我國典型資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展

張秀生　陳慧女

摘要：從我國首批確定的12個資源枯竭型城市中選取了9個地級城市作為研究對象，通過相關(guān)指標(biāo)的核算，測度了資源枯竭型城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境污染治理、居民生活水平和經(jīng)濟發(fā)展速度等方面與全國平均水平存在的差距，并據(jù)此提出了資源枯竭性城市在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過程中存在的問題和應(yīng)采取的對策。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市；可持續(xù)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F127

文獻標(biāo)識碼：A

DOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.03.020

資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。資源型城市的主要生產(chǎn)活動是開采與開發(fā)自然資源，在這個過程中，城市所轄地域內(nèi)的礦產(chǎn)資源作為不可再生資源，其蘊藏量會逐漸遞減，森林等可再生資源如果利用不合理(如開采速度遠大于資源再生速度)也會遞減甚至難以恢復(fù)。當(dāng)資源遞減到一定程度，資源型城市就成為資源枯竭型城市。

2008年3月17日，國家發(fā)改委、國土資源部、振興東北辦等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)首批資源枯竭城市名單的通知》，共有12個資源型城市進入首批資源枯竭城市名單，分別是阜新、伊春、遼源、萍鄉(xiāng)、焦作、石嘴山、白山、盤錦、白銀、大冶、個舊和大興安嶺。本文主要將這12個資源枯竭型城市(地區(qū))作為研究對象，探討資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展中面臨的問題和應(yīng)采取的應(yīng)對措施。鑒于統(tǒng)計指標(biāo)的一致性考量，本文只選取了12個典型資源枯竭型城市中的9個地級城市(阜新、伊春、遼源、萍鄉(xiāng)、焦作、石嘴山、白山、盤錦、白銀)作為研究對象。旨在對典型資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問題分析的基礎(chǔ)上探討應(yīng)采取的對策。

一、典型資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問題

長期以來，作為基礎(chǔ)能源和重要原材料的供應(yīng)地，資源型城市為我國的工業(yè)化建設(shè)提供了豐富的能源和資本積累，為社會提供了大量的就業(yè)崗位，推動了整體國民經(jīng)濟快速發(fā)展。然而，自上世紀(jì)90年代以來，部分資源型城市資源與能源瀕臨枯竭，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，經(jīng)濟發(fā)展速度減緩，出現(xiàn)了許多經(jīng)濟和社會問題。這些問題的存在拉大了資源枯竭型城市和其他城市之間的差距，增加了社會不穩(wěn)定因素，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，因此，資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展問題當(dāng)前已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展中的不可忽視的問題之一。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。經(jīng)濟發(fā)展后勁不足

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代是客觀規(guī)律，正是依靠這種不斷更新的機制才能實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。然而資源枯竭型城市最初大都定位于國家能源、原材料基地進行發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，升級換代困難重重，經(jīng)濟發(fā)展隨著資源逐漸枯竭而呈現(xiàn)出后勁不足的趨勢。

由于資源枯竭型城市最初建立起來的都是以資源開發(fā)及初級原材料加工輸出為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一，而且整個產(chǎn)業(yè)比例和結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第二產(chǎn)業(yè)比重偏大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。同時，這類城市一般多以資源開發(fā)形成傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，并形成了一條關(guān)聯(lián)度高、依賴性強的產(chǎn)業(yè)鏈，隨著時間推移，傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨于老化，產(chǎn)業(yè)鏈隨之衰落，而新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏或發(fā)育很差，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代困難。

1997—2006年10年間，我國整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸向合理化方向轉(zhuǎn)變，第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降，在第二產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)的逐步擴張。從三次產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來看，從18.29:47.54:34.17演變?yōu)?1.34:46.68:39.98，從業(yè)人員結(jié)構(gòu)，從49.90:23.70:26.40演變?yōu)?2.62:25.16:32.22。

反觀9個資源枯竭型城市，共同的特點是第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重畸高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重最高的遼寧盤錦，1997年和2006年都保持在80％以上，就業(yè)比重也接近60％，遠遠高于全國平均水平。1997年，9個城市中第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重有8個高于全國比例，其中有7個城市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在地區(qū)生產(chǎn)總值的比重中超過50％；就業(yè)結(jié)構(gòu)上，9個城市第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重都高于全國水平，最高的黑龍江伊春市甚至高達72.20％。及至2006年，這一狀況也沒有得到改善，g個城市中第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重仍有7個高于全國水平；就業(yè)結(jié)構(gòu)上第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例亦都超過了全國平均水準(zhǔn)，最高的甘肅白銀高達71.52％。這些城市的第二產(chǎn)業(yè)無論是產(chǎn)值比重還是從業(yè)人員比例大都高于50％，第二產(chǎn)業(yè)比重畸高。由此可見，這些城市的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)的擴張，同時第一產(chǎn)業(yè)逐漸萎縮，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。

