土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

張曉黎

摘要：土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是人類的財富之母，是一切生產(chǎn)和生存的源泉。我國人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，通過市場機制實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：土地制度；承包經(jīng)營

我國在國有土地制度方面的改革已見成效，形成了系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場運作機制。相比之下，農(nóng)村集體所有土地的改革卻明顯落后于市場的要求，要進一步鞏固家庭土地承包經(jīng)營成果，運用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)，完善現(xiàn)行農(nóng)用土地政策，推進土地承包經(jīng)營權(quán)有序、合理、有效流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村生產(chǎn)力更快發(fā)展。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實選擇

十一屆三中全會以來，以家庭承包為主的經(jīng)營方式促進了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，但隨著改革的深入，農(nóng)村深層次矛盾不斷涌現(xiàn)，三農(nóng)問題日益凸現(xiàn)，其癥始問題就是農(nóng)民增收困難。是什么原因?qū)е罗r(nóng)民增收減緩？理性分析，除了市場因素，一個重要的原因就是土地的效益未能很好地發(fā)揮出來。回顧20多年農(nóng)村改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，以家庭承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制，明確了農(nóng)村集體組織成員的分配方式，打破了大鍋飯，把農(nóng)民的懶性從平均主義的桎梏中解放出來，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲，極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但是隨著農(nóng)產(chǎn)品量的增加，農(nóng)產(chǎn)品價格開始走低，農(nóng)民開始品嘗到市場調(diào)節(jié)的苦果，人們開始注意到，在勞動力的因素解放以后如何讓土地的效益解放出來。于是結(jié)構(gòu)調(diào)整開始在中國農(nóng)村成漫卷之勢。

然而，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整步履艱難。其實，當(dāng)人們意識到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需要調(diào)整的時候，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整就已經(jīng)走過了一段充滿欣喜也充滿艱辛的路。順著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整走過的歷程，有三步清晰可見。第一步是1978年至1984年，這次調(diào)整主要是穩(wěn)定糧食種植面積，發(fā)展家庭小規(guī)模養(yǎng)殖；第二步是1985年至1991年，這次調(diào)整主要目標(biāo)是加速糧食轉(zhuǎn)化，大力發(fā)展畜牧、水產(chǎn)，調(diào)整步子大，但賣難問題依然突出；第三步是1992年至上世紀(jì)末，主要目標(biāo)是提高效益，擴大規(guī)模。這次調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給量得到了較大提高，但農(nóng)民收入?yún)s因農(nóng)產(chǎn)品價格的低迷而增長遲緩。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難，難就難在我國農(nóng)村農(nóng)民的素質(zhì)較低。目前農(nóng)村的情況，年輕和素質(zhì)高的外出謀生，老人和素質(zhì)低的以及脫不開身的在家種田，在這種情況下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整很大程度取決于示范作用，在一個或多個集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，其成員中沒有示范帶頭的，這些集體經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整就停滯不前。現(xiàn)實的選擇就是吸收外來集體經(jīng)濟組織成員或其他社會成員參與到這些集體經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整中來，要做到這一點，就必須進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。在充分市場化的條件下，如果資金、勞動力等生產(chǎn)要素的流動是自由的，農(nóng)業(yè)的平均利潤也會被調(diào)整到與工業(yè)、商業(yè)相類似的水平，這就是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也就是說農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)就在于其符合市場經(jīng)濟的要求。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的社會化、市場化趨勢，要求其克服封閉性，逐漸突破社區(qū)限制，向更廣闊的空間尋求土地資源的優(yōu)化配置；要求其發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地資源配置過程中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；要求其實現(xiàn)使用權(quán)主體的利益最大化，充分保護農(nóng)民的權(quán)益。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。我國現(xiàn)行法律，給農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊的空間。憲法修正案第2條規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1998年的《土地管理法》第2條第四款也作了類似的規(guī)定。這里的“土地使用權(quán)”既包括國有土地使用權(quán)，也包括集體土地使用權(quán)，而集體土地使用權(quán)則包括集體建設(shè)用地使用權(quán)也包括農(nóng)用土地使用權(quán)。這里的“轉(zhuǎn)讓”就是流轉(zhuǎn)，即有償使用。另外，《土地管理法》第63條也規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非法農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！痹摋l的立法目的主要是為了保護耕地，因此農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)受下面兩個條件的制約：a.流轉(zhuǎn)的土地必須用于農(nóng)業(yè)建設(shè)而不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，即受讓農(nóng)地使用權(quán)的單位或個從也只能從事農(nóng)業(yè)建設(shè)的組織和個人。b.只有在法定的特殊條件下，流轉(zhuǎn)的土地才可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

2 理順土地經(jīng)濟關(guān)系，統(tǒng)籌各方利益，是規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

必須以十六屆三中全會精神為指針，按照土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系，創(chuàng)造性地發(fā)揮土地的基礎(chǔ)作用和產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢。

