論國庫集中收付制度對(duì)政府管理模式的影響

時(shí)玉蘭　劉仍金

摘要：主要闡述了國庫集中收付制度的全面實(shí)施對(duì)政府管理模式產(chǎn)生了廣泛和深刻的影響；論述了建立國庫集中收付制度所采取的五項(xiàng)保障措施，充分發(fā)揮政府職能作用，強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督，達(dá)到提高資金使用效率的作用。

關(guān)鍵詞：國庫集中收付制度；影響；政府管理；保障措施

中圖分類號(hào)：F036

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)09-0047-01

1推行國庫集中收付制度的意義

實(shí)行國庫集中收付制度。改革以往財(cái)政資金主要通過征收和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行繳庫和撥付的方式，有利于財(cái)政性資金按規(guī)定程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運(yùn)作，有利于收入繳庫和支出撥付過程的有效監(jiān)督，有利于預(yù)算單位用款及時(shí)和便利，解決了財(cái)政性資金截留、擠占、挪用等問題。

2國庫集中收付制度對(duì)政府管理模式的影響

國庫集中收付制度的建立是政府管理制度。尤其是財(cái)政、金融管理制度的重大變革。國庫集中收付制度的全面實(shí)施對(duì)政府管理模式產(chǎn)生了廣泛和深刻的影響，集中體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

(1)政府管理更加科學(xué)。

國庫集中收付制度改革的核心是將所有資金集中起來，并通過集中收繳和撥付實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算單位的控制。政府尤其是財(cái)政和金融部門對(duì)預(yù)算單位控制方式實(shí)現(xiàn)了行政干預(yù)為主到制度化管理為主，預(yù)算制度、國庫制度、政府采購制度等一系列財(cái)政管理制度成為政府管理具體單位的主要方式，政府管理模式適時(shí)順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和經(jīng)濟(jì)全球化的要求。

(2)政府管理更加法制化。

國庫集中收付制度要求修訂和制定相關(guān)的法律法規(guī)和管理辦法，如修訂《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《中華人民共和國國家條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》以及相關(guān)的稅收征管法規(guī)、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等，相應(yīng)制定《國庫收入管理辦法》和《收入退庫管理辦法》、《財(cái)政資金支付管理辦法》等。

由此可見，以上方面的落實(shí)將使得政府管理法規(guī)細(xì)化，這不僅提高了法制化水平，而且有力促進(jìn)政府管理法律法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行。

(3)政府管理更加信息化。

實(shí)行國庫集中收付制度要求資金集中、收繳集中、撥付集中，必然要求手工處理業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向計(jì)算機(jī)處理業(yè)務(wù)，相應(yīng)地促使各部門、單位以及相關(guān)崗位要實(shí)現(xiàn)信息化。

建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)是政府管理信息化的重要內(nèi)容，包括：

①預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，保證預(yù)算資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進(jìn)度要求；

②收入管理系統(tǒng)，監(jiān)控稅收和非稅收入征收情況；

③國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)，及時(shí)反映國庫每天的收支和平衡情況；

④國庫收支總分類賬系統(tǒng)，做到所有收支賬目在一個(gè)系統(tǒng)中反映；

⑤債務(wù)管理系統(tǒng)，全面反映國債發(fā)行、償還和余額情況，通過以上管理系統(tǒng)使各類收支實(shí)現(xiàn)高效和安全運(yùn)行；

⑥建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)，可有效縮短資金撥付到賬的時(shí)間，提高賬戶清算業(yè)務(wù)的效率。

因此，要求財(cái)政、國庫、稅務(wù)、人行等部門計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)傳遞和共享。

(4)政府管理職能分工更加合理化。

國庫集中收付制度改革的前提是要合理界定財(cái)政、人行、稅務(wù)、預(yù)算單位等部門的職責(zé)，并加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制。改革開放以來，財(cái)政、銀行實(shí)為一家的狀況被打破，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)管理財(cái)政制策、政府資金、政府債務(wù)、國外援助和國有資產(chǎn)等；中央銀行一般負(fù)責(zé)管理貨幣政策、貨幣發(fā)行、外匯儲(chǔ)備、匯率和幣值穩(wěn)定。

