中國農地產權改革的路徑選擇

傅小龍　曹舒璇　李　勛

摘要：中國農地產權制度存在一定的缺陷，需要進行產權改革。改革的方向是賦予農民更完整更持久的個人產權，但改革必須遵循漸進式道路。其原因是改革面臨意識形態(tài)、人地矛盾、工業(yè)化城市化三大約束，改革不可能一蹴而就。只有堅持漸進式道路，改革才能逐步突破約束邊界，向深層次發(fā)展，并最終達到目標。

關鍵詞：農地產權；產權改革；漸進式道路；改革約束

中圖分類號：F301文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)05－0020－02

黨的十七屆三中全會對我國當前和今后一個時期推進農村改革發(fā)展作出了部署，強調要大力推進改革創(chuàng)新，加強農村制度建設。加強農村制度建設應該從何著手呢?最關鍵的是要加強農村土地制度的改革創(chuàng)新，因為土地是農村中最核心的生產資料。而土地制度改革最關鍵的是改革土地產權制度，因為“產權制度是制度集合中最基本、最重要的制度”。

一、農地產權制度的缺陷和改革的方向

目前，我國農村實行的是“集體所有、家庭承包經營”的土地產權制度，這是一種介于集體產權和個人產權之間的制度。集體擁有土地發(fā)包權，但不擁有使用權和收益權。農民擁有土地的使用權和收益權，但缺乏土地轉讓權、抵押權等權利，而且承包經營權缺乏穩(wěn)定性。這種既非集體又非個體的產權制度，存在的根本缺陷就是產權模糊，由此產生很多效率缺失。

一是農地產權缺乏延續(xù)性和穩(wěn)定性使農民的投資激勵不足。投資需要激勵，而激勵產生于穩(wěn)定的收益預期。當前，我國農地產權由于承包期短暫和承包權的頻繁調整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，嚴重影響了投資激勵。二是農地產權殘缺影響到土地的流轉和規(guī)模經營。同一塊土地在不同的人手中價值不同，土地只有通過流轉才能產生更高的價值。當前，農村土地流轉非常困難，雖然有的地區(qū)青壯年農民大量外出務工，但是土地流轉卻沒有發(fā)生，部分土地出現(xiàn)荒蕪。究其根本原因在于農民缺乏土地轉讓權。土地無法流轉，也就無法集中，土地的規(guī)模經營就很難實現(xiàn)，這嚴重影響了土地的效率。

農地產權的缺陷不利于土地利用效率的提高，產權改革勢在必行。改革的原則就是消除產權的模糊性，清晰界定產權，以提高產權效率。改革究竟應該怎么實施呢?我們知道，產權有三種類型：國有產權、共有產權(或集體產權)、個人產權。改革的方向是把產權清晰界定給國家、集體，還是個人呢?這需要從效率角度考察問題?！霸谛轮贫冉洕鷮W家看來，一種產權結構是否有效率，主要看它能否為在它支配下的人們提供將外部性較大地內在化的激勵?！痹趪挟a權條件下，由于國家只是一個抽象主體，必須選擇代理人來經營土地。但代理人也只是“個人利益最大化者”，缺乏完全的土地收益權，從而缺乏經營激勵?！肮蕠挟a權下的外部性是極大的?！痹诠灿挟a權下，一個共有土地的所有者無法排斥其他人過度使用土地，也無法排除其他人來分享努力的果實，所有成員要達成一個最優(yōu)行動的談判成本非常之高。因此，“一個人的活動對他的鄰里和后代的效應在這里不會被全部考慮進去，共有財產導致了很大的外部性?！毕啾戎拢瑐€體產權，由于所有者擁有完整的使用權、收益權、轉讓權，“使與共有制相聯(lián)系的許多外部成本內在化，……這種收益與成本的集中，產生了更有效使用資源的激勵?！币虼?，在個體產權下，產權的模糊性被消除，資源的利用效率較高。這一結論為農地產權改革指明了方向，即賦予農民更完整、更持久的土地產權，這是產權改革的必然選擇。

二、農地產權改革的約束條件

盡管從效率角度看，農地產權改革的方向是確立農民個人產權，但是這一改革卻面臨諸多約束條件。如果不突破這些約束條件，改革是難以順利展開并最終取得成功的。正如消費不能擺脫當前的預算約束、生產不能擺脫當前的成本約束一樣，改革也不能擺脫當前所面臨的各種約束。忽略了改革的約束條件而空談改革的終極目標，只會使改革停滯不前。農地產權改革面臨以下幾個方面的約束：

(一)意識形態(tài)的約束

“意識形態(tài)可以被定義為關于世界的一套信念，他們傾向于從道德上判定勞動分工、收入分配和社會現(xiàn)行制度結構?！币庾R形態(tài)一旦形成，就具有相對穩(wěn)定的特性?！笆杖敕峙洹趧臃止せ蚱渌贫茸冞w，并不立即引起個人意識形態(tài)的變遷?！敝袊r地產權改革自確立以家庭承包經營為基礎的集體所有制以來，由于路徑依賴的作用，已形成了一種穩(wěn)定的意識形態(tài)，即以家庭承包經營為基礎的集體所有制是與中國基本制度相適應、適合中國國情的有效制度。任何改變這種制度的企圖，不僅受到原有意識形態(tài)的抵觸，而且會因為擔心背離基本制度而受到其他人的質疑。

