論北京城市“副中心”建設(shè)

趙　弘

[摘 要]北京“單中心、同心圓式”的城市空間格局，使城市功能過(guò)度集中于中心城區(qū)，給中心城區(qū)造成了嚴(yán)重的交通擁堵和環(huán)境壓力，限制了北京綜合承載能力的提升，影響到北京的可持續(xù)發(fā)展。東京、巴黎等都通過(guò)建設(shè)“副中心”解決了城市發(fā)展中的空間矛盾。建議北京借鑒國(guó)際大都市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)建設(shè)京西副中心、通州——亦莊副中心和順義副中心，打造分散疏解中心區(qū)功能的重要空間載體，解決北京城市發(fā)展中的空間結(jié)構(gòu)矛盾。

[關(guān)鍵詞] 城市副中心 多中心 空間結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：C812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-5954（2009）07-061-03

改革開(kāi)放30年來(lái)，北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就。但是，隨著城市化的推進(jìn)，北京城市空間結(jié)構(gòu)矛盾日益突出，已經(jīng)影響到北京的可持續(xù)發(fā)展。本文從分析北京目前面臨的空間結(jié)構(gòu)矛盾出發(fā)，在堅(jiān)持《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》基本思路的前提下，根據(jù)大都市空間結(jié)構(gòu)演變規(guī)律，借鑒國(guó)際大都市城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，提出以建設(shè)“城市副中心”緩解北京空間結(jié)構(gòu)矛盾的戰(zhàn)略思路。

一、空間結(jié)構(gòu)不合理越來(lái)越成為影響北京可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題

“單中心”、“同心圓”式向外擴(kuò)展的城市空間布局是北京城市空間結(jié)構(gòu)矛盾的根源。在北京發(fā)展初期，從交通運(yùn)行效率或城市組織方式來(lái)看，這種模式有一定的優(yōu)點(diǎn)。隨著北京城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這種空間格局越來(lái)越難以適應(yīng)城市發(fā)展的要求，城市中心區(qū)功能過(guò)度，交通擁堵，環(huán)境承載壓力加大，嚴(yán)重影響首都功能的實(shí)現(xiàn)，制約首都的可持續(xù)發(fā)展。

1.功能過(guò)于集中于中心城區(qū)

北京“同心圓”式城市空間發(fā)展格局，使政治、商業(yè)、文化、教育、醫(yī)療、旅游等城市核心功能都集中在中心城區(qū)內(nèi)。北京二環(huán)內(nèi)有20多個(gè)中央部級(jí)機(jī)關(guān)，100多個(gè)局級(jí)機(jī)關(guān)以及北京市市屬的250多個(gè)單位；有西單、王府井、前門等多個(gè)商業(yè)中心；有故宮、北海公園等眾多古跡和旅游景點(diǎn)?！笆晃濉币?guī)劃中，北京市確立了六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)中，CBD、金融街、中關(guān)村科技園區(qū)、奧林匹克中心區(qū)等4個(gè)在中心城區(qū)。城市功能過(guò)度集中于中心城區(qū)，強(qiáng)化了中心城市的“磁力”作用，發(fā)展要素不斷向核心積聚，對(duì)周圍區(qū)域形成“虹吸效應(yīng)”。一方面，中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)承載能力趨于飽和，交通、環(huán)境和各項(xiàng)城市設(shè)施不堪重負(fù)，商務(wù)成本不斷攀升。另一方面，“虹吸效應(yīng)”造成“馬太效應(yīng)”突出，中心城區(qū)之外的城市區(qū)域與中心城區(qū)的整體發(fā)展水平差距進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)產(chǎn)業(yè)投資的吸引力不強(qiáng)，新興產(chǎn)業(yè)培育乏力，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步履艱難。

