農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新思路

張　慧　田　光

摘要：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村制度的核心和基礎(chǔ)，是穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的根本因素。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是建設(shè)社會(huì)主艾新農(nóng)村的一項(xiàng)重要內(nèi)容。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度卻未能對產(chǎn)權(quán)主體的界定進(jìn)行系統(tǒng)的考慮，而主要體現(xiàn)為對集體化生產(chǎn)方式的改革，由此導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體多重化。因此認(rèn)為，必須明確界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，國有永佃制是可行的一種制度安排。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)制度；國有永佃制

中圖分類號(hào)：F293.30

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)09-0226-02

1對現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的分析與評(píng)價(jià)

(1)集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，“所有者缺位”嚴(yán)重。

現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是運(yùn)行了近30年的家庭承包經(jīng)營制度。在這一制度中所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)仍歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶家庭所有。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在我國許多重要法律中都有明確規(guī)定，但是，“集體”是指哪一級(jí)，法律規(guī)定較為含糊。如在《憲法》中，被籠統(tǒng)界定為集體所有；在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)；而在《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。集體所有制內(nèi)涵著一種矛盾和沖突，集體是什么，邊界不清楚。這種“政出多門、多頭管理”的土地產(chǎn)權(quán)主體必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，造成對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的隨意侵害，不利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)民也形不成有效的、穩(wěn)定的預(yù)期，不利于產(chǎn)權(quán)主體形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，短期行為之風(fēng)盛行，必然降低農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。大量的調(diào)查也表明，多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的農(nóng)地集體所有權(quán)的概念也是很模糊的。

產(chǎn)權(quán)主體的不明確導(dǎo)致集體成員的邊界確認(rèn)不合理?，F(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則。農(nóng)村集體是一組動(dòng)態(tài)的人的集合，其成員由于生老病死、婚喪嫁娶、升學(xué)招工、參軍提干等自然和社會(huì)原因而不斷地發(fā)生變化。按現(xiàn)行政策規(guī)定，凡因上述原因戶口不在農(nóng)村集體的成員，其土地的一切產(chǎn)權(quán)便自然無償?shù)厝∠?，凡新增人口只要落上戶口就可成為集體的成員，同時(shí)獲得與其他成員一樣的土地產(chǎn)權(quán)。由此，土地產(chǎn)權(quán)的獲得或轉(zhuǎn)出，不是按照商品經(jīng)濟(jì)條件下等價(jià)交換的原則來進(jìn)行，而是由戶籍制度來決定。這不僅違背了價(jià)值規(guī)律的基本要求，也很不利于計(jì)劃生育政策的貫徹落實(shí)。更嚴(yán)重地，集體成員的不穩(wěn)定會(huì)造成土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定，從而會(huì)影響農(nóng)戶對承包土地的長期投資。

(2)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺。

現(xiàn)有的法律體系對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能構(gòu)成缺乏明確的界定。各部重要法律條文都使用了“集體所有”這個(gè)極為籠統(tǒng)的定性規(guī)定，沒有揭示土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與各項(xiàng)權(quán)能的邊界，這與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)能分離與流動(dòng)的趨勢不相吻合。新頒布的土地承包法規(guī)定了承包農(nóng)戶享有承包地使用、收益與流轉(zhuǎn)等重要權(quán)利，使農(nóng)戶部分地獲得了承包經(jīng)營土地的處分權(quán)，但土地經(jīng)營權(quán)仍是不完整的，因?yàn)樽鳛檗r(nóng)地處分權(quán)的重要內(nèi)容和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)重要體現(xiàn)的抵押權(quán)問題仍然沒有解決。

由于農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲得銀行貸款的權(quán)利，使得農(nóng)民對土地的投資不足；由于農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租土地的權(quán)利，使得土地的流轉(zhuǎn)極其困難，不能將土地流動(dòng)和配置到經(jīng)濟(jì)效益最高的地方去；尤其是，農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中缺乏充分行使自己的土地權(quán)利的能力。雖然政府要求農(nóng)戶和集體之間要簽訂書面的土地承包合同，但在現(xiàn)實(shí)中，隨意解除土地承包合同，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)農(nóng)民收益高時(shí)，強(qiáng)制提高承包標(biāo)的額；農(nóng)民被強(qiáng)制推行種植某種作物等。這都體現(xiàn)了承包經(jīng)營權(quán)的殘缺。這些侵權(quán)行為不僅極大地?fù)p傷了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地可持續(xù)利用的積極性，而且也不利于土地在農(nóng)戶之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革思路：國有永佃制模式假設(shè)