由于資源枯竭型城市長期以來沒有通過技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級改造進行經(jīng)濟的縱深發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的多元擴展，經(jīng)濟發(fā)展也呈現(xiàn)出了明顯的發(fā)展緩慢和后勁不足的趨勢。9個典型資源枯竭型城市近5年來，雖然人均地區(qū)生產(chǎn)總值都呈現(xiàn)出增長的趨勢，但是與全國平均水平相比，一直處于較低水平。2002年和2003年，全國人均GDP分別為9398元、10 542元，而9個典型資源枯竭型城市中只有盤錦一個城市高于這個水平，2002年，人均地區(qū)生產(chǎn)總值最低的城市阜新僅為4420元，還達不到全國平均水平的一半。2004—2006年，焦作和石嘴山的人均地區(qū)生產(chǎn)總值逐漸接近并超過了全國人均GDP的值，但是整體看來，9個典型資源枯竭型城市的人均地區(qū)生產(chǎn)總值仍然處于全國較低水平，經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。

(二)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，節(jié)能減排任重道遠

資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不僅導(dǎo)致城市經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，還伴隨著城市生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。眾所周知，第二產(chǎn)業(yè)對資源和能源的依賴性最強，而且對環(huán)境的污染最嚴(yán)重。長久以來，資源枯竭型城市由于長期忽視環(huán)境的綜合治理與保護，這些城市污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分惡劣，甚至開始影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展。例如：煤炭城市阜新的沉陷面積已達101.4平方公里，已有2.7萬座房屋受到不同程度的破壞，影響7.8萬居民。2006年與全國指標(biāo)平均水平相比較，資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重，環(huán)境治理力度不大，工業(yè)廢物利用率不高，環(huán)境治理力度太小，節(jié)能減排任重而道遠。

1、生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重。從工業(yè)“三廢”排放狀況來看，2006年，全國工業(yè)廢水排放達標(biāo)率為90.70％，而9個資源枯竭型城市只有盤錦、萍鄉(xiāng)和焦作等達到了這個水平，而其他城市都低于這一水準(zhǔn)，甘肅白銀市工業(yè)廢水達標(biāo)率最低，只有64.45％。廢氣排放方面，2006年全國每平方公里二氧化硫排放量僅為2.33噸，9個資源枯竭型城市中只有森工城市白山和煤炭城市伊春低于這一標(biāo)準(zhǔn)，其他7個城市則遠遠高于這一標(biāo)準(zhǔn)，尤其是河南焦作和寧夏石嘴山，每平方公里二氧化硫排放量高達28.73噸和24.52噸，分別是全國平均水平的12倍和11倍。再看工業(yè)煙塵排放狀

況，2006年，全國每平方公里工業(yè)煙塵的排放量為0.9噸，9個資源枯竭型城市中只有黑龍江伊春和甘肅白銀不高于這個比例，指標(biāo)最高的河南焦作，每平方公里煙塵排放量達到12.36噸，接近全國平均水平的14倍。

2．工業(yè)廢物利用率不高。從工業(yè)固體廢物綜合利用率來看，2006年全國工業(yè)固體廢物綜合利用率為60.2％，9個資源枯竭型城市中，有4個城市低于這一標(biāo)準(zhǔn)，最低的吉林白山，工業(yè)廢物綜合利用率僅為24.16％，僅為全國水平的40％。

3．環(huán)境治理力度太小。從環(huán)境治理投資方面來看，2006年，全國環(huán)境治理投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為1.22％，而9個資源枯竭型城市中有5個城市都低于這一水平。其中尤以江西萍鄉(xiāng)最低，該城市環(huán)境治理投資總額僅占到地區(qū)生產(chǎn)總值的0.26％，是全國水平的1／5左右。

