裝備合同質(zhì)疑制度的歸結(jié)與揚(yáng)棄

胡　澄　李紅軍

摘要：隨著裝備采購(gòu)制度改革的不斷推進(jìn)，采購(gòu)合同制已成為實(shí)現(xiàn)裝備建設(shè)和管理的重要手段。遵循合同管理的基本規(guī)律，健全裝備合同質(zhì)疑制度，對(duì)規(guī)范裝備采購(gòu)主體行為，保護(hù)承制單位合法權(quán)益，促進(jìn)裝備合同高效履行具有十分重要的意義。在歸結(jié)裝備合同質(zhì)疑工作現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分析了完善裝備合同質(zhì)疑制度的必要性，最后提出了發(fā)展對(duì)策。

關(guān)鍵詞：裝備合同；質(zhì)疑；制度

中圖分類號(hào)：E257文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X(2009)05－0173－02

質(zhì)疑屬于澄清疑問(wèn)的范疇，是承制單位對(duì)裝備采購(gòu)相關(guān)事項(xiàng)的質(zhì)詢和疑問(wèn)，是雙方當(dāng)事人為了更好地達(dá)成或?qū)崿F(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)而進(jìn)行的良性“互動(dòng)”。遵循裝備合同管理的基本規(guī)律，完善裝備合同質(zhì)疑制度，可以及時(shí)消除裝備合同爭(zhēng)議，有效實(shí)現(xiàn)和諧采購(gòu)。因此，加強(qiáng)裝備合同質(zhì)疑制度建設(shè)的研究已經(jīng)成為當(dāng)前一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而又重要的需求。

一、裝備合同質(zhì)疑工作現(xiàn)狀及問(wèn)題

由于我軍裝備采購(gòu)制度建設(shè)起步較晚、時(shí)間較短和經(jīng)驗(yàn)不夠充足。以及對(duì)質(zhì)疑管理工作的理論研究存在一定的空白等原因，使得質(zhì)疑工作法律制度建設(shè)和實(shí)踐等方面相對(duì)滯后，質(zhì)疑制度并沒(méi)有真正建立起來(lái)。

第一，規(guī)章制度缺位。近年來(lái)，《裝備采購(gòu)條例》及配套管理規(guī)定都對(duì)質(zhì)疑工作有一定的涉及和規(guī)范，但對(duì)質(zhì)疑的規(guī)定都比較簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，沒(méi)有明確質(zhì)疑的具體處理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有明確具體的受理范圍、條件和處理程序等。

第二，現(xiàn)行質(zhì)疑處理工作不夠規(guī)范。由于相關(guān)規(guī)定的操作性不強(qiáng)，對(duì)質(zhì)疑的具體操作流程，如申請(qǐng)、審查、受理、調(diào)查、取證、裁決、通知等的具體格式、期限和操作要求都缺乏統(tǒng)一的制度性規(guī)定，使得承制單位無(wú)法進(jìn)行有效質(zhì)疑?！堆b備合同管理規(guī)定》第56條僅規(guī)定：“裝備采購(gòu)主管機(jī)關(guān)(部門(mén))應(yīng)當(dāng)依法受理承制單位對(duì)裝備合同管理工作的詢問(wèn)、質(zhì)疑與投訴”。但作為裝備采購(gòu)工作實(shí)施性的法律文件，應(yīng)該明確具體的質(zhì)疑機(jī)構(gòu)和具體的處理程序，而非籠統(tǒng)地規(guī)定裝備采購(gòu)主管機(jī)關(guān)(部門(mén))。

第三，相關(guān)機(jī)構(gòu)及職責(zé)不夠明確。一方面，裝備采購(gòu)質(zhì)疑工作的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)不夠清晰；另一方面，質(zhì)疑受理和處理機(jī)構(gòu)及相應(yīng)職責(zé)不明確。機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)職責(zé)不明確，因此，有關(guān)機(jī)構(gòu)(部門(mén))往往對(duì)質(zhì)疑問(wèn)題避而不理、有意敷衍、互相推諉扯皮，導(dǎo)致承制單位申訴困難甚至無(wú)門(mén)申訴的境況，致使一些質(zhì)疑問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法解決，相關(guān)責(zé)任無(wú)法追究。

第四。受理范圍和條件不夠清晰。從政府采購(gòu)和國(guó)外國(guó)防采辦實(shí)踐來(lái)看，一般都限定了質(zhì)疑的范圍和條件，即限定了可以進(jìn)行質(zhì)疑事項(xiàng)范圍、可以進(jìn)行質(zhì)疑的單位范圍、質(zhì)疑材料格式和內(nèi)容要求、期限要求等，而我軍裝備采購(gòu)法規(guī)和處理工作中對(duì)這些內(nèi)容都沒(méi)有作出明確具體的要求。由于對(duì)舉報(bào)的受理范圍和條件也未加統(tǒng)一規(guī)定，各機(jī)構(gòu)的實(shí)踐做法和要求差異非常大。

