公檢法職權(quán)調(diào)整

羅科 吳婷

檢察院獲秘密偵查權(quán)

邪教人員不再勞教

警察招錄或須通過司法考試

司法領(lǐng)域沉疴多年的“四化”之疾：司法職能混雜化、司法權(quán)地方化、司法運(yùn)作行政化、司法人員非職業(yè)化，自2009年起將進(jìn)入開刀診治階段。

2008年12月5日，主導(dǎo)未來大陸司法改革的《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》（下稱《深化意見》）以近20頁(yè)紙的文件形式下發(fā)至大陸各省部級(jí)單位。

目前，中央政法委正在抓緊制定實(shí)施《改革意見》的分工方案，逐項(xiàng)明確改革的牽頭單位和協(xié)辦單位。

“與2004年的改革相比，這次改革的任務(wù)更重，要求更高，涉及的部門更多?！敝醒胝ㄎ泵貢L(zhǎng)王其江近日在大陸媒體上撰文稱。

北京東花市大街，最高人民法院死刑復(fù)核大樓。

據(jù)大陸政法界權(quán)威人士透露，此次《深化意見》一個(gè)重要改革內(nèi)容，是從工作機(jī)制層面梳理公檢法三部門的職權(quán)配置，強(qiáng)化司法相互制約。

與西方將司法權(quán)單純界定為法院的審判權(quán)不同，大陸司法權(quán)并非單一的權(quán)力形態(tài)，而是一個(gè)“權(quán)力集”。于是，司法權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)乃至偵查權(quán)之間的關(guān)系，成為大陸推進(jìn)司法改革首先必須厘清的基本概念。

檢察院獲秘密偵查權(quán)公安拘傳時(shí)間將延長(zhǎng)

此次《深化意見》在司法職權(quán)配置上，首先加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。

長(zhǎng)期以來檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能虛弱無(wú)力，處境尷尬。為將檢察院的法律監(jiān)督由虛變實(shí)，中央提出加強(qiáng)檢察院對(duì)公安局看守所的監(jiān)督。目前大陸檢察機(jī)關(guān)均在看守所內(nèi)設(shè)有檢察室，新的改革中，看守所內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)或許將被加強(qiáng)。

此外，《深化意見》提出，對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事案件偵查，檢察機(jī)關(guān)可提前介入，以加強(qiáng)對(duì)公安的制約。對(duì)于法院，檢察院亦可派出一定級(jí)別的人員旁聽法院審判委員會(huì)對(duì)案件的討論。

權(quán)威人士還透露，《深化意見》特別賦予了檢察院、公安局在刑事偵查方面的技術(shù)偵查和秘密偵查權(quán)力，以改變偵查手段日益落后于日新月異的犯罪手段的現(xiàn)狀。但鑒于這項(xiàng)權(quán)力對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)會(huì)造成巨大威脅，《深化意見》要求在制定具體辦法時(shí)明確這項(xiàng)權(quán)力的使用主體、適用范圍、審批程序以及取得證據(jù)的法律地位。

同時(shí)，《深化意見》也加強(qiáng)了對(duì)檢察院的約束，提出要加強(qiáng)檢察院自偵案件的法律監(jiān)督，特別提出，檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件需要逮捕的，省級(jí)以下檢察院需要將案件呈送上級(jí)檢察院審批。

大陸一位法律學(xué)者認(rèn)為之所以作出此種改變，實(shí)際是有關(guān)方面對(duì)檢察院職權(quán)調(diào)整問題的一種妥協(xié)。此前，眾多法律專家建議將檢察院的偵查統(tǒng)一交由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)以保證程序的正義。雖然此番改革中只是將批捕權(quán)上調(diào)了一級(jí)，但在中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東看來，仍然是一次進(jìn)步，這至少改變了目前檢察院自偵案件由同一檢察機(jī)關(guān)自行偵查、自行立案、自行批捕自行起訴一條龍，無(wú)監(jiān)督的作業(yè)方式。