(三)民生問題突出。人力資源匱乏

資源型城市在歷史上通常是先有企業(yè)，后有政府，企業(yè)在建礦(企)初期就承擔(dān)建城和其他的社會職能，因而從某種意義上講，資源型企業(yè)的興衰決定了資源型城市經(jīng)濟的興衰。近年來，由于資源和能源的枯竭以及市場需求變化和企業(yè)減員增效等原因，資源枯竭型城市中資源型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼，能夠提供的就業(yè)崗位數(shù)量和職工薪酬水平都出現(xiàn)大幅萎縮，下崗失業(yè)人員劇增，再加上社會保障體系不健全，民生問題面臨嚴(yán)峻的局面。

2002—2006年間，9個資源枯竭型城市的工資水平雖然都呈現(xiàn)出明顯的上漲趨勢，但是與同期全國城市職工年平均工資水平相比，都處于較低的水平。隨著資源開采枯竭，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰落，2002—2006年，9個典型資源枯竭型城市的年平均工資水平全部低于全國城市平均水平。2002—2006年，數(shù)據(jù)最接近全國城市平均水平的寧夏石嘴山其職工年平均工資分別為11384.42元／人、12112.25元／人、13923.71元／人、15929.49元／人和18998.87元／人，與同期全國城市平均水平相比，分別為全國城市平均水平的91.2％、86.5％、86.4％、86.8％和89.5％，維持在90％上下。而最低的黑龍江伊春則分別為全國城市平均水平的42.9％、42.3％、38.5％、34.9％和34.8％，僅維持在全國城市平均水平的40％左右。

除此之外，由于資源枯竭型城市原本作為經(jīng)濟支柱的資源開采業(yè)屬勞動密集型產(chǎn)業(yè)，對員工的文化程度和技術(shù)水平要求不高，從業(yè)人員大部分屬于簡單勞動者，文化程度低，知識結(jié)構(gòu)單一，學(xué)習(xí)新知識的能力比較差，人力資本本身積累很低。再加上資源枯竭型城市在發(fā)展的過程中對人力資本投資認識不夠，缺乏強有力的財政支持，城市科研、教育發(fā)展落后。這些因素綜合導(dǎo)致資源枯竭型城市在可持續(xù)發(fā)展過程中面臨巨大的人才缺口，人力資源匱乏，無法順利實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

人力資本是資源枯竭型地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原動力，是技術(shù)進步和科技創(chuàng)新的主要載體，資源枯竭型城市民生問題突出，人力資本嚴(yán)重匱乏的局面，嚴(yán)重阻礙了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨的重要障礙之一。

二、資源枯竭型城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑

(一)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)

目前，制約資源枯竭型城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸主要是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，因此要想實現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，必須加大力度調(diào)整其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

首先，建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，協(xié)助資源型企業(yè)平穩(wěn)退出。這主要建立在資源枯竭型城市進行整體統(tǒng)籌規(guī)劃，完善社會保障體系的基礎(chǔ)上，盡快出臺有針對性的扶持政策，積極幫助原資源型企業(yè)轉(zhuǎn)移剩余生產(chǎn)能力，促進下崗失業(yè)職工實現(xiàn)再就業(yè)，保障資源型企業(yè)在資源接近枯竭階段平穩(wěn)退出城市產(chǎn)業(yè)體系，避免出現(xiàn)因資源枯竭的礦山(森工)企業(yè)破產(chǎn)而引發(fā)城市經(jīng)濟衰退，職工大量失業(yè)等突出矛盾和問題。

再者，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。資源枯竭型城市資源開采行業(yè)已經(jīng)處于衰減階段，這個時候應(yīng)當(dāng)在對當(dāng)?shù)刭Y源進行綜合評價的基礎(chǔ)上，抓緊培育發(fā)展成長性好、競爭力強的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。一方面可以充分挖掘本地資源潛力，拓寬資源開發(fā)領(lǐng)域，大力推進共伴生資源和尾礦、廢棄物綜合利用；另一方面要積極利用區(qū)外、境外資源，為本地資源型產(chǎn)業(yè)延長鏈企業(yè)尋找新的原料和能源基地。對于資源開發(fā)潛力不大的城市則應(yīng)當(dāng)因地制宜，盡快形成新的主導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級。

最后，因地制宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力推進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點在于資源依賴性極強的第二產(chǎn)業(yè)的改造，但是這一過程中還必須重視第一和第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。因此，資源枯竭型城市可以適度加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的投資，積極延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，探索農(nóng)業(yè)資源保護和合理利用的有效途徑，發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)林牧漁業(yè)。與此同時，要實現(xiàn)資源枯竭型城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展還必須加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，如現(xiàn)代流通業(yè)、旅游業(yè)、社會服務(wù)業(yè)、信息咨詢業(yè)、金融保險業(yè)和教育文化事業(yè)等等，提高第三產(chǎn)業(yè)競爭力，培育城市新的經(jīng)濟增長點，增強城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