二、完善裝備合同質(zhì)疑制度的意義

首先，完善裝備合同質(zhì)疑制度可以提供有效糾紛解決途徑，實(shí)現(xiàn)和諧采購(gòu)。裝備合同糾紛發(fā)生后，目前只能通過(guò)協(xié)商和行政調(diào)解來(lái)解決，解決方法單一，法律效力弱，成功率較低，而且訴請(qǐng)調(diào)解程序繁多，機(jī)關(guān)調(diào)解率比較低，糾紛事項(xiàng)多以軍方或承制單位妥協(xié)草率收?qǐng)觯蛳嚓P(guān)結(jié)果難以執(zhí)行。質(zhì)疑既具有靈活性和有效性特點(diǎn)，又不失權(quán)威性和公平性等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，可以提供一項(xiàng)可行、高效的糾紛解決途徑和方式，增強(qiáng)軍方和承制單位的合同意識(shí)、誠(chéng)信觀念，及時(shí)澄清合同雙方的矛盾和誤會(huì)，通過(guò)雙方自力解決，有效避免國(guó)家訴訟等資源浪費(fèi)，靈活、高效地處理各種裝備合同爭(zhēng)議和分歧，實(shí)現(xiàn)和諧采購(gòu)。

其次，完善裝備合同質(zhì)疑制度可以落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范裝備采購(gòu)行為。現(xiàn)階段，在裝備采購(gòu)過(guò)程中存在一定的行政干預(yù)、管理手段不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不完善、合法權(quán)益救濟(jì)機(jī)制不健全等現(xiàn)象。為保證裝備采購(gòu)工作的有序進(jìn)行，繼續(xù)深化裝備采購(gòu)制度改革，就需要加強(qiáng)裝備合同質(zhì)疑制度建設(shè)，從而進(jìn)一步規(guī)范裝備采購(gòu)行為、限制行政干預(yù)。建立裝備合同質(zhì)疑制度，可以提供可選擇的裝備采購(gòu)監(jiān)督與權(quán)益救濟(jì)途徑和方式，可以督促裝備采購(gòu)機(jī)構(gòu)及人員嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)定履行職責(zé)，可以促進(jìn)裝備采購(gòu)行為的規(guī)范化、法治化進(jìn)程。

最后，完善裝備合同質(zhì)疑制度可以構(gòu)建責(zé)任機(jī)制，維護(hù)承制單位合法權(quán)益。健全裝備合同質(zhì)疑制度，不僅可以督促軍方按照合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)履行合同，還可以避免當(dāng)前裝備合同糾紛申訴難、難申訴的問(wèn)題，及時(shí)裁決、追究相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任，為有效補(bǔ)償合法權(quán)益遭受損害的承制單位提供法制保障。

三、完善裝備合同質(zhì)疑制度的對(duì)策

1、制定質(zhì)疑法律制度

須盡快著手制定《裝備合同質(zhì)疑工作規(guī)定》，明確規(guī)范質(zhì)疑的目的、原則、方法、處理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及職責(zé)、工作程序、時(shí)限和格式要求，使得質(zhì)疑工作有法可依。

2、明確質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)及職責(zé)

《政府采購(gòu)法》第52、54條規(guī)定，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是受理、處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)。《集中采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法》第5條規(guī)定，負(fù)責(zé)集中采購(gòu)的采購(gòu)中心為受理、處理質(zhì)疑的專門(mén)機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)受理和處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)一般是負(fù)責(zé)采購(gòu)的機(jī)構(gòu)和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，即“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)受理”。采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)質(zhì)疑事項(xiàng)的受理和處理，有助于雙方協(xié)商解決相關(guān)問(wèn)題，可以給采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提供一個(gè)糾正違規(guī)行為的機(jī)會(huì)，還有助于政府采購(gòu)協(xié)作關(guān)系的維持。依照《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，借鑒政府采購(gòu)質(zhì)疑機(jī)構(gòu)的確立規(guī)律，裝備采購(gòu)質(zhì)疑的受理和答復(fù)工作也需依照“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)受理”的原則，由裝備合同訂立、履行管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。裝備合同訂立、履行管理部門(mén)是裝備采購(gòu)項(xiàng)目的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)裝備合同訂立和履行的政策規(guī)定、項(xiàng)目進(jìn)展、過(guò)程情況、結(jié)果等信息掌握的比較準(zhǔn)確、清晰，能夠準(zhǔn)確和全面地答復(fù)廣大承制單位的相關(guān)疑問(wèn)和質(zhì)詢。