1.北京市新安勞動(dòng)教養(yǎng)所“脫癮訓(xùn)練室”一名勞教人員正在接受治療。在新的司法改革階段中，吸毒人員將不再被勞教。

邪教人員不再勞教

在公安部門職權(quán)方面，《深化意見》對(duì)勞教改革提出了較為清晰的意見，勞教制度的改革模型初見端倪。

據(jù)大陸政法界權(quán)威人士透露，在該《深化意見》中，勞教制度以后將被統(tǒng)一改稱違法行為教育矯治制度;有關(guān)部門正在抓緊制定出臺(tái)違法行為矯治法，這部法律將明確矯治的主體、矯治對(duì)象、矯治方式、矯治的時(shí)限和監(jiān)督方式，勞教人員在改革后將被分流對(duì)于一部分違反治安相關(guān)規(guī)定但還不夠刑事處分的要轉(zhuǎn)入到矯治法的相應(yīng)安排中，對(duì)吸毒人員以后將用《禁毒法》來規(guī)范，予以強(qiáng)制康復(fù);參與和利用邪教組織的人員將會(huì)被納入《刑法》中加以規(guī)范。

2.北京市新安勞動(dòng)教養(yǎng)所，心理宣泄室里，一名因吸毒被勞教人員看著窗外。

不經(jīng)審判就能剝奪人身自由的勞教決定權(quán)，或許還將歸于公安機(jī)關(guān)的掌控之下但以違法行為矯治制度替代勞動(dòng)教養(yǎng)制度，或許不僅是名稱上的改變，還意味著司法的介入

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，《違法行為矯治法》出臺(tái)將帶來勞動(dòng)教養(yǎng)制度內(nèi)容諸多重大改變。包括勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)，主體可能將由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為司法機(jī)關(guān)，勞動(dòng)教養(yǎng)期限可能會(huì)縮短，勞動(dòng)教養(yǎng)條件可能會(huì)更加嚴(yán)格在勞動(dòng)教養(yǎng)的裁決，以及執(zhí)行年限上，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)所掌握的自由裁量權(quán)也會(huì)受到嚴(yán)格的約束。

此前，《違法行為矯治法（草案）》曾由全國(guó)人大常委會(huì)法工委提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。然而幾經(jīng)波折，最終也未通過2008年十一屆全國(guó)人大再次將《違法行為矯洽法》列入本屆人大的立法規(guī)劃之中

一位法律學(xué)者稱，矯治的主體確定，料是《違法行為矯治法》出臺(tái)艱難的重要原因。但確定就此立法之后，無(wú)論最終以何種形式參與，立法料將引入司法審查，在賦予被勞教人員的司法抗辯權(quán)之后，公安的權(quán)力將必然受到限制。

《深化意見》在規(guī)范公安部門權(quán)力方面，除去改革勞教制度外，還涉及看守所管理問題，提出對(duì)《中華人民共和國(guó)看守所條例》現(xiàn)有行政法規(guī)進(jìn)行修改，試圖從立法上解決超期羈押、律師不能正常會(huì)見嫌疑人、刑訊逼供等嚴(yán)重問題。

對(duì)于當(dāng)前公安機(jī)關(guān)任務(wù)繁重，拘傳措施往往超時(shí)的現(xiàn)狀，《深化意見》允許公安部門適當(dāng)延長(zhǎng)拘傳時(shí)間，并規(guī)范留置盤查的制度?，F(xiàn)行大陸法律規(guī)定，公安拘傳時(shí)間最長(zhǎng)為12個(gè)小時(shí)，并且不得連續(xù)使用拘傳措施，因此，很多公安部門在實(shí)踐中多半對(duì)犯罪嫌疑人使用較嚴(yán)厲的留置盤查措施來規(guī)避拘傳。“《深化意見》實(shí)際是對(duì)現(xiàn)存種種變相拘傳的合法化，回應(yīng)公安一線的要求?！睆B門律師康志篤稱。

“司法改革的主要難點(diǎn)就在公安系統(tǒng)，公安在第一線，權(quán)力也最大，社會(huì)治安社會(huì)穩(wěn)定也主要靠公安機(jī)關(guān)來維系，因此它是最敏感的。”陳衛(wèi)東說，此次司法體制改革，沒有實(shí)現(xiàn)看守所和勞教制度管理主體的變革。

立體化制約法院權(quán)力

記者獲悉，《深化意見》針對(duì)此前一些法院改革追求的法官獨(dú)立審判導(dǎo)向，提出要規(guī)范法官自由裁量權(quán)，將量刑納入法庭審理程序。在死刑案件上，明確將逐步統(tǒng)一死刑案件裁判標(biāo)準(zhǔn)。2008年底召開的全國(guó)法院院長(zhǎng)會(huì)議也談及了法官審判量刑的區(qū)域公平、統(tǒng)一性問題。