農(nóng)地制度與其他現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度不同，往往表現(xiàn)出與政治活動(dòng)更密切的聯(lián)系。在中國，中央政府是作為一個(gè)超越利益集團(tuán)的國家組織形式存在的。它掌握著所有土地的終極所有權(quán)，平衡各種利益集團(tuán)的關(guān)系，當(dāng)各種矛盾斗爭尖銳時(shí)候，它以土地權(quán)利的終極裁判者出現(xiàn)。我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新大都是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度供給，并由此建立起國家對農(nóng)村的嚴(yán)格控制機(jī)制。家庭承包制盡管是源于農(nóng)民的利益誘致，然而它最初并沒有得到?jīng)Q策者的承認(rèn)，甚至被認(rèn)為是社會(huì)主義的反動(dòng)，只有在得到中央政府的承認(rèn)和大力倡導(dǎo)后才得以在全國范圍內(nèi)普遍建立。

當(dāng)前理論界對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的觀點(diǎn)可分為國有論、私有論和完善集體所有制三種觀點(diǎn)。目前很多學(xué)者已經(jīng)將私有論的道路排除，認(rèn)為在中國不具有可行性。“完善派”的觀點(diǎn)是現(xiàn)在主流的理論觀點(diǎn)，它從制度變遷路徑依賴性的角度認(rèn)為完善集體所有制符合我國生產(chǎn)力的水平，是成本最低的改革路徑。完善集體土地承包制來界定集體組織和承包家庭之間的權(quán)利關(guān)系，這從表面上看不無道理，但卻沒有從根本上解決集體和農(nóng)戶之間的多重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從而也就達(dá)不到制度改革所預(yù)期的目標(biāo)。筆者認(rèn)為要根本解決我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的問題國有永佃制是可行的制度安排，通過逐步改革可以實(shí)現(xiàn)。

(1)國有永佃制的內(nèi)涵。

我國現(xiàn)階段表現(xiàn)出來的農(nóng)民土地權(quán)利被侵害的現(xiàn)象，其實(shí)是在土地所有權(quán)分離狀態(tài)下，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的侵蝕。城市經(jīng)濟(jì)利益集體通過實(shí)際享有土地占有權(quán)的地方政府的土地經(jīng)濟(jì)行為，向上侵蝕中央政府的終極所有權(quán)，向下侵占農(nóng)民的土地使用權(quán)，造成土地權(quán)利制度不穩(wěn)定的狀態(tài)。根據(jù)這種土地權(quán)利分離的特點(diǎn)，在土地權(quán)利的不同層次上，采取不同的所有制。這種制度既適應(yīng)現(xiàn)在的農(nóng)村生產(chǎn)力水平，又兼顧中國土地制度變遷的路徑依賴性和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求。從歷史上看，以中國土地制度一脈相承的淵源和近代土地革命歷程，必須有一定層次的“公有”制度；從未來發(fā)展和城鄉(xiāng)矛盾上看，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)又要求一定程度的“私有”產(chǎn)權(quán)。所以要構(gòu)建的土地產(chǎn)權(quán)不應(yīng)是單純的私有或公有，而必須具備這兩種特征。

國有永佃制是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的永佃制。讓農(nóng)民享有“田面權(quán)”，即永久使用權(quán)，可以繼承、出租或轉(zhuǎn)讓，從而使產(chǎn)權(quán)界定具有穩(wěn)定性。“永佃權(quán)”是支付佃租，永久在他人土地上進(jìn)行耕作或畜牧的權(quán)利(劉凡，2002)。同時(shí)土地仍歸國家所有，國家仍按土地收取農(nóng)業(yè)稅(直接佃租)，即使國家實(shí)施免稅農(nóng)業(yè)政策，由于國家這個(gè)委托人的特殊性，農(nóng)民實(shí)際上還是要向國家交納間接佃租(承擔(dān)稅負(fù)轉(zhuǎn)移)。一般認(rèn)為，國有永佃制既解決了對農(nóng)民的激勵(lì)問題，保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)利，又顧及了國家和集體組織的利益。

具體來說，國有永佃制將土地權(quán)利分割為必要的國家——農(nóng)戶兩級(jí)。國家擁有土地終極所有權(quán)，農(nóng)民對土地?fù)碛兄苯拥恼加袡?quán)(不需要中間階層對土地的占有)。由于國