在加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制方面，財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督，認(rèn)真審核預(yù)算單位資金使用計(jì)劃和資金使用申請(qǐng)，財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，定期對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)；中國人民銀行要加強(qiáng)對(duì)代理銀行的監(jiān)督，充分發(fā)揮中央銀行對(duì)商業(yè)銀行辦理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)管作用；審計(jì)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的年度檢查，促進(jìn)政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。

3建立國庫集中收付制度的保障措施

(1)國庫集中支付以明確政府職能為首要前提。

國庫集中收付制度要求各級(jí)政府支出部門根據(jù)年初預(yù)算合理確定所需購買的商品和勞務(wù)或者他們所需調(diào)撥的資金數(shù)額，而制定預(yù)算計(jì)劃本質(zhì)上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的范圍應(yīng)主要限定在政權(quán)機(jī)關(guān)和那些代表社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益的非盈利性的領(lǐng)域和事務(wù)，包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護(hù)等。因此，明確政府職能和各級(jí)政府的事權(quán)范圍是實(shí)行國庫支付制度的基礎(chǔ)和前提。

(2)國庫集中支付以建立和完善部門預(yù)算為先決條件。

國庫集中支付與部門預(yù)算是相互配套，不可分割的。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法，國庫集中支付才能付諸實(shí)施，因?yàn)榧兄Ц吨贫认碌姆诸愘~戶本身就是安政府各支出部門設(shè)置的，各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項(xiàng)目和用款時(shí)間，并通過單一帳戶進(jìn)行資金劃撥，這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。另一方面，國庫分類賬戶和政府財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)很好地反映了各部門資金的使用情況和預(yù)算執(zhí)行效果以及存在的問題，有利于下一年度按照零基預(yù)算的方法重新編制新的部門預(yù)算。

(3)國庫集中支付以建立國庫單一帳戶體系為核心內(nèi)容。

國庫單一帳戶體系主要有一下部分組成：

①財(cái)政部門在中國人民銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映納入預(yù)算管理的政府資金的國庫單一賬戶；

②財(cái)政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和與國庫單一帳戶清算的零余額賬戶；

③財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映預(yù)算外資金使用情況的預(yù)算外資金賬戶；

④用于記錄、核算、反映預(yù)算單位的小額零星支出的小額現(xiàn)金賬戶；

⑤經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部批準(zhǔn)開設(shè)的特設(shè)賬戶。

國庫單一帳戶集中了所有的財(cái)政資金，并且只有財(cái)政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。

(4)國庫集中支付以嚴(yán)格的監(jiān)督管理和控制體系為重要保障。

完善責(zé)任制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督是有效發(fā)揮國庫職能的重要保障。國庫集中支付制度要充分發(fā)揮其強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，離不開嚴(yán)格的管理、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，包括政府財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對(duì)資金和財(cái)務(wù)的監(jiān)督，事前、事中和事后的監(jiān)督等。這是國庫集中支付體系順利進(jìn)行的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(5)國庫集中支付與政府采購制度相互配合。

國庫集中支付的顯著特點(diǎn)是資金的流轉(zhuǎn)鏈條短、速度快、支付程序簡捷，各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán)，因此填補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對(duì)合理性、合法性和安全性，因?yàn)樗鼰o法徹底排除由于利益驅(qū)動(dòng)而使支出部門與供貨商勾結(jié)起來共同侵吞財(cái)政資金的可能性，因而也就不能根本杜絕腐敗現(xiàn)象。

政府采購制度遵循“公開、公平、公正”的原則，極大地增強(qiáng)了采購過程的透明度，在提高政府資金使用效益的同時(shí)·使腐敗行為失去了滋生和蔓延的土壤。因?yàn)榇藭r(shí)支出部門只需將所需商品和勞務(wù)的規(guī)格和數(shù)量告知政府采購機(jī)構(gòu)，又該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的招標(biāo)事宜，因而切斷了支出部門與供應(yīng)商之間的聯(lián)系渠道。