黑龍江省伊春林區(qū)林權(quán)制度改革的探討

宋寶金　藺成軍

摘要：本文通過現(xiàn)國有伊春林區(qū)林權(quán)制度執(zhí)行中存在的問題，提出避免國有林區(qū)林權(quán)制度改革中國有資產(chǎn)的流失的思路和方法，保障林權(quán)所有者的收益權(quán)，建立健全森林資源資產(chǎn)評估體系。以此推動國有林區(qū)林權(quán)制度改革。

關(guān)鍵詞：國有林區(qū)；林權(quán)制度； 森林資源資產(chǎn)；森林資源資產(chǎn)評估

1國有林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的基本情況

國有林區(qū)林權(quán)制度建立始于20世紀50年代。為了滿足國民經(jīng)濟的原始積累和工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的需求，國家在黑龍江省伊春林區(qū)先后建立了以木材生產(chǎn)為主的全民所有制森工企業(yè)（林業(yè)局），經(jīng)營和管理范圍按國家計委批準的建局計劃任務(wù)書和總體設(shè)計確定。國家依法實行森林、林木和林地登記發(fā)證制度。依法登記的森林、林木和林地受法律保護，任何單位和個不得侵犯。1989年國務(wù)院授權(quán)林業(yè)部（現(xiàn)國家林業(yè)局）為黑龍江省森工林區(qū)40個林業(yè)局和直屬森林經(jīng)營單位核發(fā)了《國有林權(quán)證》。

森林資源是國有林區(qū)全部資產(chǎn)的主體，國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度即為林權(quán)制度。林權(quán)是林業(yè)政策的核心，改革和完善伊春國有林區(qū)現(xiàn)行的林權(quán)制度是非常必要的。

2國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行情況及存在的問題

2.1產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行情況

國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行情況分為3個階段，每個階段都有明顯的時代特征。

第一個階段，建局初期至20世紀80年代末計劃經(jīng)濟時期。社會資源配置以政府為中心，政府對森林、林木、林地具有壟斷性支配權(quán)和收益的分配權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體、經(jīng)營主體明確。國家制定的國有林區(qū)經(jīng)營方針明確，以采伐木材來支持國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)建設(shè)，用計劃控制木材產(chǎn)量、生產(chǎn)成本，以計劃控制木材價格、木材調(diào)撥來進行收益分配。這一時期的后果是國有林區(qū)森林資源極度消耗，森林質(zhì)量嚴重下降，森林資源銳減，森林的功能大幅度退化。到這一時期末我省森工林區(qū)近半數(shù)林業(yè)局已無可采蓄積，森工林區(qū)陷入資源、經(jīng)濟、社會危困之中。這時期的產(chǎn)權(quán)主體清晰，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)明確，收益分配權(quán)由國家調(diào)控，國家以計劃價格、調(diào)撥木材完成國有林區(qū)的收益分配。

第二個階段，20世紀80年代末至20世紀末。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡和國有林區(qū)企業(yè)的改革，舊的格局正在打破，新的機制沒有建立，政策不完善，監(jiān)督機制殘缺，國有林區(qū)森林資源危機、經(jīng)濟危困、社會矛盾突出。企業(yè)在經(jīng)營過程中不自覺地行使了產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，自管自營，使現(xiàn)實經(jīng)營中的產(chǎn)權(quán)主體模糊。為了緩解矛盾，穩(wěn)定林區(qū)經(jīng)濟，企業(yè)加重了對森林資源的采伐。同時，國有林區(qū)亂砍濫伐嚴重，毀林開荒、亂占林地現(xiàn)象層出不窮，人工造林質(zhì)量問題突出，林相殘破，森林資源資產(chǎn)嚴重流失。森工企業(yè)在現(xiàn)實中成為所有權(quán)的執(zhí)行者，集經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)為一體。以國家為主體的產(chǎn)權(quán)成為虛置產(chǎn)權(quán)。

第三個階段，從20世紀末開始。伊春林區(qū)可采森林資源近乎枯竭，森林的生態(tài)功能大幅度降低，水土流失嚴重，生態(tài)平衡遭破壞。國家開始調(diào)整林業(yè)的經(jīng)營方針，國有林區(qū)正經(jīng)歷著一場由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變。天然林資源保護工程的實施極大地改變了國有林區(qū)經(jīng)濟社會狀況。國家加大對林業(yè)的投入，國有林區(qū)進入一個快速發(fā)展時期。盛世興林，林業(yè)建設(shè)正面臨極好的發(fā)展機遇，給關(guān)心林業(yè)、愛護林業(yè)的社會各經(jīng)營主體和個人以極大的希望和熱情。由于產(chǎn)權(quán)主體模糊，極大限制了社會各界投資建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的熱情，影響了現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的進度。

2.2存在問題

國有林區(qū)在實際經(jīng)營過程中產(chǎn)權(quán)主體不清，誰來代表國家行使產(chǎn)權(quán)中的財產(chǎn)處分權(quán)和收益分配權(quán)，現(xiàn)實執(zhí)行中很模糊。國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)虛置，責任不清，難以實現(xiàn)國家對其進行有效的監(jiān)管。沒有一個完整的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督、管理機構(gòu)來保證國有森林資源資產(chǎn)經(jīng)營管理的保值、增值。沒有形成有效的激勵、約束機制，后果是直接造成生產(chǎn)經(jīng)營的低效率，森林資源資產(chǎn)在經(jīng)營中嚴重流失。產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理失控，造成森林資源過量消耗。

