特區(qū)政府的朋友在哪里

葉健民

12年的實(shí)踐已顯示出，原有的以愛(ài)國(guó)人士為核心，配合資本家與公務(wù)員的治港同盟的簡(jiǎn)單思路，已不足以應(yīng)付特區(qū)的政治社會(huì)發(fā)展變化。要重回有效管治的路徑，特區(qū)政府必須走出一條更為開(kāi)放的結(jié)盟路線，以爭(zhēng)取更大的社會(huì)支持。

回歸12年，香港特別行政區(qū)政府大致能維持基本管治，總的來(lái)說(shuō)局面尚算穩(wěn)妥。然而在這政治穩(wěn)定的基調(diào)下，特區(qū)政府近年的施政卻屢受挑戰(zhàn)，大小措施不管動(dòng)機(jī)如何良好、成效是否卓著，都遇各方諸多責(zé)難，甚至被批評(píng)得體無(wú)完膚。

例如，近期的180億紓解民困的措施，被論者譏為“政治作秀”的公關(guān)伎倆，而因應(yīng)新流感所采取的嚴(yán)謹(jǐn)防疫措施，也被指為矯枉過(guò)正、過(guò)分緊張。特區(qū)政府近年施政總予人舉步維艱、事倍功半的感覺(jué)。在社會(huì)輿論上，政府顯得孤立無(wú)援，沒(méi)有多少人愿意站出來(lái)為政府政策辯護(hù)，即使是一直被視為政府盟友的各政黨，也顯得與政府關(guān)系若即若離。在這種局面下，不禁有人為特區(qū)政府的管治能力感到擔(dān)心。

行政主導(dǎo)未受破壞

有觀點(diǎn)認(rèn)為，特區(qū)政府的行政主導(dǎo)原則已經(jīng)受到損害，然而這種觀點(diǎn)未免有點(diǎn)言過(guò)其實(shí)。行政機(jī)關(guān)坐擁龐大資源，又有十多萬(wàn)公務(wù)員輔助，立法會(huì)要對(duì)它進(jìn)行有效監(jiān)察，本身已是一項(xiàng)十分困難的工作，更遑論要挑戰(zhàn)其主導(dǎo)地位。更重要的是，《基本法》所訂下的憲政框架早已經(jīng)充分保障行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)。例如在主要官員任命上，行政機(jī)關(guān)擁有絕對(duì)控制權(quán)，立法機(jī)構(gòu)并未有任何機(jī)會(huì)參與人選挑選程序，而有關(guān)任命也無(wú)須咨詢立法會(huì)。

同樣地在立法過(guò)程中，立法會(huì)的被動(dòng)角色也很明顯。《基本法》第七十四條明言，立法責(zé)任是只可提出“不涉及公共開(kāi)支或政治體制或政府運(yùn)作”的法律草案，而“凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書(shū)面同意”。在具體運(yùn)作上，回歸以來(lái)特區(qū)政府也一直都能確保在絕大部分情況下，其法律建議都能在立法會(huì)上獲得通過(guò)。獨(dú)立智庫(kù)新力量網(wǎng)絡(luò)分析了上一屆立法會(huì)(2004至2008年度)的法案審議數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府向立法會(huì)提出法律提案的通過(guò)率為100％，議員對(duì)政府法案的成功修訂率為6％。換言之，所謂行政主導(dǎo)原則已被破壞的提法，根本不能成立。

然而，特區(qū)政府的權(quán)威確實(shí)不斷受到挑戰(zhàn)。在香港的社會(huì)輿論中已慢慢形成一種主流觀點(diǎn)，往往對(duì)政府施政的評(píng)議從一個(gè)尖銳批判角度出發(fā)，更為極端的甚至以尋找失誤為前提去分析事件，不單令特區(qū)官員甚為沮喪，而且政治游說(shuō)工作也要花上更大功夫，但卻吃力不討好。

這種孤立無(wú)援、缺乏盟友的局面，與回歸以來(lái)管治班子組成的哲學(xué)有著很大的關(guān)聯(lián)。12年的實(shí)踐已顯示出，原有的以愛(ài)國(guó)人士為核心，配合資本家與公務(wù)員的治港同盟的簡(jiǎn)單思路，已不足以應(yīng)付特區(qū)的政治社會(huì)發(fā)展變化。要重回有效管治的路徑，特區(qū)政府必須走出一條更為開(kāi)放的結(jié)盟路線，以爭(zhēng)取更大的社會(huì)支持。

