約束。法治不僅意味著市場行為要依據(jù)法律，更意味著政府行為也必須依據(jù)法律。政府的權(quán)力大小、范圍、規(guī)模、職能必須由法律和制度予以嚴(yán)格明確的規(guī)定，只有當(dāng)執(zhí)行法律的政府權(quán)力服從于明晰的、非人格化的法律控制時(shí)，社會(huì)才可能建立起普遍的法律秩序。

(二)“有效”政府

“有效”政府是指政府作為公共權(quán)力的代表者是否能有效地履行一般政府都應(yīng)履行的基本職能。政府經(jīng)濟(jì)管理的有效性，是政府校正市場失靈的前提，是政府能力的表現(xiàn)，同時(shí)也是政府干預(yù)市場的理性要求與客觀結(jié)果。“有效”的政府經(jīng)濟(jì)管理有以下特點(diǎn)：高效率、強(qiáng)效能、優(yōu)效益。

(三)構(gòu)建“有限、有效”政府的途徑

1、構(gòu)建“有限”政府的法律體系，明確政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界?！坝邢蕖闭恰坝行А闭那疤?。倡導(dǎo)“有限”政府的構(gòu)建，并不僅僅是構(gòu)建一個(gè)“有限”的政府，其真正的目的在于為“有效”政府的構(gòu)建提供前提和基礎(chǔ)。要建立一個(gè)“有限”的政府，其主要內(nèi)涵在于構(gòu)建一個(gè)完善的法律體系，以此為政府的運(yùn)作提供一個(gè)恰當(dāng)?shù)倪吔绾托袆?dòng)準(zhǔn)則。對于這一法律體系而言，首要任務(wù)是憲制的確立。諾思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有國家萬萬不行，但國家又往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的禍害。這就是所謂的“諾思

悖論”。解決“諾思悖論”的關(guān)鍵是界定政府與市場的邊界，以及如何用一套憲政規(guī)則來控制政府權(quán)力的問題。就我國而言，首先是確立最基本的憲治觀念，即要真正確立憲法的“法律之法”的崇高地位，具體法以及政府的條例、黨派的規(guī)章在任何時(shí)候都不能超越于憲法，從而為一個(gè)“有效”政府的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的規(guī)則基礎(chǔ)。其次是加強(qiáng)行政法的建設(shè)。行政法確立的所有具體的法律制度應(yīng)當(dāng)與規(guī)范國家與公民關(guān)系的憲政框架一脈相承。行政法最主要的功能體現(xiàn)在對憲法的落實(shí)上。

2、加強(qiáng)法治和制度建設(shè)，全面推行依法行政，強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督。可以從以下方面著手：(1)把法律機(jī)制引進(jìn)政府決策，以提高政府決策的科學(xué)化、民主化和法制化的程度。引進(jìn)立法機(jī)制。使政府決策符合法律的權(quán)限、符合法定的程序、符合法律規(guī)定、承擔(dān)法律責(zé)任。引進(jìn)司法機(jī)制，建立決策聽眾機(jī)制的準(zhǔn)司法制度、仲裁調(diào)解的準(zhǔn)司法制度、接受司法審查的制度。(2)政府干預(yù)行為應(yīng)該規(guī)范化，必須通過一定的法規(guī)、制度和條例，對政府干預(yù)的具體職能、干預(yù)方式、管理經(jīng)濟(jì)的手段以及干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程中的各種利益關(guān)系。予以明確的規(guī)定，形成政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)范，限制政府的越軌干預(yù)。(3)要通過一定的制度組織形式。形成政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的機(jī)制，把政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)置于有效的監(jiān)督之下，并明確政府干預(yù)的責(zé)任。(4)加強(qiáng)社會(huì)對政府行為的監(jiān)督、約束。從外部看，社會(huì)監(jiān)督包括公共監(jiān)督、新聞監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督；從內(nèi)部看主要是政府機(jī)構(gòu)從上至下的縱向監(jiān)督和同級(jí)之間的橫向監(jiān)督。

3、培養(yǎng)中介組織?？s小政府規(guī)模。建設(shè)有限政府，需要社會(huì)機(jī)制的配套。小政府的前提是大社會(huì)，即必須在政府與市場以外的第三方力量即非政府組織充分有效作用時(shí)，或者非政府組織代替政府行使職能時(shí)，政府才可能向小政府方向發(fā)展。非政府組織主要是各種類型的中介組織。政府應(yīng)通過培養(yǎng)中介組織，將部分政府職能社會(huì)化，從而精簡政府機(jī)構(gòu)，縮小政府規(guī)模。中介機(jī)構(gòu)有3種類型：行業(yè)協(xié)會(huì)之類的中介機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展；商會(huì)之類的中介機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各種類型企業(yè)的發(fā)展；會(huì)計(jì)師事務(wù)所之類的中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)督和評(píng)價(jià)市場活動(dòng)。

4、控制政府規(guī)模，抑制機(jī)構(gòu)膨脹，提高政府效率。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，從政府與市場的關(guān)系來說，政府規(guī)模小一點(diǎn)，對市場自由運(yùn)行有好處。但是。在市場失靈面前，政府不能無所作為，政府應(yīng)有適度的規(guī)模，對經(jīng)濟(jì)有一定程度的干預(yù)。國際上通常用經(jīng)濟(jì)自由化的尺度衡量市場發(fā)展程度，對經(jīng)濟(jì)自由化研究比較著名的兩份報(bào)告——美國傳統(tǒng)基金會(huì)和《華爾街日報(bào)》共同主辦的《經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)》和大弗雷澤研究所的《世界經(jīng)濟(jì)自由報(bào)告》，都運(yùn)用政府規(guī)模大小衡量政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，并且他們認(rèn)為，政府規(guī)模和市場化程度存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即政府規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)的市場化程度越低。衡量政府規(guī)模的大小可以從政府收入、政府機(jī)構(gòu)與人員、政府消費(fèi)支出、政府投資和政府補(bǔ)貼等方面來評(píng)價(jià)。在最近一個(gè)世紀(jì)里，人類社會(huì)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，同時(shí)，政府的規(guī)模和范圍也大幅度地?cái)U(kuò)張了。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都是如此。與市場經(jīng)濟(jì)國家相比，在最近一個(gè)世紀(jì)里，我國政府規(guī)模及膨脹的速度是驚人的。政府規(guī)模自身有一種擴(kuò)張的趨勢，政府規(guī)模過大，本身就消耗了大量的社會(huì)資源，同時(shí)，必然會(huì)造成對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)。為此，必須控制政府規(guī)模、抑制機(jī)構(gòu)膨脹。具體措施有：對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，把專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和自律性行業(yè)組織，大幅度裁減非常設(shè)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格把好國家公務(wù)員的人口關(guān)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)工作社會(huì)化，規(guī)范官員的利益，加強(qiáng)對政府部門預(yù)算的監(jiān)督。