政策能力概念的廓清及其價值

劉東杰

[摘要]政策能力作為政府能力的重要內(nèi)涵及表現(xiàn)形式之一，影響著公共權(quán)威主體，主要是政府的合法性及權(quán)威性。在后現(xiàn)代社會，面對層出不窮，日益復(fù)雜的社會問題，公共政策已逐漸成為政府進(jìn)行社會管理、公共服務(wù)的主要工具和手段。廓清政策能力概念，有助于對政府行為作出科學(xué)的評估，有助于增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力，有助于夯實(shí)政府的合法性。這些將是決定一國政府得以穩(wěn)固執(zhí)政的重要條件，也將是影響一個國家在世界競爭序列中取得優(yōu)先位置的決定性因素。

[關(guān)鍵詞]政策能力；概念；價值

[中圖分類號]D0-05

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)06-0048-03

一、政策能力的含義

政策科學(xué)自20世紀(jì)50年代誕生以來，一直作為“顯學(xué)”吸引著眾多的理論學(xué)者。半個世紀(jì)以來公共政策研究的途徑、領(lǐng)域與深度不斷拓展和推進(jìn)，而應(yīng)當(dāng)作為其重要內(nèi)容的政策能力卻少有學(xué)者問津。何為政策能力?國內(nèi)外學(xué)術(shù)領(lǐng)域并未形成成熟的權(quán)威定義?！霸诎柮傻潞王U威爾那里，政策能力是指政策改變環(huán)境的有效程度，它表征著政府在適應(yīng)和改變環(huán)境方面的成功程度。因此，政策能力不是有和無的問題，而只是程度的問題：高或低的各種程度?！庇纱宋覀儗φ吣芰ψ饕惶接懶缘慕缍ǎ赫吣芰Γ垂矙?quán)威主體制定、推行“強(qiáng)公共性”政策，并有效解決社會公共問題，產(chǎn)生良好社會效果的功用。在這里，有必要對此定義中的一些相關(guān)名詞或語段加以解釋。

1、公共權(quán)威主體。公共權(quán)威主體是享有公眾自愿服從的合法公共權(quán)力的組織、個人。政府只是政策制定和推行的權(quán)威主體之一，或者最主要權(quán)威主體。這里的政府是廣義上的，不僅包括傳統(tǒng)意義上的行政機(jī)構(gòu)，還包括具有法律解釋權(quán)的司法機(jī)關(guān)和具有法律創(chuàng)制權(quán)的立法機(jī)關(guān)。在實(shí)行現(xiàn)代政黨政治的國家，執(zhí)政黨作為政策的間接制定者或影響者，在國家政策的產(chǎn)出和運(yùn)行中發(fā)揮著不可忽視的作用。在我國，中國共產(chǎn)黨作為我國社會各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)路人，通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，以單獨(dú)的政策建議、聯(lián)合政府機(jī)關(guān)等多種途徑主導(dǎo)著我國的大政方針。在市民社會得到充分發(fā)展的國家，一些社會團(tuán)體還在一定的范圍內(nèi)被委托代行了政策執(zhí)行的權(quán)力，因此，這類社會團(tuán)體也在一定意義上具備了公共權(quán)威主體的特性。

2、強(qiáng)公共性政策。公共政策之所以成其為公共政策，它區(qū)別于企業(yè)、社會團(tuán)體等組織內(nèi)部規(guī)章制度的核心要素，就是其“公共性”的價值取向。何為公共性?政策公共性“是公共政策形成的邏輯起點(diǎn)，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元屬性，一般表現(xiàn)為公正性、公平性和公開性三個基本維度，是公共政策問題分析、制定分析、執(zhí)行分析、評估分析的價值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核?！盻2本文認(rèn)為，公共性就是：以公共利益為核心，以公正、公平、公開為外表特征的一種價值取向。一項(xiàng)不具有公共性的政策是不合法的，也不能真正地去解決社會公共問題，它只能淪為某個人或某個群體謀取私利的工具；一項(xiàng)“弱公共性”的政策是不合格的，也不能很好地解決社會的公共問題，它只是做了偽裝的某個人或某個群體謀取私利的工具。沒有公共性或弱公共性的政策，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，往往會遇到很大的社會阻力，或者即使勉強(qiáng)的推行下去，其結(jié)果也是遭人詬病的。根據(jù)政策評估的“價值”標(biāo)準(zhǔn)，這種政策的影響是負(fù)向的，而不是正向積極的，因此，制定或推行這樣的政策的公共權(quán)威主體是弱能力或零能力的。