3、界定質(zhì)疑的范圍和條件

承制單位認(rèn)為裝備合同訂立和履行過(guò)程，如資格審查、采購(gòu)文件、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、談判過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果、履行過(guò)程使自己的參與權(quán)、平等權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到損害的，便可以依照相關(guān)規(guī)定向裝備合同訂立或合同履行管理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。

質(zhì)疑案件得到受理要滿足以下條件：第一，主體要求。具體來(lái)講，只有申請(qǐng)裝備承制資格的單位、經(jīng)過(guò)資格認(rèn)可的單位、與軍方進(jìn)行合同談判等訂立活動(dòng)和承擔(dān)裝備合同任務(wù)的承制單位才可以依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行質(zhì)疑。第二，權(quán)益損害要求。參與權(quán)、平等權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，即知悉裝備采購(gòu)信息、參加裝備科研、生產(chǎn)和維修活動(dòng)的資格和機(jī)會(huì)、受到公正和平等待遇、參與公平競(jìng)爭(zhēng)、合法財(cái)產(chǎn)不受損害的權(quán)益㈣，受到損害的承制單位可以依法提出質(zhì)疑，也可以由該承制單位授權(quán)的委托代理人依法提出質(zhì)疑。第三，期限要求。自知道或者應(yīng)該知道合法權(quán)益受到損害之日起7日內(nèi)提出申請(qǐng)。第四，格式要求。承制單位應(yīng)以書(shū)面形式提出質(zhì)疑，提交的質(zhì)疑書(shū)應(yīng)包括質(zhì)疑人名稱或姓名、地址、郵政編碼等；被質(zhì)疑人及與質(zhì)疑事項(xiàng)有關(guān)當(dāng)事人的姓名或名稱；被質(zhì)疑合同項(xiàng)目的名稱和編號(hào)；質(zhì)疑的具體事項(xiàng)、明確的請(qǐng)求和主張；質(zhì)疑所依據(jù)的具體事實(shí)和具體理由；充足有效的線索和相關(guān)證據(jù)材料；聯(lián)系人和聯(lián)系方式等內(nèi)容。

4、規(guī)范質(zhì)疑受理和處理程序

承制單位根據(jù)規(guī)定，提交書(shū)面材料和相關(guān)證明提請(qǐng)質(zhì)疑，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)即進(jìn)行簽收，并在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)、證據(jù)、法律依據(jù)等材料的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查。

經(jīng)審查，對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的，通知相關(guān)當(dāng)事人不予受理，并說(shuō)明不予受理的理由；格式欠缺的，通知當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)充；符合受理?xiàng)l件的，通知相關(guān)當(dāng)事人予以受理。

質(zhì)疑裁決機(jī)構(gòu)可以根據(jù)書(shū)面材料和證據(jù)進(jìn)行書(shū)面審理，必要時(shí)可以采取向有關(guān)單位及其人員查詢核實(shí)、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)、邀請(qǐng)專家論證并獨(dú)立出具意見(jiàn)、組織相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)詢和質(zhì)證、組織調(diào)查會(huì)進(jìn)行調(diào)查論證等方式進(jìn)行審查核實(shí)。

質(zhì)疑裁決過(guò)程中，如發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件存在明顯傾向性和歧視性條款、評(píng)審程序和過(guò)程明顯不符合法律或采購(gòu)文件規(guī)定、采購(gòu)程序明顯錯(cuò)漏、相關(guān)當(dāng)事人明顯不符合相關(guān)資質(zhì)要求等足以導(dǎo)致采購(gòu)無(wú)效的情形之一的，質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)應(yīng)暫停采購(gòu)活動(dòng)。

經(jīng)審查，當(dāng)存在裝備采購(gòu)事項(xiàng)符合相關(guān)規(guī)定、質(zhì)疑缺乏事實(shí)和法律依據(jù)、質(zhì)疑人捏造事實(shí)和提供虛假材料、質(zhì)疑人在一定期限內(nèi)多次質(zhì)疑而無(wú)實(shí)據(jù)等情形之一的，質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)應(yīng)分別作出駁回質(zhì)疑的處理決定，并說(shuō)明理由。

經(jīng)審查，認(rèn)定采購(gòu)過(guò)程存在違規(guī)問(wèn)題，或者采購(gòu)文件存在明顯傾向性或歧視性條款，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成或者可能造成損害的，應(yīng)裁定違規(guī)，責(zé)令糾正，追究相關(guān)當(dāng)事人責(zé)任，并視情裁定延長(zhǎng)采購(gòu)期限或重新采購(gòu)。

此外，質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)作出處理決定，并通知相關(guān)當(dāng)事人。

責(zé)任編輯姜野