(二)改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟

重視資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境有機結(jié)合，謀求生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容。要實現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展必須改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。這要求：第一，改善生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境整治力度。資源枯竭型城市可以設(shè)定專門的環(huán)境補償和整治投資項目資金，?？顚Ｓ谩３酥?，資源枯竭型城市在進行環(huán)境治理時，不能單靠政府主導(dǎo)資金支持，還應(yīng)積極利用市場機制發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，可以通過政策傾斜和一定的資金補貼調(diào)動企業(yè)和個人的積極性，通過社會力量進行環(huán)境的綜合治理。第二，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用效率。這要求城市在構(gòu)建新的工業(yè)體系時，必須科學(xué)規(guī)劃、合理布局，積極推廣先進適用的節(jié)能減排技術(shù)、工藝和設(shè)備，提高勞動生產(chǎn)效率和工業(yè)廢料的回收利用率，減少物資能源消耗和污染物排放，提高產(chǎn)品附加值。在資源開采與加工行業(yè)中，資源開采前必須進行生態(tài)破壞和經(jīng)濟損失專項評估，對可能造成嚴(yán)重生態(tài)破壞和重大經(jīng)濟損失的，應(yīng)禁止開采。經(jīng)評估可以開采的，應(yīng)采取有效防范措施，大力推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和再發(fā)展，必須建立在維持生態(tài)平衡，人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，走可持續(xù)發(fā)展道路。

(三)完善社會保障體系，促進人力資本有效積累

資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的根本要義在于能夠改善城市全體居民福利，提高城市人口素質(zhì)，實現(xiàn)人類社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此，在資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展過程中，必須堅持“以人為本”的理念。由此，要想實現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，必須加大科研教育投資力度，提高人口素質(zhì)，促進人力資本有效積累，與此同時進一步完善社會保障體系，切實改善居民生活水平。

當(dāng)前，資源枯竭型城市面臨的首要社會問題是資源枯竭或瀕臨枯竭所帶來的經(jīng)濟蕭條、下崗失業(yè)問題。針對這部分人群，政府必須提前建立起完善的社會保障制度，認真部署資源型企業(yè)在崗及下崗職工技能培訓(xùn)、小額擔(dān)保貸款、社會保險補貼等再就業(yè)扶持政策，出臺具體實施方案，幫助職工實現(xiàn)再就業(yè)，避免因失業(yè)而帶來的經(jīng)濟衰退和社會動亂。與此同時，還可以通過大力開發(fā)公益性工作崗位，支持大中型資源開采行業(yè)通過主輔分離、輔業(yè)改制等渠道，妥善分流安置失業(yè)職工；鼓勵資源瀕臨枯竭或者已經(jīng)枯竭的企業(yè)整體或部分搬遷到其他地區(qū)開發(fā)新資源，帶動職工異地就業(yè)等等。另外，針對部分資源枯竭型城市退休工人數(shù)量眾多，歷史包袱沉重的特點，在城市的可持續(xù)發(fā)展過程中，還應(yīng)當(dāng)完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險制度，對符合條件的貧困人群按規(guī)定及時給予幫助，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，在城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中保障居民生活水平不降低。

針對資源枯竭型城市人力資本匱乏的現(xiàn)狀，必須建立健全全方位人才培養(yǎng)機制，加大人力資本投資，提高人口素質(zhì)，為城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和平臺。在資源枯竭型城市，由于人均收入比較低，企業(yè)職工生活困難，子女往往受不到良好的教育，這就會使城市經(jīng)濟的發(fā)展后繼無人，甚至出現(xiàn)貧困的代際傳遞。要改善這種狀況，首先必須加大教育投資，確保城市基礎(chǔ)教育和高等教育的健康發(fā)展，全面提高整體人口素質(zhì)。另外，從財政支出上加大科研投資力度，增加科研事業(yè)費支出在財政支出所占比例，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和科研應(yīng)用研究，為城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供必要的智力支持和人力資源保證。

資源枯竭型城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是我國目前貫徹科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會的一個重要環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)對優(yōu)化升級國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，維護自然生態(tài)平衡，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式乃至社會的長治久安都有重要影響。因此，必須以深化改革和自主創(chuàng)新為根本動力，大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源型城市經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

(責(zé)任編輯文格)