3、政策解決問題，產(chǎn)生積極社會效果。并非沒有公共性或“弱公共性”的政策才會無助于政策問題的解決，產(chǎn)生不良的社會效果。即使一項(xiàng)具備“強(qiáng)公共性”的政策，如果界定錯了公共問題，或者在具體的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了行為的“公共性偏離”，執(zhí)行的路徑偏失，也一樣會出現(xiàn)政策問題解決的無果或不能很好的解決公共問題，從而造成社會影響的不良現(xiàn)象。此時，如果針對這樣的政策過程，給公共權(quán)威政策主體的政策能力進(jìn)行評估，所得出的能力等級基本上也是偏低的。因此，一國公共權(quán)威主體要獲得較高政策能力等級，其政策行為就必須同時具備以下兩個要素：政策過程的公共性和政策問題的有效解決。這里的有效解決，是指本來的公共問題得到了有效地處理，同時又未因此問題的解決而衍生其他公共問題。非此，則此次政策行為基本上是以新問題的制造來消弭舊問題，這樣的做法不可取，也不是權(quán)威主體具備良好政策能力的表現(xiàn)。概念是高度抽象和凝縮的，它包括被定義對象的內(nèi)涵和外延。上面我們只是對政策內(nèi)涵的相關(guān)內(nèi)容作了進(jìn)一步的明晰。如果要更進(jìn)一步加深對政策能力的了解，是有必要對政策能力的外延作如下闡釋的。根據(jù)通行的政策的“過程研究”途徑，我們可以將政策能力分為不同的環(huán)節(jié)：

1、政策制定能力：問題是公共政策的邏輯起點(diǎn)。這一點(diǎn)已得到了普遍的認(rèn)同。但是要找準(zhǔn)這個邏輯起點(diǎn)，合理地界定這個起點(diǎn)的范圍確實(shí)很困難。因?yàn)?，人并非絕對理性的動物，也不可能在“價值叢林”中保持中立，因此，對于急需解決的政策問題的選擇或者該問題目標(biāo)或內(nèi)容的合理界定往往很難達(dá)到理想的結(jié)果，因此，經(jīng)常會出現(xiàn)政策問題的迷失。準(zhǔn)確的找到問題，合理的界定問題是考驗(yàn)政策主體政策能力的第一步，也是最基本的一步。找到了正確的政策問題，規(guī)劃政策方案，備選方案擇優(yōu)，又是政策主體面臨的一大挑戰(zhàn)。眾所周知，至今決策理論中并沒有形成最佳的決策途徑，無論理性決策模型、有限理性抑或是邊際調(diào)適理論都存在其不足之處。要制定出科學(xué)合理的政策，決策權(quán)威主體不僅要具備相應(yīng)的理論知識，還需要擁有超理性的能力。

2、政策執(zhí)行能力。“在現(xiàn)實(shí)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執(zhí)行?！笨梢娬_政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用。政策制定出來，如果束之高閣當(dāng)然是無法解決公共問題，但執(zhí)行中如果出現(xiàn)偏差一樣會弱化政策的執(zhí)行效果、如何保障政策執(zhí)行按照“合理性”的途徑運(yùn)行呢?這就是政策權(quán)威主體政策能力要同答的問題，人是有認(rèn)識局限性和能動困境的，因此，在政策執(zhí)行的過程中不可能一帆風(fēng)順，中規(guī)中矩的完全按照人們預(yù)期的執(zhí)行路線進(jìn)行、政策執(zhí)行中的偏差在所難免，關(guān)鍵的問題是怎樣盡量的少出偏差，控制偏差的范圍；以最快的速度的發(fā)現(xiàn)偏差，糾正偏差，使得執(zhí)行的起點(diǎn)和執(zhí)行的終點(diǎn)兩者之間的連線能夠最短、