談到律師群體的一個(gè)普遍困惑，康志篤感慨說，同一個(gè)類型的案件判決，在不同區(qū)域之間，甚至一個(gè)法院內(nèi)合議庭與合議庭之間，往往都會(huì)出現(xiàn)量刑不統(tǒng)一，“這讓我們無(wú)所適從，對(duì)司法沒有預(yù)期”。例如大陸在對(duì)毒品犯罪量刑時(shí)，有些地方犯罪人涉案50～100克毒品就會(huì)被判處死刑，而在有些地方，如云南，500克才會(huì)被判死刑。

中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中表示，就死刑標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，已在法院系統(tǒng)內(nèi)部達(dá)成共識(shí)，難度主要在技術(shù)方面。不同的罪名要通過大量案例的分析才能制定出來?；镜牧啃虡?biāo)準(zhǔn)，從重還是從輕，都需有一個(gè)較為細(xì)化的規(guī)定。

制定量刑的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是最高人民法院規(guī)范下一級(jí)法院法官的自由裁量權(quán)，這項(xiàng)工作自數(shù)年前就已開始著手。

《深化意見》為解決執(zhí)行難的社會(huì)熱點(diǎn)問題，還強(qiáng)化了法院內(nèi)部的制約監(jiān)督機(jī)制。據(jù)了解，此次《深化意見》決定將執(zhí)行工作統(tǒng)一管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的試點(diǎn)推向全國(guó)，同時(shí)為加強(qiáng)執(zhí)行的威懾力，公安等更有強(qiáng)制力的部門被要求協(xié)助法院的執(zhí)行工作。為保證執(zhí)行的公正性和專注性?！渡罨庖姟诽岢鼋?zhí)行裁決和執(zhí)行實(shí)施分權(quán)制約的機(jī)制。

人民法院的執(zhí)行工作是訴訟程序的最后一環(huán)。在中國(guó)司法制度設(shè)計(jì)中，執(zhí)行部門被設(shè)在各級(jí)人民法院內(nèi)部，由此也帶來一系列問題。

一方面，上下級(jí)法院之間無(wú)隸屬關(guān)系，因此，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間也互不隸屬，執(zhí)行缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致執(zhí)行力量分散。另一方面，審判、執(zhí)行不分，缺乏制衡，影響了審判和執(zhí)行的獨(dú)立性、公正性。

根據(jù)《深化意見》的要求，今后上級(jí)法院執(zhí)行局可以統(tǒng)一調(diào)度轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行資源的合理配置和使用，避免執(zhí)行資源浪費(fèi)，克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。

此外，執(zhí)行權(quán)內(nèi)部裁決與實(shí)施之間還將建立制約監(jiān)督體系，以遏制執(zhí)行中的人情案、關(guān)系案、金錢案情況。

除上對(duì)下規(guī)范自由裁量權(quán)，同級(jí)內(nèi)部裁決實(shí)施分權(quán)制約外，《深化意見》還要求在法院外部全面設(shè)立人民監(jiān)督員和黨外人士監(jiān)督機(jī)制。其中，人民監(jiān)督員要從試點(diǎn)上升為法律化，人民監(jiān)督員的選任、管理、監(jiān)督和程序都將逐步制度化。黨外人士對(duì)司法監(jiān)督的渠道與機(jī)制將被建立。陳光中說，這些表明中央正在重視對(duì)司法權(quán)力濫用的外部監(jiān)督問題。

新一輪司法改革正在全方位地構(gòu)建對(duì)法院的約束，以求矯正以往改革方向和緩解群眾對(duì)法院腐敗的不滿，但陳光中表達(dá)了不同的看法，他認(rèn)為司法改革不能降低法院的中立地位，法院應(yīng)該逐漸走向更加中立。