3伊春國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的思路

伊春國有林區(qū)在幾十年的發(fā)展過程中，為國家建設(shè)提供了大量木材，為國民經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻，為社會的穩(wěn)定和進步起到了積極作用。從產(chǎn)權(quán)制度的執(zhí)行情況來看，伊春國有林區(qū)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)與現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展、社會對林業(yè)的要求、建設(shè)小康社會的需要不相符。因此，必須加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，盡快建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范順暢、監(jiān)督服務(wù)有效”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，以推動全省森工林區(qū)的生態(tài)建設(shè)、社會建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)良性發(fā)展。

國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度改革，國家必須出臺相應政策和規(guī)定，規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容和程序，避免發(fā)生越權(quán)行為和國有森林資源資產(chǎn)的流失。

國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革目標就是要增加森林資源總量，保證森林資源質(zhì)量，恢復森林的多種生態(tài)功能，提高森林資源經(jīng)營的效果。改革內(nèi)容是：

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)主體，落實經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)

在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，打破所有制界限，放活使用權(quán)。在不改變林地用途的前提下，進一步穩(wěn)定林地所有權(quán)，放活林地的使用權(quán)，提高林地的使用效率，發(fā)展林地生產(chǎn)力。促進林地所有權(quán)和林木所有權(quán)分離，為非公有制林業(yè)提供適宜的生存條件和發(fā)展空間。要不斷完善森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)依法承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、拍賣等政策。鼓勵各種社會主體投資林業(yè)建設(shè)，參與盤活國有森林資產(chǎn)。以商品林的林權(quán)改革為起點，建立國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的模式，把林權(quán)分散到家庭、企業(yè)、社會各方面，把社會各方面關(guān)心林業(yè)和經(jīng)營林業(yè)的積極性調(diào)動起來?？紤]國有林區(qū)的特殊經(jīng)營環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求，在國有林區(qū)實行“林權(quán)分散，經(jīng)營集中”的政策。明確林權(quán)所有者的采伐利用權(quán)、采集利用權(quán)、景觀開發(fā)權(quán)并獲取收益的權(quán)力。獲取林權(quán)后，應采取委托經(jīng)營，反向承包經(jīng)營或合作經(jīng)營方式，保持適度的經(jīng)營規(guī)模，將經(jīng)營活動集中進行。

3.2.責任劃分明確，落實收益權(quán)、補償權(quán)

明確林權(quán)所有者的權(quán)利，落實經(jīng)營者的責任，保障林權(quán)所有者的收益權(quán)，這樣才能調(diào)動社會辦林業(yè)的積極性。如果在現(xiàn)有的稅費制度下，經(jīng)營下來虧損，林權(quán)成為一種沒有收益或為負收益的權(quán)利，結(jié)果可想而知。國家要改革一些不合理的稅費政策，在國有林區(qū)建立森林生態(tài)效益補償基金核定、監(jiān)督、發(fā)放、審計、管理程序和辦法，保證林權(quán)所有者的生態(tài)效益補償權(quán)。

3.3.利益保障嚴格，落實流轉(zhuǎn)、抵押、擔保權(quán)

嚴格保障林權(quán)所有者、經(jīng)營者的利益，必須有效地核定森林資源總量、森林資源質(zhì)量、森林資源經(jīng)營效率和一定時期內(nèi)森林資源資產(chǎn)的增量。國家應盡快制定《國有林區(qū)森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》、《國有林區(qū)森林資源資產(chǎn)評估管理細則》等規(guī)定，保障國家和森林經(jīng)營者的合法權(quán)益。

3.4.完善監(jiān)督制約機制，建立健全森林資源資產(chǎn)評估體系

森林資源作為資產(chǎn)的經(jīng)營目的是森林資源資產(chǎn)增值，同時森林資源又是核定森林生態(tài)效益補償基金的依據(jù)，因此，必須建立有效的監(jiān)督管理機構(gòu)對經(jīng)營活動、經(jīng)營結(jié)果進行監(jiān)督，使林權(quán)所有者和經(jīng)營者利益兼顧。在森林資源管理監(jiān)督、森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查、森林資源資產(chǎn)經(jīng)營、森林資源資產(chǎn)評估4個體系之間建立相互制約機制。其中森林資源管理是國有林區(qū)森林資源資產(chǎn)評估的主導，森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查的結(jié)果是法定依據(jù)，森林資源監(jiān)督是保證，森林資源資產(chǎn)經(jīng)營是評估對象，森林資源資產(chǎn)評估是中介。完善制約機制的建設(shè)，是國有林區(qū)森林資源資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)改革、資產(chǎn)經(jīng)營活動中避免流失的基本條件。

建立健全森林資源資產(chǎn)評估體系。體系應包括：森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)管理機構(gòu)和森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)。森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)管理機構(gòu)職能包括森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)管理；林權(quán)變更、流轉(zhuǎn)、抵押、擔保的管理；森林資源資產(chǎn)評估的程序監(jiān)管和評估結(jié)果的認定。森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)是中介機構(gòu)。伊春森林資源管理局為森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)管理機關(guān)。各森林調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院可以成為森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)。

建立森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)準入、退出制度；森林資源資產(chǎn)評估人員從業(yè)準入制度；森林資源資產(chǎn)評估人員定期考核制度。

森林資源資產(chǎn)評估體系的建立是產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，只有建立體系完整、制度嚴密、程序規(guī)范、方法科學、監(jiān)督到位的森林資源資產(chǎn)評估體系，才能避免國有森林資源資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的流失。

3.5.建立有效林地流轉(zhuǎn)機制

伊春國有林區(qū)林地所有權(quán)屬于國家所有，林地流轉(zhuǎn)不可改變林地所有權(quán)性質(zhì)。