創(chuàng)新機(jī)制強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管

盛　放

不斷深化行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理是新時期機(jī)構(gòu)編制工作的主要任務(wù)。科學(xué)配置執(zhí)政資源，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，提升機(jī)構(gòu)編制管理能力，有效監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況是一項(xiàng)十分重要的工作。踐行科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)新機(jī)制是推動機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管工作不斷發(fā)展的關(guān)鍵。

近年來，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，監(jiān)管手段日益豐富，監(jiān)管方式逐步規(guī)范，監(jiān)管力度不斷加大，監(jiān)管工作有了長足發(fā)展。但是，從實(shí)踐看，機(jī)構(gòu)編制管理“重審批、輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)工作模式仍然沒有從根本上得到改變。不少地方機(jī)構(gòu)編制管理過程中仍然存在著“三清三不清”的狀況，即職能配置清、履職情況和績效不清。部門執(zhí)行“三定”規(guī)定核定的職責(zé)存在越位、缺位、錯位等情況；編制核定清、實(shí)有人員不清，編制和實(shí)有人員無法一一對應(yīng)，超編現(xiàn)象難以杜絕，并存在混編混崗的情況；職數(shù)清、實(shí)際配備情況不清，超職數(shù)、超規(guī)格配備干部時有發(fā)生。“三清三不清”情況的長期存在，造成的危害是明顯的，具體表現(xiàn)在：政府部門職能越位、缺位、錯位，不利于政府轉(zhuǎn)變職能及全面正確履行職責(zé)，影響行政管理體制改革的深化；用人的無序性和與此相關(guān)的個別腐敗現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致人浮于事、官多兵少，也直接影響了黨和政府的形象；一定范圍或?qū)用娴臋C(jī)構(gòu)編制膨脹欲望和相互攀比心態(tài)，使機(jī)構(gòu)和人員非正常增長，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，行政環(huán)節(jié)增多，行政效率下降；統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，在宏觀和微觀上都難以為領(lǐng)導(dǎo)決策判斷提供有力保障。

機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管過程中出現(xiàn)的一系列突出問題，既有歷史和現(xiàn)實(shí)原因，也有主觀和客觀原因，但最重要的還是缺乏有效的約束機(jī)制。一是缺乏事前防控機(jī)制。長期以來，由于受“重審批、輕監(jiān)管”觀念的影響，機(jī)構(gòu)編制管理沒有把監(jiān)管工作擺上應(yīng)有的位置。機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管不僅思想準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備、行政資源準(zhǔn)備不足，更為重要的是沒有一套在機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為發(fā)生前就能進(jìn)行有效防控的機(jī)制。由于機(jī)構(gòu)編制管理本身的特殊性，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管經(jīng)常在工作中處于被動地位，面臨既成違法違紀(jì)事實(shí)，糾正起來情況復(fù)雜，成本大，十分棘手。二是缺乏定編、用編、保障等的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)是由不同部門行使的，管理鏈條較長。從管理主體看，涉及編辦、組織、人事、財(cái)政、勞動和社會保障等部門：從管理內(nèi)容和流程來看，涉及定編定崗、招錄調(diào)配、經(jīng)費(fèi)保障、社會保險等方面和環(huán)節(jié)；從管理目標(biāo)來看，評估其執(zhí)行成效要涉及多部門目標(biāo)與單項(xiàng)目標(biāo)的考量。機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行領(lǐng)域的這一特點(diǎn)，增加了協(xié)調(diào)、控制的難度。協(xié)調(diào)配合機(jī)制的缺失，造成“鐵路警察、各管一段”和“政出多門”現(xiàn)象。三是缺乏科學(xué)管用的問責(zé)與制約機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制管理一個重要特征是與領(lǐng)導(dǎo)行為密切相關(guān)。在機(jī)構(gòu)編制決策管理過程中，領(lǐng)導(dǎo)行為集中體現(xiàn)在改革方案制定集中化、機(jī)構(gòu)編制審批一支筆、機(jī)構(gòu)編制工作由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。這一特征使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在機(jī)構(gòu)編制決策問題上有較大的自主權(quán)。由于對各層級政府職能、機(jī)構(gòu)、編制分級管理與總量管理規(guī)律的認(rèn)識不到位，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)往往會在某些具體機(jī)構(gòu)編制管理業(yè)務(wù)上具有較大的自由裁量權(quán)，目前尚無科學(xué)的定編用編標(biāo)準(zhǔn)和明確可行的問責(zé)與制約機(jī)制予以規(guī)范。在機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行管理中，一部門的職責(zé)履行，編制資源的正確配置和有效使用，部門主要領(lǐng)導(dǎo)起關(guān)鍵作用。因此，沒有有效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制問責(zé)制約機(jī)制，機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為就會一再發(fā)生，屢禁不止。

認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，要求我們不斷解放思想、更新觀念、探索創(chuàng)新，以新思維、新視野、新載體開創(chuàng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管工作新局面。2005年以來，全省編辦系統(tǒng)認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府、省編委和中央編辦的要求，從監(jiān)管工作難點(diǎn)人手，從機(jī)制創(chuàng)新破題，積極探索建立“三項(xiàng)機(jī)制”，推動機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管工作躍上新臺階。