2.交通擁堵問(wèn)題日益嚴(yán)峻

不合理的城市功能結(jié)構(gòu)和布局是造成北京交通擁堵的根本性原因?！皢沃行摹备窬质贡本┏鞘泄δ芗性谂f城及其周圍，早晚高峰期間潮汐式的涌動(dòng)使公交、道路設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，交通系統(tǒng)不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，三環(huán)以里集中了北京市出行量的50%。北京市主干道平均車速比10年前降低約50%，中心市區(qū)主要路口中，嚴(yán)重阻塞的達(dá)到60%。零點(diǎn)公司所做的相關(guān)調(diào)查顯示，北京市民出行所需的實(shí)際時(shí)間是交通順暢時(shí)的2.2倍。北汽福田公司與零點(diǎn)咨詢集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布的“2008福田指數(shù)”顯示，北京人上下班因道路擁堵造成的經(jīng)濟(jì)損失每月為375元，居全國(guó)各大城市首位。交通擁堵已經(jīng)成為北京尤其是中心城區(qū)發(fā)展的重要制約因素。

3.影響城市綜合承載力的提升

單中心的城市空間格局使北京中心城區(qū)承載能力接近飽和，而郊區(qū)發(fā)展水平相對(duì)較低，限制了北京綜合承載能力的提升。東京、倫敦等國(guó)際大都市通過(guò)向“多中心”空間格局的演變，促進(jìn)了城郊一體化發(fā)展，城市綜合承載能力大為提升。如表1所示，北京城市面積是東京的7.5倍、倫敦的10.4倍（即使剔除山區(qū)面積，北京平原面積依然是東京總面積的2.9倍、倫敦總面積的4倍），北京常住人口是東京的1.3倍、倫敦的2.2倍，但經(jīng)濟(jì)總量與這兩個(gè)城市差距較大。普華永道的研究顯示，按照購(gòu)買力評(píng)價(jià)計(jì)算，北京2005年的GDP總量只有東京的8.3%、倫敦的22%。由于北京城市功能過(guò)度集中于中心城區(qū)，給交通組織帶來(lái)極大的壓力，特別是北京地鐵發(fā)展相對(duì)同類城市滯后，因此中心城區(qū)的交通擁堵問(wèn)題要比東京、倫敦突出得多。

4.消除“二元結(jié)構(gòu)”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨困難

北京在近幾年的城市發(fā)展中，在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、重點(diǎn)工程安排等方面對(duì)非中心城區(qū)關(guān)注不夠、投資不足，非中心區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、商務(wù)服務(wù)設(shè)施都比較落后。根據(jù)《北京區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒2007》提供的數(shù)據(jù)，2006年北京全社會(huì)固定資產(chǎn)投資有三分之二以上投向中心城區(qū)（城八區(qū)），只有不到三分之一投向非中心區(qū)域；中心城區(qū)（城八區(qū)）擁有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量、星級(jí)飯店數(shù)量大約是非中心區(qū)域的2倍，道路網(wǎng)密度是非中心區(qū)域的2.3倍。在不斷強(qiáng)化中心城區(qū)地位和影響力的情況下，非中心區(qū)域在吸引資本、人才等方面處于劣勢(shì)地位。根據(jù)北京統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)計(jì)算，2005年非中心區(qū)域常住人口中每萬(wàn)人本科以上學(xué)歷人數(shù)只有431人，僅為全市平均水平的三分之一，不到城八區(qū)平均水平的四分之一。設(shè)施落后、人才瓶頸等都是導(dǎo)致非中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以步入良性循環(huán)的原因，這不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，也不利于消除北京城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展 。