政治生態(tài)的變化

九七回歸，首屆特區(qū)管治班子以愛(ài)國(guó)商人董建華為首，配合前朝的公務(wù)員之首的陳方安生。亦即“董陳配”。中央政府的意圖，大致便在求穩(wěn)的基礎(chǔ)上，以循序漸進(jìn)的方式發(fā)展民主，然后輔以祖國(guó)各種加促兩地經(jīng)濟(jì)整合的政策，使香港得以繼續(xù)維持安定與發(fā)展。

但這個(gè)意圖首先受到了意想不到的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逆轉(zhuǎn)以至后來(lái)的SARS疫情的沖擊，香港的經(jīng)濟(jì)跌至谷底。特區(qū)政府也承受了巨大的壓力，管治能力也受到嚴(yán)重削弱。

但董建華時(shí)期的困難，更根本的根源卻在于回歸早期治港方式與特區(qū)政治現(xiàn)實(shí)的差距。在力保順利過(guò)渡的前提下，以最小的政治制度改變?nèi)p低主權(quán)移交、改朝換代的歷史巨變的激流是無(wú)可非議的，但是這種小變?cè)瓌t卻忽略了不少殖民管治模式中承接過(guò)來(lái)的制度其實(shí)早已與時(shí)代脫節(jié)。不少人將殖民地政治的成功歸因?yàn)樾姓鲗?dǎo)格局與成功的政治吸納過(guò)程。意思就是說(shuō)，政府透過(guò)對(duì)決策權(quán)的充分控制穩(wěn)穩(wěn)掌握了大形勢(shì)，然后透過(guò)各種各樣的公職分配——行政局、立法局與400多個(gè)咨議委員會(huì)及各個(gè)公營(yíng)機(jī)構(gòu)，便能滿足社會(huì)精英的政治參與要求，特別是這些被任命人士大多數(shù)來(lái)自大企業(yè)或?qū)I(yè)界別，這種吸納機(jī)制也因此成了政府與主要社會(huì)力量的結(jié)盟平臺(tái)。

在不少人眼中，將這種模式稍作微調(diào)，在九七后繼續(xù)發(fā)展，便可為特區(qū)帶來(lái)穩(wěn)定局面。這種觀點(diǎn)，完全忽略了這種行政吸納模式在殖民統(tǒng)治后期所受到的沖擊。不管基于什么政治動(dòng)機(jī)，港英政府于上世紀(jì)80年代在香港引進(jìn)的連串政制改革，確實(shí)為本地政治生態(tài)帶來(lái)了不少影響深遠(yuǎn)的變化，當(dāng)中以參與性的政治文化的迅速發(fā)展尤為重要。1980年代區(qū)議會(huì)、市政局以至立法局多次選舉，大大提高了公眾觸覺(jué)和公民意識(shí)。

選舉已成為了取得政治權(quán)力的嶄新渠道，而透過(guò)選舉所取得的授權(quán)與透過(guò)社會(huì)抗?fàn)幎〉玫娜罕娬J(rèn)同也成為了晉升政壇、影響公共決策的另類入場(chǎng)券。這場(chǎng)改變，大大抵消了官方認(rèn)可的行政任命所能發(fā)揮的吸納作用。反之，在香港選舉政治日益抬頭，民主意識(shí)進(jìn)一步提高下，即使是深受政府青睞的建制精英也慢慢意識(shí)到，要在政壇大展拳腳，單有官方認(rèn)可只會(huì)被人視為“保皇黨”。求存之道，便要在各種選舉中尋求其它的政治資本，甚至要與政府保持適當(dāng)距離。不管采取哪一種策略，結(jié)果都會(huì)進(jìn)一步削弱從前行政吸納制度的政治作用。

政治生態(tài)的變化同時(shí)出現(xiàn)在官商之間。按道理，以穩(wěn)定資本主義為前提的情況下，資本家理應(yīng)是特區(qū)政府的最忠實(shí)盟友。但隨著香港與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的迅速整合，本地商界與特區(qū)政府的關(guān)系卻出現(xiàn)了微妙的變化。

九七前，英資固然在本地經(jīng)濟(jì)左右大局，但華資在英國(guó)本地的投資卻極為有限。但自中國(guó)進(jìn)行開(kāi)放改革政策以后，港商在內(nèi)地投資便有一發(fā)不可收拾之勢(shì)。