3、政策評估能力。政策評估可以發(fā)生在政策活動運(yùn)行的全過程，在很多情況下政策評估是不必要的，因此，政策評估往往更關(guān)注于政策執(zhí)行結(jié)果的評估。合理、客觀的對政策結(jié)果進(jìn)行評估，是政策主體的一項(xiàng)必不可少的能力。因?yàn)?，正確的政策評估結(jié)果，不僅可以作為政策去留的依據(jù)，同時還是判斷政策問題是否得以合理解決的根據(jù)。這在很大程度上可以使暫時平息的政策問題不會因?yàn)?/p>

錯誤的結(jié)果評估而被掩蓋，從而造成難以預(yù)期的政策遺留問題。前面已提到，一項(xiàng)政策活動如果解決了現(xiàn)存的問題，而又制造了新的公共問題，那么這項(xiàng)政策活動基本是在做無用功，依此判斷政策主體在應(yīng)對該問題的政策能力上也是較低的。而對于這種結(jié)果的得出，是需要對政策結(jié)果的合理評估的。因此，這也是考驗(yàn)政策主體評估能力的一個維度。

4、政策終結(jié)能力。任何政策如果完成了歷史使命，或者根本沒有發(fā)揮正向功能，于公共問題的解決無益，那么它就需要被終結(jié)。如果任其繼續(xù)存在和運(yùn)行，那么，無疑是在浪費(fèi)政策資源，并對新的政策部署帶來干擾和混亂，一項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行往往會產(chǎn)生新的依附利益群體，如果要對政策進(jìn)行終結(jié)，這些群體便會為維護(hù)既得利益而進(jìn)行終結(jié)的阻撓。有沒有終結(jié)政策的決心，如何在重重阻力下實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)，這里是需要政策主體較強(qiáng)的政策終結(jié)能力才能夠回答問題。

二、廓清政策能力概念的價值

1、為公共權(quán)威主體績效的評估提供了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。公共權(quán)威主體，主要是政府，其績效考核評估的標(biāo)準(zhǔn)很多，如GDP的增長率、解決新增就業(yè)人口數(shù)量、環(huán)境治理效果等等。但這些都是分領(lǐng)域、片面性的評估依據(jù)。公共政策作為現(xiàn)代政府進(jìn)行公共管理和社會服務(wù)的最主要的手段或措施，貫穿于所有的政府活動。因此，如果依據(jù)政策能力科學(xué)的概念對政府公共政策能力進(jìn)行科學(xué)評估的話，那么我們既可以擺脫政府績效評估中的指標(biāo)間的相互孤立現(xiàn)象，用政策的鏈條將GDP增長率、新增就業(yè)人口數(shù)、環(huán)境治理效果等傳統(tǒng)的政府績效考核指標(biāo)串聯(lián)起來，從而強(qiáng)化各指標(biāo)間相互關(guān)系的綜合考量能力；又可以擺脫政府績效考核評估中重某項(xiàng)指標(biāo)，輕其他指標(biāo)的現(xiàn)象，使各項(xiàng)指標(biāo)都作為政策能力標(biāo)準(zhǔn)的影響因素加以統(tǒng)一考慮。比如，在過去，甚至是現(xiàn)在很多地方政府都將GDP增長率看作政府一年政績的最重要或者唯一的考量標(biāo)準(zhǔn)，這不僅會造成政府重經(jīng)濟(jì)數(shù)字增長，輕經(jīng)濟(jì)質(zhì)量增長，引起GDP盲目的崇拜，從而引致環(huán)境的破壞；還會造成政府重視經(jīng)濟(jì)職能，忽視社會職能的嚴(yán)重后果。這些都是有違科學(xué)發(fā)展要求的。而如果以政府在各領(lǐng)域政策能力為考量標(biāo)準(zhǔn)的話，那么政府的政績考核就是對一個政府政策活動過程的考量，而不再指向某個領(lǐng)域的數(shù)字。比如，一些寧可犧牲公眾利益、克減公眾權(quán)利而盲目追求GDP增長率的政策，如果以政策能力中的人本為核心的“公共性”為評價標(biāo)準(zhǔn)的話，這項(xiàng)政策肯定是存在公共性缺失的，那么這項(xiàng)政策也肯定是弱政策能力的，政府在這方面的政績也是不合格的?？梢哉f，政策能力概念的廓清，為政策能力作為政府考核的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)提供了可能。