以預(yù)防教育為著力點(diǎn)，探索機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管防控機(jī)制。預(yù)防教育是有效消除機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為的重要環(huán)節(jié)，是事前監(jiān)管的基礎(chǔ)性工程。要以預(yù)防教育為著力點(diǎn)，探索建立機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管防控機(jī)制，主要從以下幾方面人手：學(xué)習(xí)宣傳，提高認(rèn)識。編寫有關(guān)機(jī)構(gòu)編制學(xué)習(xí)材料和機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)案例剖析，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)和加大向社會宣傳的力度。將機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)、政策、紀(jì)律等相關(guān)內(nèi)容納入各級黨校和行政學(xué)院干部培訓(xùn)范圍。使各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的機(jī)構(gòu)編制管理意識，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的法制意識和紀(jì)律。實(shí)行計(jì)劃用編。機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)機(jī)構(gòu)編制工作規(guī)劃和各地機(jī)構(gòu)編制使用的實(shí)際情況，按一定比例核定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用編制的數(shù)量、類型等，規(guī)范機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用編制的自由裁量權(quán)，使機(jī)構(gòu)編制使用規(guī)范有序。實(shí)行用編核準(zhǔn)制度。各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用編制之前，機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)其編制使用情況出具核準(zhǔn)使用憑證，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以核準(zhǔn)使用憑證辦理相關(guān)人員人編手續(xù)，切斷超編進(jìn)人的源頭。

以機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理為平臺，探索機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管協(xié)調(diào)配合機(jī)制。經(jīng)過近3年的努力，全省編辦系統(tǒng)建立了實(shí)時、動態(tài)的機(jī)構(gòu)編制人員實(shí)名制信息庫。信息庫范圍包括機(jī)構(gòu)編制部門管理的全部機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)編制審批和使用過程中的各項(xiàng)基本信息。在此基礎(chǔ)上，向各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位核發(fā)《機(jī)構(gòu)編制管理證》，通過《機(jī)構(gòu)編制管理證》在機(jī)構(gòu)編制和組織、人事、財(cái)政、勞動保障等部門之間構(gòu)建溝通協(xié)作的平臺，嚴(yán)格管理流程。組織、人事部門根據(jù)《機(jī)構(gòu)編制管理證》記載的機(jī)構(gòu)編制信息進(jìn)行人員錄用、調(diào)配并核定工資，財(cái)政部門根據(jù)《機(jī)構(gòu)編制管理證》人員出、人編手續(xù)核發(fā)人員工資，勞動保障部門根據(jù)《機(jī)構(gòu)編制管理證》出、入編手續(xù)辦理社會保險。通過這一制度化的管理平臺，鏈接機(jī)構(gòu)編制使用相關(guān)職能部門，信息共享，共同管理，使經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制與部門實(shí)有機(jī)構(gòu)、人員一一對應(yīng)起來。

以機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審計(jì)和執(zhí)行“三定”規(guī)定情況評估為載體，探索機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管問責(zé)和制約機(jī)制。《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》等明確提出了開展機(jī)構(gòu)編制評估工作的要求。從2006年起，我們以南通市為試點(diǎn)，根據(jù)層級和部門不同特點(diǎn)開展了機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審計(jì)和政府部門執(zhí)行“三定”規(guī)定情況評估工作。機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審計(jì)，重點(diǎn)根據(jù)機(jī)構(gòu)編制工作法規(guī)、紀(jì)律，對不同層級的黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況審計(jì)。這種以行政區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)為對象的機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況審計(jì)，把決策與責(zé)任緊密聯(lián)系起來，極大地增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)編制法規(guī)、紀(jì)律的權(quán)威性和遵紀(jì)守法的自覺性。政府部門執(zhí)行“三定”規(guī)定情況評估，主要針對政府部門執(zhí)行“三定”規(guī)定的有關(guān)情況進(jìn)行，重點(diǎn)評估部門主要職責(zé)履行情況，把執(zhí)行與責(zé)任緊密聯(lián)系起來，確保政府部門嚴(yán)格執(zhí)行“三定”規(guī)定。試點(diǎn)中，在加強(qiáng)問責(zé)的同時，注意做好審計(jì)和評估結(jié)果與日常機(jī)構(gòu)編制調(diào)整相結(jié)合、與績效考核相結(jié)合、與領(lǐng)導(dǎo)干部任用獎懲相結(jié)合。

開展機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審計(jì)和政府部門執(zhí)行“三定”規(guī)定情況評估，實(shí)現(xiàn)了“三個突破”：一是在機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管對象上，將行政區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)和部門的主要負(fù)責(zé)人納入了直接的審計(jì)或評估對象。從集體領(lǐng)導(dǎo)的模糊責(zé)任到領(lǐng)導(dǎo)行為的具體責(zé)任人，責(zé)任落實(shí)到位。二是在管理方法上，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管從被動管理到主動管理，寓管理于服務(wù)之中，增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)編制部門的服務(wù)意識。三是在管理內(nèi)容上，把監(jiān)管重點(diǎn)從只關(guān)注機(jī)構(gòu)編制具體數(shù)目轉(zhuǎn)化為職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制整體監(jiān)管上來，重點(diǎn)監(jiān)管主要職責(zé)履行情況，提升了機(jī)構(gòu)編制管理的層次和水平。通過對政府部門“三定”規(guī)定主要職責(zé)履行情況的監(jiān)管，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，推動政府部門全面正確履行職責(zé)。將政府部門履行職責(zé)情況作為設(shè)立機(jī)構(gòu)、調(diào)整編制、配備人員的基礎(chǔ)，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)性。