經(jīng)費(fèi)保障有限突破

大陸的司法權(quán)行使受地方干擾已久。依照大陸《憲法》規(guī)定，司法機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)是平行關(guān)系。但政府實(shí)際上掌握著司法機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政管理權(quán)，以致在現(xiàn)實(shí)中，司法權(quán)不得不依附于行政權(quán)，一些地方的法院院長(zhǎng)甚至因?yàn)椴桓业米镎蔀槌鞘胁疬w指揮部的成員。也正是司法權(quán)制度上的地方化缺陷，使得大陸傳統(tǒng)政治制度不得不額外向民眾提供一個(gè)帶有“平衡”性意味的救濟(jì)渠道：上訪。

與人事管理權(quán)的始終未被觸碰不同，通過經(jīng)費(fèi)保障逐步解決司法權(quán)地方化問題，在2004—2008年法院改革綱要中就已經(jīng)提出，但是邁出的實(shí)質(zhì)性步伐卻不大。

據(jù)大陸政法界權(quán)威人士透露，此次《深化意見》提出按照全額保障，收支脫鉤、分類負(fù)擔(dān)、明確責(zé)任的精神，分項(xiàng)目分區(qū)域分部門統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)保障、現(xiàn)有法院涉及人員工資、公用經(jīng)費(fèi)、裝備費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用四個(gè)方面，按照《深化意見》安排，以后法院人員工資將由國(guó)家和省級(jí)政府統(tǒng)籌，公用經(jīng)費(fèi)和裝備費(fèi)用則由各級(jí)政府分擔(dān)，但對(duì)中西部困難地區(qū)，國(guó)家和省級(jí)政府財(cái)政的此項(xiàng)負(fù)擔(dān)可以超過50%甚至90%。

目前基層法院財(cái)力改革方案已在財(cái)政部牽頭，最高人民法院司法行政裝備管理局等部門參與下，研究制訂之中。

此次經(jīng)費(fèi)改革，并沒有一步到位調(diào)整由中央財(cái)政或省級(jí)以上財(cái)政保障。陳光中說，如何對(duì)現(xiàn)有的中央、省、市、縣四級(jí)經(jīng)費(fèi)保障制度進(jìn)行調(diào)整，在前一階段征求意見時(shí)認(rèn)識(shí)很不統(tǒng)一。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都不同意經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)一收歸中央，而貧困地區(qū)又同意收歸中央，但中央?yún)s無(wú)法支付足額經(jīng)費(fèi)。此外，地方黨委對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的政治體制改革問題尚難突破，這種強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)方式在當(dāng)下社會(huì)日趨復(fù)雜的情況下，在很多人看來還有必要。

近日，中央政法委副秘書長(zhǎng)王其江就經(jīng)費(fèi)保障沒有一步到位問題對(duì)外解釋時(shí)稱，政法經(jīng)費(fèi)保障需與國(guó)家整體發(fā)展水平相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)馗刹咳罕娚钏较噙m應(yīng)，循序漸進(jìn)，逐步提高。

與司法地方化弊病相關(guān)聯(lián)的另一問題是司法權(quán)的行政化，表現(xiàn)在司法部門特別是法院在內(nèi)部和外部關(guān)系上未能遵循自身的司法權(quán)力屬性，出現(xiàn)了等級(jí)化、命令化等行政權(quán)力異相。由于這些方面難以通過技術(shù)解決，據(jù)悉，《深化意見》對(duì)這方面的動(dòng)作較小。

警察招錄或須通過司法考試

考慮到以前政法機(jī)關(guān)不注重人員專業(yè)背景而導(dǎo)致專業(yè)化不足的素質(zhì)問題，《深化意見》提出司法人員增額要從通過司法考試的法律人才中選拔。改革完善司法考試制度，司法考試的及格標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低，適用范圍可適當(dāng)擴(kuò)大到人民警察的招錄，以著力提高政法干警的整體素質(zhì)。

為了把住入口，切實(shí)解決中西部政法干警特別是法官、檢察官短缺的問題，《深化意見》要求部分政法院校從軍隊(duì)、武警部隊(duì)具有高中畢業(yè)學(xué)歷的退役士兵和普通高等院校畢業(yè)生中，定向招收部分學(xué)員，畢業(yè)后充實(shí)到中西部地區(qū)基層政法機(jī)關(guān)。