二、建設(shè)“城市副中心”是解決北京城市發(fā)展空間矛盾的重要戰(zhàn)略思路

芝加哥大學(xué)著名地理學(xué)家C.D.哈里斯和E.L.厄爾曼提出的多核心理論認(rèn)為，大城市不是圍繞單一核心發(fā)展的，而是逐步由單中心向多中心發(fā)展的。受多核心理論影響，多中心發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)際大都市空間格局演變的主導(dǎo)方向，建設(shè)“城市副中心”則成為大都市多中心發(fā)展的重要選擇?！俺鞘懈敝行摹笔且粋€(gè)僅次于城市主中心、承擔(dān)城市諸多主要功能的綜合性城市區(qū)域。東京、倫敦、巴黎等國(guó)際大城市都通過(guò)建設(shè)“副中心”解決了城市發(fā)展中的空間矛盾。

1.建設(shè)“城市副中心”是國(guó)際特大型城市解決空間矛盾的重要經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)際城市發(fā)展來(lái)看，綜合型大都市大都呈現(xiàn)由“單核心”向“多核心”發(fā)展的特征。上世紀(jì)60年代以來(lái)，許多國(guó)際大城市為了緩解城市經(jīng)濟(jì)行政中心區(qū)承擔(dān)過(guò)多職能所產(chǎn)生的超額負(fù)荷，采取建設(shè)副中心，通過(guò)“一心”變“多心”的規(guī)劃方式，優(yōu)化城市空間布局。

（1）東京三次實(shí)施“副中心”戰(zhàn)略

1958年，為了緩解市中心區(qū)過(guò)度擁擠而引發(fā)的地價(jià)、交通、環(huán)境等問(wèn)題，東京提出了“首都圈整備計(jì)劃”，主要內(nèi)容是建設(shè)新宿、池袋、澀谷三個(gè)副中心。

1982年，東京為了進(jìn)一步疏解市中心的商務(wù)功能和商務(wù)壓力，提出了“東京都長(zhǎng)期計(jì)劃”，建議將生活、周轉(zhuǎn)功能和教育、研究設(shè)施向東京外圍地區(qū)疏散，建設(shè)大崎、上野—淺草、錦絲町—龜戶三個(gè)副中心。

1987年，為了進(jìn)一步擴(kuò)展商務(wù)辦公空間以滿足東京日益增多的國(guó)際商務(wù)活動(dòng)的需求，同時(shí)建設(shè)信息化和智能化的東京通訊港，東京制定了“臨海副中心開(kāi)發(fā)基本構(gòu)想”，開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)臨海副中心。

現(xiàn)在東京共有7個(gè)副中心，每個(gè)副中心既是所在地區(qū)的公共活動(dòng)中心，同時(shí)也承擔(dān)東京作為國(guó)際城市的某些職能。

（2）其他國(guó)際大都市的“副中心”戰(zhàn)略

除了東京之外，倫敦、巴黎、華盛頓、莫斯科等國(guó)際化大都市也進(jìn)行了或正在進(jìn)行從“單中心”向“多中心”的城市空間格局轉(zhuǎn)變。為了滿足巴黎日益增長(zhǎng)的商務(wù)空間需求，保護(hù)巴黎古都風(fēng)貌，1965年的巴黎大區(qū)規(guī)劃明確提出在巴黎外圍設(shè)立城市副中心，以平衡城市布局，分散居住人口。巴黎在近郊建設(shè)發(fā)展了凡爾賽等9個(gè)副中心，每個(gè)副中心布置有各種類型的公共建筑和住宅，大大減輕了原市中心的負(fù)擔(dān)。

2.北京應(yīng)通過(guò)“城市副中心”戰(zhàn)略解決北京面臨的空間問(wèn)題

《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》對(duì)城市空間布局做了調(diào)整，提出構(gòu)建“兩軸—兩帶—多中心”的新城市空間格局，這對(duì)于改變北京“單中心”和“攤大餅”式發(fā)展格局具有重要意義，但是如何推進(jìn)這一規(guī)劃的實(shí)施，特別是如何在實(shí)施中集中解決北京面臨的空間結(jié)構(gòu)矛盾，需要做進(jìn)一步的探索和思考。