(二)人地矛盾的約束

人多地少的矛盾是中國長期面臨的基本國情，任何改革都不能不受到這一矛盾的制約，農地產權改革也是如此。從效率角度看。農地產權改革必須確立個人產權，但這會因為加劇人地矛盾而引發(fā)貧困和穩(wěn)定問題?？梢灶A見，在確立個人產權后，農戶之間的競爭必然加劇，規(guī)模經營將成為一種趨勢。雖然此時農戶對出售土地更為謹慎，但貧困、疾病等因素都有可能使農民最終放棄土地，真正淪為“無產者”。數(shù)量眾多的農民淪為無產者，在農村機械化經營和城市經濟的發(fā)展對這些剩余農民無法完全吸收的條件下，必將產生嚴重的貧困問題，導致兩級分化，從而影響社會穩(wěn)定。

(三)工業(yè)化、城市化的約束

工業(yè)化和城市化是任何落后國家邁向發(fā)達國家必須經歷的一個過程，是經濟發(fā)展不可逆轉的趨勢。目前，中國正處在這樣一個加速發(fā)展的過程中。工業(yè)化和城市化產生了巨大的土地需求。一部分土地尤其是臨近城市的土地，在部分行政干預下都被低成本地轉化為工業(yè)和城市發(fā)展用地，這成為推動中國經濟的高速發(fā)展動力之一。各級地方政府在招商引資方面的競爭，以及因以流轉稅為主的稅制結構導致的對土地增值收益的依賴，使各級地方政府對土地的控制都到了欲罷不能的地步。在這種條件下，確立農民的個體產權，消除政府對土地的控制和收益的攫取，可能會延緩工業(yè)化和城市化的步伐，因此會遭遇到來自政府的強大阻力，使改革難以向前推進。

三、農地產權改革的漸進式道路

農地產權改革面臨的諸多約束，為改革設置了一個邊界，使改革在特定階段只能盡量逼近約束邊界，而不能躍出。改革只能遵循漸進式道路，逐步向前推進。隨著改革的成功和逐步深入，曾經對改革形成的約束將被逐步突破，邊界將會向外拓展，從而使改革一步步前進，并最終達致目標。

農地產權改革的具體做法，就是把農村的土地按距離城市的遠近分為“近、中、遠”三類地區(qū)或者五類地區(qū)，首先在最偏遠的農村地區(qū)實施土地產權改革，賦予農民完整的土地產權。時機成熟之后，再逐步推廣到其他地區(qū)。

這一改革路徑的優(yōu)勢在于能夠規(guī)避并逐步突破改革的約束條件。

首先，漸進式改革能夠規(guī)避和突破意識形態(tài)的約束。目前的主流意識形態(tài)認為，農村集體所有制是公有制的重要組成部分，是與我國國情相適應的有效政策，所以，改革絕不能改變農村的集體所有制。但是，改革首先在偏遠地區(qū)展開而不涉及其他地區(qū)，波及范圍小，不會影響大局。正如部分中小企業(yè)改制不會影響中國公有制主體地位，一小部分農村地區(qū)實施產權改革實驗，也不會影響農村集體所有制，更不會動搖我國社會主義公有制基礎。因此，改革與原有意識形態(tài)不會發(fā)生嚴重沖突，能夠得到一定范圍的支持。隨著偏遠地區(qū)改革的成功，實事求是的思想作風一定會促使人們的意識形態(tài)發(fā)生迅速轉變，從而推動改革進一步深入。正如經濟學家指出的：“當個人的經驗與他的意識形態(tài)不一致時。他會改變意識形態(tài)的看法。實際上，他是試圖發(fā)展一套新的、能更好‘適應其經驗的合理解釋?！?/p>

其次，漸進式改革能夠逐步突破人地矛盾的約束。人地矛盾的最終消除，需要將農村剩余勞動力逐步轉移到城市中從事第二產業(yè)和第三產業(yè)。由于城市經濟的發(fā)展在短期內無法充分吸納被排斥出來的剩余勞動力，因此，會產生貧困和社會穩(wěn)定問題。但是，漸進式改革只是在局部地區(qū)展開，所以排斥出的勞動力人數(shù)有限，而且是逐步流入城市，所以不會對整個城市就業(yè)造成沖擊。

最后，漸進式改革能夠逐步突破工業(yè)化和城市化的約束。工業(yè)化和城市化盡管產生了大量土地需求，但是這種需求只限于城市周邊地區(qū)，對農村偏遠地區(qū)的土地需求并沒有產生影響。偏遠地區(qū)的土地由于缺乏區(qū)位優(yōu)勢，城市化難以波及，所以政府控制欲望較低。在偏遠地區(qū)首先啟動土地產權改革，不會遭遇來自政府的強大阻力。偏遠地區(qū)土地改革成功后，再逐步向城市方向推進，同時城市化沿著城郊地區(qū)向農村逐步推進，二股潮流最終可能會在某個區(qū)域會合。到那時，漸進式改革的最終目標就會基本實現(xiàn)。

責任編輯張凌