伴隨著這種緊密的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，港商與內(nèi)地官員形成了多層次的交往聯(lián)系。這張?zhí)炝_地網(wǎng)，自然有利于香港發(fā)展，但對(duì)個(gè)別工商大賈來(lái)說(shuō)，也同時(shí)為他們打開(kāi)了與內(nèi)地官員直接溝通的方便之門。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，要影響特區(qū)的發(fā)展，可能也犯不著要對(duì)特區(qū)政府官員進(jìn)行游說(shuō)。工商界這種政治資本的增加，也為他們與特區(qū)政府討價(jià)還價(jià)時(shí)帶來(lái)更多籌碼。反過(guò)來(lái)說(shuō)，特區(qū)官員要尋求他們支持和合作，也會(huì)顯得更為吃力。特別是當(dāng)工商界利益與社會(huì)整體利益出現(xiàn)矛盾因而要作出平衡時(shí)，特區(qū)政府要駕馭其中，也不容易得心應(yīng)手。

從“商人治港”到“政務(wù)官治港”

面對(duì)這種情勢(shì)改變，特區(qū)政府并非沒(méi)有嘗試去扭轉(zhuǎn)局面，以爭(zhēng)取更多盟友支持。董建華任內(nèi)引進(jìn)的政治問(wèn)責(zé)制，便是一種重要的制度改變。2002年引入的政治問(wèn)責(zé)制，容許特首任命與自己理念相同的政治人才，以取代公務(wù)員作為新的政治核心。這種安排，除了可以讓特首在挑選內(nèi)閣時(shí)有更大的自由外，理論上也可以藉此擴(kuò)大政府與不同利益集團(tuán)的聯(lián)盟關(guān)系與政治網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也可以為政府帶來(lái)更多切合社會(huì)變化和需要的政策主張。而在董建華的首任問(wèn)責(zé)官員之中，也引

入了多名公務(wù)員隊(duì)伍以外的社會(huì)精英為司局官員。

可惜政治問(wèn)責(zé)制始終未能充分發(fā)揮其政治功能，公務(wù)員的抵制情緒一直是一道屏障。作為專業(yè)公務(wù)員精英的政務(wù)官，忽然頭上加插了一層政治任命官員，仕途出現(xiàn)了如此大轉(zhuǎn)折，心里自然不是味兒。而政治問(wèn)責(zé)制度在民主制度未有相應(yīng)的同步發(fā)展下，也難以使人完全相信政府藉此提高整個(gè)政治制度問(wèn)責(zé)性的決心。而在憲制下，立法會(huì)在問(wèn)責(zé)官員任命過(guò)程完全被摒諸門外的安排，也進(jìn)一步削弱了政治官員的公信力。曾蔭權(quán)2005年代替董建華出任特首，其不同的管治哲學(xué)也進(jìn)一步局限了政治問(wèn)責(zé)制的結(jié)盟功能。

曾蔭權(quán)在2007年當(dāng)選為特首后，對(duì)問(wèn)責(zé)班子做了大幅度的調(diào)整。但與董建華的不同之處在于，曾蔭權(quán)用人傾向于以公務(wù)員為先。在原有非公務(wù)員出身的問(wèn)責(zé)官員中，只留用了唐英年與周一岳，另外引進(jìn)了黃仁龍、陳家強(qiáng)與曾德成，其余十多名司局長(zhǎng)皆由前公務(wù)員擔(dān)任?？梢郧宄吹剑胃郯嘧拥暮诵臋?quán)力，再次回到了公務(wù)員手上。

這種安排，自然與一直以自己30多年公務(wù)員服務(wù)經(jīng)驗(yàn)為傲的曾特首的出身有關(guān)，但這同時(shí)反映出中央政府對(duì)“商人治港”路線的調(diào)整。這種治港新思路是否奏效，有待公論，但重回“政務(wù)官治港”的選擇，卻肯定大大局限了政府透過(guò)權(quán)力分享與不同社會(huì)力量結(jié)盟的政治作用。即使在副局長(zhǎng)與政治助理的任命過(guò)程中，也有不少評(píng)論指出政府只懂從現(xiàn)有咨詢架構(gòu)中選人，而沒(méi)有特意走出自己的圈子去嘗試接觸不同背景或者另類觀點(diǎn)的社會(huì)精英。結(jié)果，定下來(lái)的人選大致都是與自己“同聲同氣”、難以予人什么新氣象的遐想，而政府也平白失去了一次為自己建構(gòu)開(kāi)放形象的機(jī)會(huì)。

如何擴(kuò)大民意基礎(chǔ)?

