完善征地補償安置的法律思考

摘要：目前，我國征地補償安置模式各有利弊，單一的補償安置模式并不能滿足失地農(nóng)民的安置需求。因此，創(chuàng)新征地補償安置模式，探索集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是深化農(nóng)村改革的需要，合理分配土地收益，建立失地農(nóng)民長效保障機制，實現(xiàn)補償安置的法制化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：征地補償；安置模式；社會保障

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)識碼：A

On Perfecting Land Requisition Compensation and Resettlement in China

SHI Wei-min

(LawDepartment , Xi'an Institute of Finance and Economics, Xi'an 710062 , China)

Abstract:The paper finds that various compensation and resettlement models have their advantages and disadvantages , a single compensation and resettlement model can not meet the demand for the resettlement of landless peasants. Therefore, the land requisition compensation and resettlement should be innovated for the collective transfer of land use right and reasonable distribution of the proceeds from land Landless peasants need establish long-term protection mechanisms with the perfected the system forthe compensation and resettlement of the legal system and standards.

Key words:land requisition compensation;resettlement model;social security

（注:收稿日期：2008-02-29

作者簡介：史衛(wèi)民（1973-），男，陜西洋縣人，西安財經(jīng)學(xué)院法學(xué)系副教授，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。

基金項目：國家社科基金項目，項目編號：07BFX007；陜西省社科基金項目，項目編號：07F003Z。)

一、我國現(xiàn)行征地補償安置模式的比較分析

隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化進程的不斷推進，我國出現(xiàn)了新一輪的征地高潮，在國家與農(nóng)民之間圍繞征地安置產(chǎn)生的問題也不斷增多。對失地農(nóng)民的補償安置合理與否不但事關(guān)土地征用工作的順利開展，也將對我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的各方面產(chǎn)生重大而深遠的影響?？v觀目前的補償安置方式，大致可分為貨幣補償安置、重新?lián)駱I(yè)補償安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、入股分紅安置、養(yǎng)老保障安置、異地移民安置等模式。由于各個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，所采用的補償安置方式也大不相同。下面就針對不同的補償安置方式的利弊進行比較分析。

（一）貨幣補償安置模式

貨幣補償安置是指政府或用地業(yè)主通過支付一定貨幣量，置換農(nóng)民使用的土地，讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和生活出路問題的安置方式。這是改革開放后最早出現(xiàn)的補償安置方式。貨幣補償安置簡化了政府、開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在征地補償安置方面相互扯皮的繁雜過程，其低成本、易操作性使得其成為現(xiàn)在主要的安置方式之一。但這種安置方式卻給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患。貨幣安置基本上是低水平的生活安排，并存在支付風(fēng)險。由于失地農(nóng)民素質(zhì)普遍不高，缺少就業(yè)能力和謀生手段，屬于社會弱勢群體, 再加上現(xiàn)實中就業(yè)市場機制的不完善、信息整合的缺失以及對農(nóng)民工的歧視現(xiàn)象等，給失地農(nóng)民的就業(yè)帶來了很大困難。一旦有限的補償費用完，生活沒了經(jīng)濟來源，馬上就可能陷入困境，因此這種安置方式對國家和農(nóng)民都存在著許多不利影響。

（二）重新?lián)駱I(yè)安置模式

重新?lián)駱I(yè)安置是指通過二、三產(chǎn)業(yè)來安置失地農(nóng)民，政府通過積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費的勞動技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位；或在同等條件下，用地單位優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)；征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度的安置模式。目前，該安置方式的途徑主要有兩種：一是由實際使用征用土地的企業(yè)按照規(guī)定的“誰征地，誰安置”的原則吸收失地農(nóng)民進入企業(yè)就業(yè)，對不符合工作條件的失地農(nóng)民提供一定的社會保險；二是由政府制定優(yōu)惠政策，鼓勵失地農(nóng)民直接進入市場自謀職業(yè)，自找生計，企業(yè)不承擔(dān)具體補償安置的任務(wù)。