2.1 集體土地所有權(quán)：集體土地所有權(quán)為農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系中最高層次的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，其上可設(shè)置承包土地使用權(quán)等其他土地權(quán)利。集體土地為組、村或鄉(xiāng)集體所有，以組擁有所有權(quán)為主要形式；土地的處置權(quán)由所有權(quán)主體行使，可用于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)包、入股、出租等經(jīng)營活動，并可獲取土地所有權(quán)收益；所有權(quán)的組織和實現(xiàn)形式可實行土地股份合作制，土地所有權(quán)益隨集體經(jīng)濟組織成員的身份而取得，每個成員都有均等而不可分割的權(quán)益；集體土地所有權(quán)不得買賣，除土地交換、集體經(jīng)濟組織合并分拆、國家征用征購?fù)恋貢r才能發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移外，任何單位和個人不得隨意改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)；集體土地所有權(quán)是土地的一項最主要物權(quán)，所有權(quán)主體和每個集體的成員平時都享有土地帶來的所有權(quán)收益，征地時可適當(dāng)分割土地補償。

2.2 承包土地使用權(quán)：承包土地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)下的一個完整、獨立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。土地使用年期為30年或70年，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民有獲得該權(quán)利的優(yōu)先權(quán)，使用權(quán)人也以本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民為主，一般以承包或“四荒”拍賣方式取得承包土地使用權(quán)。集體經(jīng)濟組織內(nèi)部可按戶均分承包的方式獲得使用權(quán)，已在第一、二輪承包延包中承包了土地的農(nóng)民則應(yīng)直接界定為取得承包土地使用權(quán)；在土地使用年期內(nèi)，承包土地使用權(quán)之上可附設(shè)土地經(jīng)營權(quán)等他項權(quán)利，土地可由使用權(quán)人自己使用，也可以入股、轉(zhuǎn)包、出租予以他人經(jīng)營，經(jīng)土地所有者同意，還可以用于抵押融資，暫不允許轉(zhuǎn)讓；承包土地使用權(quán)按不動產(chǎn)的特性給予法律保障，一經(jīng)取得并通過政府土地登記，使用權(quán)人和土地權(quán)利義務(wù)不能再隨意改變，必須改變的，當(dāng)事人要按市場價格向使用權(quán)人支付土地財產(chǎn)損失的補償；承包土地使用權(quán)是土地的一項基本物權(quán)，取得使用權(quán)需支付相應(yīng)的土地費用或地價、地租，使用權(quán)人平時享有利用或經(jīng)營土地使用權(quán)帶來的收益，在國家征用土地時還可獲得喪失土地使用權(quán)的損失補償。

2.3 土地耕作經(jīng)營權(quán)：土地耕作經(jīng)營權(quán)是在承包土地使用權(quán)上附設(shè)的一種他項權(quán)利。承包土地使用權(quán)人可將其土地耕作經(jīng)營權(quán)單獨以轉(zhuǎn)包、分包、出租等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營，經(jīng)營期可根據(jù)經(jīng)營的需要由承包或租賃雙方自行商定；對土地轉(zhuǎn)包、分包、出租等經(jīng)營活動，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的其他農(nóng)民具有承包、承租的優(yōu)先權(quán)，經(jīng)本職工作集體經(jīng)濟組織的2/3成員同意后，土地可對外轉(zhuǎn)包、分包、租賃；在不超越承包土地使用權(quán)的范圍內(nèi)，土地耕作經(jīng)營所涉及的經(jīng)營費用、經(jīng)營方式、經(jīng)營時間、生產(chǎn)任務(wù)和責(zé)任等均由合同約定，并可隨合同改變而改變；土地耕作經(jīng)營權(quán)具有一定的債權(quán)屬性，取得經(jīng)營權(quán)也需支付相應(yīng)的土地費用或地租，但經(jīng)營者主要的收益來自于農(nóng)業(yè)耕作和生產(chǎn)而非土地。經(jīng)營期內(nèi)如國家征用土地，經(jīng)營者有權(quán)獲得青苗補償及經(jīng)營損失補償。

按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論構(gòu)建的農(nóng)用土地“三權(quán)分離式”產(chǎn)權(quán)體系，適應(yīng)了我國土地資源緊缺的國情，滿足了今后農(nóng)村先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，不僅為農(nóng)村土地公有制實現(xiàn)形式的多樣化和多種經(jīng)濟成份共同發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)，而且從根本上保障了土地使用權(quán)，還可以使農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營真正轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν恋刭Y產(chǎn)的經(jīng)營，促進剩余勞動力順利向二、三產(chǎn)業(yè)、向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式根本改觀，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整。

完善農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系是一項關(guān)系農(nóng)村社會安定和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的大工程，是一場關(guān)系到農(nóng)村市場經(jīng)濟體系建設(shè)的土地改革，目前農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的巨大優(yōu)勢已日趨彰顯，一旦得以順利實現(xiàn)，將極大地促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，徹底解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)村面臨的土地問題。