面對(duì)當(dāng)前的困局，最根本的出路自然是政制的進(jìn)一步民主化：擴(kuò)大政府的民意基礎(chǔ)，爭(zhēng)取更大的社會(huì)支持。全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)議決，香港特首最快可于2017年進(jìn)行普選。香港社會(huì)能否就具體選舉方案達(dá)致共識(shí)，爭(zhēng)論何時(shí)了斷，這存在一個(gè)很大的問(wèn)號(hào)。但在落實(shí)普選理想之前，特區(qū)政府實(shí)際上也可作出若干策略調(diào)整：

特首應(yīng)以一個(gè)更開(kāi)放的態(tài)度去組成問(wèn)責(zé)團(tuán)隊(duì)。在香港的環(huán)境下，公眾確實(shí)對(duì)政務(wù)員的能力與誠(chéng)信抱有一定信任，保留若干司局長(zhǎng)由原有政務(wù)官轉(zhuǎn)任，自有其政治作用。但要擴(kuò)闊政府整體的政治網(wǎng)絡(luò)，政府必須從官僚體制以外，挑選更多具公信力及民望的社會(huì)人士人閣。

政府應(yīng)有一個(gè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的培養(yǎng)管治班子的策略，當(dāng)中必須認(rèn)真檢討現(xiàn)存的咨詢架構(gòu)的作用。這些沿襲于殖民地時(shí)期的組織，在民主化尚未進(jìn)入本地政治日程時(shí)，有其歷史作用。但到了講求問(wèn)責(zé)、強(qiáng)調(diào)民意授權(quán)的今天，其政治作用已經(jīng)相當(dāng)有限。參與其中的人亦并不感到政府的重用與栽培，既然沒(méi)有因此等政治公職而積累更多政治資本，也因此自然不會(huì)覺(jué)得對(duì)政府有所虧欠、甚至要為政府發(fā)聲辯護(hù)。所以，政府與其漁翁撒網(wǎng)，不如聚焦在重點(diǎn)培養(yǎng)人才，具體的做法是大幅削減這些咨詢組織，而改在個(gè)別政策范圍或司局中建立政策顧問(wèn)團(tuán)，使被委任人士對(duì)政策有更大的承擔(dān)。這當(dāng)中也牽涉政府要有更大誠(chéng)意去與他們分享信息和權(quán)力。這批重點(diǎn)人才，大可成為未來(lái)司局長(zhǎng)的搖籃。

要爭(zhēng)取社會(huì)支持，政府也要積極改變與立法會(huì)的關(guān)系。在若干政治理念上，特區(qū)政府與反對(duì)派政黨可能難有共同語(yǔ)言。但立法會(huì)要處理的，大多數(shù)都牽涉具體政策與民生議題。在互利的情況下，各個(gè)黨派都是愿意與政府尋求共識(shí)、解決問(wèn)題的，因?yàn)樽h員也要拿出政績(jī)向選民交待。問(wèn)題是政府必須予以立法會(huì)更大尊重，當(dāng)中一個(gè)辦法是在決策過(guò)程中更早牽涉政黨在其中，使他們?cè)诓莅柑峤涣⒎〞?huì)前已有機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)、增加影響力。政府假如能有技巧地分派機(jī)會(huì)，能予各政黨雨露均澤的感覺(jué)，自然能夠改善與各政黨的關(guān)系，也能在民眾心目中建立公平務(wù)實(shí)的形象。

最后，政府也要認(rèn)真處理與其它政府以外的公職人員的關(guān)系，當(dāng)中以與人大、政協(xié)的互動(dòng)更值得深思。這些大多來(lái)自工商界及專業(yè)界別的精英，在國(guó)內(nèi)擁有的人際網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際是特區(qū)政府最缺乏的。在香港與內(nèi)地全方面互動(dòng)的今天，假如能夠充分調(diào)動(dòng)這些資源，對(duì)捍衛(wèi)爭(zhēng)取特區(qū)利益自然能夠事半功倍。這也同時(shí)能夠進(jìn)一步鞏固與這批傳統(tǒng)精英的關(guān)系。如何加強(qiáng)與港區(qū)人大、政協(xié)互動(dòng)，但又不至于使他們成為“第二個(gè)權(quán)力中心”，挑戰(zhàn)高度自治原則，是特區(qū)政府政治技巧的一個(gè)重大考驗(yàn)。

要達(dá)到長(zhǎng)治久安，施政順暢，特區(qū)政府必須有新的思維去爭(zhēng)取更多盟友。認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有機(jī)制與策略的不足，是重要的第一步。