家是一個(gè)遙遠(yuǎn)的土地所有者，農(nóng)民的土地占有權(quán)已經(jīng)近乎于私有產(chǎn)權(quán)。兩者的距離使得產(chǎn)權(quán)分割是清晰的。所以農(nóng)民可以作為清晰的產(chǎn)權(quán)主體從國家手中取得“永佃權(quán)”。這種“永佃權(quán)”可以自主經(jīng)營、自由流轉(zhuǎn)、抵押，作為農(nóng)民進(jìn)入市場的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。國家終極土地所有權(quán)則作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)控制的基礎(chǔ)存在，有權(quán)收取地租或補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)；有權(quán)收回土地；有權(quán)規(guī)定土地使用規(guī)則、土地買賣規(guī)則、土地出租規(guī)則、土地合作規(guī)則等，但僅有國家性的權(quán)利，沒有地方性的權(quán)利，不可以因地方性利益征用土地。國有永佃制的實(shí)現(xiàn)必須改革政府行政管理體系，地方政府和村社集體從土地產(chǎn)權(quán)體系中退出，變?yōu)榧兇獾墓矙C(jī)構(gòu)。

(2)國有永佃制農(nóng)民的“永佃權(quán)”與農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)比較。

土地使用權(quán)的范圍方面。經(jīng)營權(quán)從其本質(zhì)上來說應(yīng)該屬于使用權(quán)。作為使用權(quán)，它可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益、繼承等項(xiàng)權(quán)利。而作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)在實(shí)踐中卻只具有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極其少量的處分權(quán)。顯然，與承包經(jīng)營權(quán)的真實(shí)內(nèi)涵相比，其權(quán)利所包含的內(nèi)容是不充分的，其權(quán)能是殘缺的。目前實(shí)行的家庭承包經(jīng)營權(quán)，雖然國家政策在不斷完善其各項(xiàng)權(quán)能，但是抵押權(quán)問題還沒有解決?！坝赖铏?quán)”與它比較，使農(nóng)民有更全面的權(quán)利。

土地使用權(quán)的期限方面。穩(wěn)定和延長土地的承包期是穩(wěn)定土地承包關(guān)系的核心問題。早在80年代初政府就對土地的承包使用期限做出了15年不變的承諾。在第一輪土地承包即將到期之前，中央又明確指出，土地承包再延長30年不變，營造林地和“四荒地”治理等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長。

(3)國有永佃制的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，可以激勵(lì)農(nóng)民對自己耕地的熱愛，這是明晰產(chǎn)權(quán)的作用，最根本的是產(chǎn)生激勵(lì)動(dòng)力，因?yàn)樵谶@種產(chǎn)權(quán)關(guān)系下，農(nóng)戶的努力如長期投資所產(chǎn)生的收益是不會(huì)流失的，這有利于克服農(nóng)民的短期行為；其次，可以促成農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的形成。因?yàn)槊魑a(chǎn)權(quán)關(guān)系是市場交易的前提，農(nóng)地集體所有制下產(chǎn)權(quán)模糊使農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)，國有永佃制下產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰了，這促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)又進(jìn)一步促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營的形成。再次，可以不斷壯大農(nóng)戶實(shí)力，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)化分工，使農(nóng)戶從自給自足的生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型商品生產(chǎn)，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。最后，為農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變、精簡機(jī)構(gòu)以及減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了制度基礎(chǔ)。農(nóng)村基層政府的弊病是政企不分。目前原有集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)改制為經(jīng)營者持大股的公司制企業(yè)，從而完成了作為所有者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的過程。因此國有永佃制實(shí)行，將使基層政府最終完成政企分開的改革目標(biāo)。

有人認(rèn)為“永佃權(quán)”是建立在土地私有制上的物權(quán)制度，永佃權(quán)制度可能使農(nóng)民難以接受，可能導(dǎo)致政治上的風(fēng)險(xiǎn)。永佃權(quán)確實(shí)是建立于土地私有制基礎(chǔ)上的，但這并不意味著永佃權(quán)不能經(jīng)過內(nèi)容的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化，成為公有制基礎(chǔ)上的物權(quán)制度。事實(shí)上，永佃權(quán)是否具有現(xiàn)代價(jià)值，最根本的是看其是否具有現(xiàn)代活力，是否確實(shí)保障農(nóng)民根本利益，是否有助于農(nóng)民生活的改善、社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，而不是看其是建立在私有制還是公有制基礎(chǔ)上。永佃權(quán)作為一種用益物權(quán)，使得永恒土地的農(nóng)民得到物權(quán)而非債權(quán)的保護(hù)，可以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。