對于第一種方式，企業(yè)適當(dāng)吸收符合企業(yè)要求的失地農(nóng)民進入就業(yè)崗位，這有利于企業(yè)降低成本，也能解決部分失地農(nóng)民的安置問題。在尚未完全市場化的用工形式下，對于保障失地農(nóng)民的利益，快速解決用地單位開發(fā)的用地需求是有重要意義的。但是它無法安置大批的失地農(nóng)民，如果是強制性安置的話，企業(yè)的經(jīng)營自主性就無從談起，不適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。另外，在激烈的市場競爭條件下，企業(yè)因經(jīng)營管理不善導(dǎo)致破產(chǎn)倒閉的比比皆是，而吸收到企業(yè)的農(nóng)民又被擠出來，重新回到失地又失業(yè)的境地，既損害了農(nóng)民的利益又是一個不安定的因素。

對于第二種方式，企業(yè)可以按照自己的需要自主招人，擺脫了政府不必要的行政干預(yù)。而政府在失地農(nóng)民的就業(yè)安置方面的任務(wù)就很艱巨，很多地方政府面臨著就業(yè)崗位有限，沒有足夠的能力解決他們的就業(yè)問題。由于社會統(tǒng)籌保險的建立為其提供了基本的生活保障，免除了后顧之憂，使失地農(nóng)民在激烈的競爭中提高自主學(xué)習(xí)和參與培訓(xùn)的積極性，從自身條件出發(fā)尋找適宜的工作。政府應(yīng)在技能培訓(xùn)、勞動力市場建設(shè)、信息發(fā)布等方面做好服務(wù)，為失地農(nóng)民盡快就業(yè)創(chuàng)造條件。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置模式

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置就是將征地補償費付給農(nóng)民個人之后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織調(diào)整和利用農(nóng)村集體機動地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、流轉(zhuǎn)承包地和土地開發(fā)整理新增加的耕地等本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的土地承包經(jīng)營權(quán)進行安置的方式。將失地農(nóng)民繼續(xù)留在農(nóng)村，給予其一定的土地經(jīng)營，繼續(xù)從事原來自己熟悉的行業(yè)，不至于突然進入到城市中一下子變得無所適從，成為城市的弱勢群體，相對而言是一種比較穩(wěn)定的安置方式。但是，這種補償安置方式的前提是土地能進行調(diào)整或者發(fā)包方擁有一定數(shù)量的預(yù)留地。如果在承包期內(nèi)農(nóng)民不同意進行土地調(diào)整，并且發(fā)包方又沒有一定數(shù)量的預(yù)留地，這種補償安置方式則無法實施。另外，這種補償安置方式本質(zhì)上與城市化進程不相符。城市化的本質(zhì)就是農(nóng)民進城，采取這種方式不但沒使農(nóng)民進城還把原來田塊變得更加破碎，更不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。

（四）入股分紅安置模式

入股分紅安置是指對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補償安置費用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益的安置方式。入股分紅方式既減輕了企業(yè)的資金負擔(dān)，又使農(nóng)民享受到土地未來的收益，使土地增值收益在國家、集體和個人之間合理分配。集體以土地財產(chǎn)所有者的身份參與到市場中去，成為自主經(jīng)營的市場主體，有利于土地產(chǎn)權(quán)的進一步明晰。當(dāng)然，這一方式的前提是當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌霭l(fā)育比較完善，市場化程度比較高，用地項目有長期穩(wěn)定的收益。入股經(jīng)營使得農(nóng)民與市場風(fēng)險、企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險緊密聯(lián)系起來。如果企業(yè)經(jīng)營不善出現(xiàn)虧損、破產(chǎn)、倒閉，還有可能導(dǎo)致土地不僅實現(xiàn)不了增值反而要承擔(dān)因經(jīng)營不善而引起的債務(wù)償還，失地農(nóng)民就會陷入失地又失錢的境地。