實(shí)際上，與其他方面的改革相比較，法官選任制度在過去的10年間取得的成績(jī)最為突出。但司法人員腐敗問題也層出不窮，成為社會(huì)焦點(diǎn)。故在職業(yè)培訓(xùn)環(huán)節(jié)，《深化意見》提出，對(duì)通過司法考試并錄用的司法人員，也要進(jìn)行正規(guī)的崗前培訓(xùn)，強(qiáng)化政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)。與此配套，政法類院校將進(jìn)一步進(jìn)行教育改革，擴(kuò)大在職教育規(guī)模，使之真正成為法官、檢察官、人民警察及律師等專門人才的教育培訓(xùn)基地。

權(quán)力調(diào)整還需等待時(shí)機(jī)

陳光中認(rèn)為，總體看，此次司法改革的重點(diǎn)并非司法獨(dú)立，而是在訴訟結(jié)構(gòu)上更加強(qiáng)調(diào)相互制約?！斑@一次司法體制改革，具體加強(qiáng)司法獨(dú)立的東西似乎沒有，看不出在這方面有什么具體的措施?！?/p>

西南政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)，全國(guó)人大代表陳忠林說：“這些年由于司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制疲軟，致使司法機(jī)關(guān)無(wú)力通過自身監(jiān)督機(jī)制來糾正各種執(zhí)法不嚴(yán)以及司法腐敗現(xiàn)象?！标愔伊诌M(jìn)一步稱，在以往重“司法獨(dú)立”改革的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，司法人員的犯罪率以大大超過司法人員的職業(yè)化進(jìn)程速度增長(zhǎng)，司法腐敗成為民眾最不滿意的社會(huì)現(xiàn)象，在2003年以前的5年中，司法工作人員的犯罪率幾近普通民眾的5倍。

此外，這一次司法體制改革未將改革之矛對(duì)準(zhǔn)司法系統(tǒng)內(nèi)一些權(quán)力的跨部門轉(zhuǎn)移，而是通過既有體制下的工作機(jī)制調(diào)整，來解決群眾所感性觸摸到的司法不公。而此前，一些法律學(xué)者曾寄希望于此次改革能對(duì)判決執(zhí)行權(quán)，看守所管理、勞動(dòng)教養(yǎng)權(quán)力等這些既有管理格局作出主體變更。

康志篤表示，如果不對(duì)權(quán)力進(jìn)行跨部門調(diào)整，公檢法權(quán)就難以達(dá)到平衡制約。“出于社會(huì)穩(wěn)定重要性考量，近幾年來公安部門一把手都進(jìn)入了地方黨委常委。在黨領(lǐng)導(dǎo)的體制下，每當(dāng)有人對(duì)公安局的治安處罰不服而提起訴訟時(shí)，法院都不知該如何處理，”康志篤說。

《深化意見》也未提供司法行政部門可制衡公檢法的權(quán)力，無(wú)力的地位讓司法行政部門處境略顯尷尬。湖南省衡陽(yáng)市司法局副局長(zhǎng)廖曜中對(duì)本刊說，實(shí)踐中公檢法不但無(wú)法做到相互制約，反而共同下降為地方化的一員，合力大于張力，同時(shí)，這使得司法局在承擔(dān)法律社會(huì)援助職能時(shí)因?qū)珯z法沒有約束而顯得力不從心。

“在司法改革的一些思路設(shè)計(jì)上，中央非常了船學(xué)者的觀點(diǎn)。”與決策層有接觸的陳衛(wèi)東認(rèn)為，最終這些觀點(diǎn)沒有被接納，或許還是因?yàn)橹醒胝J(rèn)為，作為政治體制改革有機(jī)組成部分的司法改革不易操之過急，不宜在其他配套性的措施，或者社會(huì)的承受能力以及人民群眾的認(rèn)識(shí)還沒有到位的情況下貿(mào)然進(jìn)行大的改革;此外，國(guó)家目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)利益多元化，矛盾高發(fā)，而且矛盾激化常常導(dǎo)致群體性事件，如果現(xiàn)在對(duì)司法權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，過去習(xí)慣的控制社會(huì)方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，就意味著對(duì)國(guó)家公權(quán)力的規(guī)范和限制，必然提高社會(huì)在控制犯罪方面的成本。

“也就是說中央決策者認(rèn)為，進(jìn)行一些改革從社會(huì)宏觀的層面來說條件尚不具備，對(duì)權(quán)力的調(diào)整還要等待時(shí)機(jī)”陳衛(wèi)東最后說。