2、為公共權(quán)威主體提升公共服務(wù)能力提供了重要途徑。傳統(tǒng)政府重統(tǒng)治管理，輕社會公共服務(wù)。在公共權(quán)威主體，最主要的是政府的行為越來越多的遭遇失敗，遭到合法性質(zhì)疑，新公共管理、政府再造運(yùn)動肇始于西方社會的情況下，政府開始反思自己的行為方式，越來越多的關(guān)注行為范式的轉(zhuǎn)換。公共政策作為政府最重要的對社會進(jìn)行良好管理和公共服務(wù)的工具，越來越多的被賦予了公共利益的分配和創(chuàng)造功能，這也就要求公共政策的價值更多的導(dǎo)向以公共利益為核心的公共服務(wù)。廓清后的政策能力概念，正是順應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)的要求。政策能力概念的廓清為公共政策提供了科學(xué)的能力評價標(biāo)準(zhǔn)，為公共權(quán)威主體的政策活動提供了科學(xué)的約束規(guī)范。政策能力概念中強(qiáng)調(diào)政策的“強(qiáng)公共性”，強(qiáng)公共政策有時能起到良好的社會效果，如果政府公共政策行為按照這一標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作的話，政府行為的“公共性”便會大大增強(qiáng)，自然對社會公共利益的訴求的滿足能力也會大大提高，對社會問題解決的徹底性也會更強(qiáng)。這樣的效果，也即是政府公共服務(wù)能力提升的重要表現(xiàn)。因此，可以說政策能力概念的廓清為公共權(quán)威主體公共服務(wù)能力的提升提供了重要途徑。

3、為公共權(quán)威主體合法性的增強(qiáng)提供了可選路徑?！爸匾氖沁@一事實(shí)：在特定情況下，個別對合法性的主張大到明顯的程度，按照這一主張的類型被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)?，這一事實(shí)更加確定了主張擁有權(quán)威者的地位?！痹陧f伯看來，合法性是人們對權(quán)威者地位的確認(rèn)和對其命令的服從。它作為政治學(xué)的一個重要概念，是指政府的一種政治價值判斷，“即是對政治權(quán)力的承認(rèn)”。由上可見，政治的合法性在其實(shí)質(zhì)意義上應(yīng)當(dāng)是公眾對政治權(quán)力與政治制度的認(rèn)同。公共權(quán)威主體，最主要的是政府，作為國家政權(quán)的掌握者和行使者，也存在合法性的問題。公眾的認(rèn)同、支持也是這一政治組織合法性的基礎(chǔ)或來源，因此，公共政策權(quán)威主體要保有和增強(qiáng)其合法性，就必須不斷的獲得公眾的認(rèn)同和支持。公共政策能力高低，在現(xiàn)實(shí)生活中，往往會為公眾所切身感受。比如，對于正在侵害公眾利益的公共問題，政府處理的是否及時、是否快捷、是否徹底，能否在最大限度的降低公共問題對公眾利益的侵害，這些都將作為政府能力的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)為公眾所感知。如果政府在處理公共問題時遲緩、被動、甚至以新問題來掩蓋舊問題，那么帶來的后果可能是嚴(yán)重的：可能會導(dǎo)致公眾由對政府能力的質(zhì)疑，再到政府責(zé)任的質(zhì)疑，最后引致對政府合法性的質(zhì)疑，長此以往，難免會形成政府與社會的對立。公共政策能力概念的廓清，為政府科學(xué)的評價自身的政策能力提供了標(biāo)準(zhǔn)，為合理的公共政策行為提供了規(guī)范，它也將作為一種政府保有和增強(qiáng)自身合法性的重要要求和途徑而存在。

責(zé)任編輯侯琦