根據(jù)區(qū)位熵在吸引要素聚集過(guò)程中的作用機(jī)制，我們認(rèn)為在“中心城”與“新城”之間增加“副中心”層級(jí)，形成“中心城—副中心—新城—鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系，更適合于這樣的特大型城市。建設(shè)“城市副中心”對(duì)現(xiàn)階段北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值：一是“城市副中心”定位更高，承載城市綜合功能的目標(biāo)更明確，能夠與“新城”形成明顯的層級(jí)關(guān)系，容易取得更高的區(qū)位熵，更好地發(fā)揮疏解中心城區(qū)過(guò)度城市功能的作用；二是可以通過(guò)合理布局“城市副中心”，解決北京發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“東北重、西南輕”的城市不平衡問(wèn)題；三是“城市副中心”能夠在規(guī)劃、投資等方面體現(xiàn)出市級(jí)政府的主導(dǎo)地位，對(duì)社會(huì)資源形成更強(qiáng)的凝聚力，更好地發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)于城市功能合理布局、城市資源優(yōu)化配置的引導(dǎo)作用。為了真正有效地解決北京目前空間結(jié)構(gòu)的突出矛盾，建議在近期啟動(dòng)建設(shè)兩、三個(gè)“城市副中心”，目標(biāo)集中，資源集中，可以在較短的時(shí)間內(nèi)見(jiàn)到成效，使“城市副中心”產(chǎn)生出明顯的疏解城市功能的功效，真正改變北京目前“單中心”的空間格局。

三、建議北京啟動(dòng)建設(shè)三個(gè)“副中心”

北京建設(shè)“城市副中心”需要考慮四大因素：一是從整體上要符合《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》理念；二是要有利于解決現(xiàn)階段北京城市發(fā)展中出現(xiàn)的區(qū)域不平衡矛盾，使北京城市空間整體上實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展；三是“城市副中心”所在區(qū)域本身具有較好的基礎(chǔ)條件，包括交通、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口規(guī)模、空間資源等，可以支撐副中心的健康快速發(fā)展；四是“城市副中心”周邊有較廣闊的輻射腹地，能對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生較大的輻射帶動(dòng)作用。

基于以上因素的考慮，建議北京啟動(dòng)建設(shè)3個(gè)“城市副中心”，即京西副中心、通州—亦莊副中心和順義副中心。

1.在“石景山—門城—豐臺(tái)”區(qū)域建設(shè)“京西副中心”

首都西南區(qū)域具備建設(shè)“城市副中心”的基本條件。從空間資源看，石景山、門城和豐臺(tái)西北地區(qū)約有150平方公里的空間資源。其中，在首鋼涉鋼部分搬遷之后，由石景山中部地區(qū)、首鋼主廠區(qū)、門城永定河沿岸地區(qū)、豐臺(tái)長(zhǎng)辛店北部地區(qū)圍合區(qū)域就有30平方公里，可建設(shè)用地近19平方公里。這一大片寶貴空間資源可以承載“城市副中心”的主要功能。石景山近年來(lái)圍繞CRD建設(shè)培育起來(lái)的北京數(shù)碼娛樂(lè)、文化休閑產(chǎn)業(yè)等為該區(qū)域承擔(dān)文化休閑功能奠定了很好的基礎(chǔ)。另外，石景山、豐臺(tái)和門頭溝的淺山區(qū)以及永定河貫穿其中，這些都為這一地區(qū)發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，承載“城市副中心”的文化休閑和生態(tài)功能提供了較好的生態(tài)環(huán)境和條件。

將石景山、門城和豐臺(tái)西北所在區(qū)域定位為“北京城市副中心”，不僅能夠從城市空間戰(zhàn)略上有力地推動(dòng)石景山、門頭溝和豐臺(tái)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使該區(qū)域承擔(dān)更多的城市職能，擁有更大的經(jīng)濟(jì)容量，縮小與北京全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，還能夠通過(guò)強(qiáng)有力的輻射作用、更大的輻射半徑，帶動(dòng)大興、房山的發(fā)展，從而帶動(dòng)整個(gè)首都西南區(qū)域的發(fā)展和提升。

2.在通州、亦莊所在區(qū)域建設(shè)“通州—亦莊副中心”

通州、亦莊所在區(qū)域建設(shè)“城市副中心”優(yōu)勢(shì)明顯。通州、亦莊地處京津冀交接地帶，是北京東部人流、物流、交通流的匯聚地，在京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中承擔(dān)橋梁紐帶作用，具備建設(shè)“城市副中心”的區(qū)位條件。根據(jù)《北京市“十一五”時(shí)期重點(diǎn)新城發(fā)展實(shí)施規(guī)劃》，到2010年，通州新城城市建設(shè)用地規(guī)模為60平方公里，亦莊新城城市建設(shè)用地規(guī)模為55平方公里左右，為建設(shè)“城市副中心”提供了重要的空間載體。

建設(shè)通州—亦莊副中心能實(shí)現(xiàn)通州和亦莊的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并進(jìn)一步促進(jìn)北京融入京津冀區(qū)域。通州“有城無(wú)業(yè)”現(xiàn)象突出，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不突出，城鎮(zhèn)居住與工作用地比例失調(diào)，“臥城”造成的潮汐式交通壓力巨大；亦莊“有業(yè)無(wú)城”現(xiàn)象突出，雖形成了較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但尚未形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合產(chǎn)業(yè)新城。在通州、亦莊所在區(qū)域建設(shè)“城市副中心”可以使通州和亦莊實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大程度地發(fā)揮各自潛能，對(duì)于疏散中心城區(qū)功能，緩解中心城區(qū)交通擁堵問(wèn)題，都會(huì)發(fā)揮更大的積極作用。建設(shè)“通州—亦莊副中心”能帶動(dòng)大興、平谷等區(qū)域發(fā)展，輻射半徑大、力度強(qiáng)，同時(shí)還將成為北京融入京津冀區(qū)域的重要節(jié)點(diǎn)，對(duì)于北京加強(qiáng)與京津冀地區(qū)，特別是與京津城鎮(zhèn)發(fā)展走廊及北京周邊城市的協(xié)調(diào)，構(gòu)筑面向區(qū)域綜合發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)具有重要推動(dòng)作用。

3.在順義所在區(qū)域建設(shè)“順義副中心”

順義具備建設(shè)“城市副中心”的基本條件。順義95%的面積為平原區(qū)，到2020年，順義城市建設(shè)用地將達(dá)到108平方公里，目前僅開(kāi)發(fā)利用50平方公里，尚有近60平方公里的城市用地可開(kāi)發(fā)利用，這為建設(shè)“城市副中心”提供了巨大的發(fā)展空間。順義擁有中國(guó)最大的航空港首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)，京承、大秦鐵路縱貫全境，已形成“六橫”、“十二縱”、“三放射”、“六高速”的路網(wǎng)格局，交通優(yōu)勢(shì)明顯。順義初步形成了電子通訊、倉(cāng)儲(chǔ)保稅、現(xiàn)代制造、物流配送以及航空服務(wù)等各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的集群化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，為建設(shè)“城市副中心”奠基了較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

在順義建設(shè)“城市副中心”將輻射帶動(dòng)北京東北部地區(qū)發(fā)展，不僅能克服順義目前面臨的“業(yè)強(qiáng)城弱”問(wèn)題，增強(qiáng)對(duì)市區(qū)人口的吸引力，疏解中心城區(qū)會(huì)展、體育休閑、國(guó)際交往等城市功能，而且能夠發(fā)揮順義東臨平谷，北連懷柔、密云的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，充分利用順義空港資源和現(xiàn)代制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，強(qiáng)勢(shì)帶動(dòng)平谷、懷柔、密云等所在的北京東北部地區(qū)共同發(fā)展。

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