（五）養(yǎng)老保障安置模式

養(yǎng)老保障安置是指將安置費用于支付被安置人員的保險費用，使被安置人員在失去勞動勞動能力后，能領(lǐng)取養(yǎng)老金，使其老有所養(yǎng)的安置方式。從理論上看，養(yǎng)老保障安置是土地保障功能的一種延續(xù)與替代，是一種比較能得到失地農(nóng)民認可的模式。但是，這種保障方式也存在一些問題。首先，被征地農(nóng)民的土地補償款中的很大一部分用于保險，往往導(dǎo)致失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)籌資能力不足，一旦失去土地的農(nóng)民不能解決就業(yè)時，很可能會出現(xiàn)新的問題，也在一定程度上限制了農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)與農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)。其次，養(yǎng)老保障這種方式對年齡較大的人行得通，但對于年輕人來說似乎太遙遠，在沒有達到領(lǐng)取年齡的時候怎么辦？

（六）異地移民安置模式

異地移民安置主要是指由于大型項目征用大量土地致使本地區(qū)確實無法為失地農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶意見的前提下，由政府統(tǒng)一組織，將這些農(nóng)民遷移到環(huán)境容量許可地區(qū)的安置方式。三峽工程百萬大移民就屬于這種，不論是當(dāng)?shù)卣€是企業(yè)都無法為這么多人進行安置，因此就需要國家從全國的角度來進行統(tǒng)一安排。但這是極少數(shù)情況下才會有的，一般的征地引起的失地農(nóng)民也無須采用這種安置方式，因為這種安置方式的協(xié)調(diào)成本最大，一般的企業(yè)根本無法承擔(dān)，少數(shù)失地農(nóng)民由于鄉(xiāng)土觀念也不會同意采用這種方式。所以這種安置方式是比較特殊的。

二、完善征地補償安置的法律思考

當(dāng)前我國已進入了城市化加速發(fā)展的時期，預(yù)計在未來若干年內(nèi)，仍需要征用大量的農(nóng)村集體土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地征用已成為城鎮(zhèn)化進程的主要方式。隨著政策法規(guī)對農(nóng)民權(quán)益保護的加強、農(nóng)民對土地價值的認識和自身維權(quán)意識的提高，政府已經(jīng)不能采用行政命令的方式對征地進行簡單的操作。農(nóng)民擁有一份土地，其家庭及其老年人口就有了基本生存保障，不解決好農(nóng)民安置和長遠利益保障等問題，農(nóng)民是不會同意土地被征用的。農(nóng)民不愿放棄土地的現(xiàn)實與城市化、工業(yè)化發(fā)展對土地的需求之間的矛盾日益突出。這就需要我們結(jié)合實際，探索既能維護失地農(nóng)民合法權(quán)益，又能保障征地工作順利進行的安置模式。

（一）創(chuàng)新征地補償安置模式

通過對目前征地補償安置模式的比較分析，不難看出，各種補償安置模式各有利弊。因此，單一的補償安置模式并不能滿足失地農(nóng)民的安置需求。由于我國社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，客觀上必然要求有適合不同經(jīng)濟發(fā)展水平的切合各地實際的補償安置模式。僅靠提高補償標(biāo)準(zhǔn)不是解決問題的根本出路，關(guān)鍵在于創(chuàng)新征地補償安置模式。近年來，有些地區(qū)開始探索實施組合式的安置方式。即根據(jù)失地農(nóng)民的實際需要，將不同的安置方式組合在一起，形成優(yōu)勢互補，供其自愿選擇，收到了較好的效果。如上海浦東新區(qū)實施的“貨幣補償+社會保障+就業(yè)服務(wù)”安置模式；成都高新區(qū)采取的“住房保障+社會保險”安置模式；西安高新區(qū)和曲江新區(qū)采用的“住房保障＋社會保險＋就業(yè)安置（服務(wù)）”安置模式；北京市大興區(qū)采取的“貨幣補償＋社會保障＋就業(yè)安置＋農(nóng)民長期收益補償”安置模式，等等。這些組合式的安置模式之所以受到歡迎，是因為滿足了失地農(nóng)民的實際需要，解決了他們的實際困難，確保了失地后生活水平不降低，既能分享土地增值和改革帶來的收益，又能融入城市生活，完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。因此，組合式的安置方式應(yīng)是今后征地補償安置模式的發(fā)展方向。

（二）探索土地適時流轉(zhuǎn)，合理分配土地收益

改革現(xiàn)行的征地補償安置制度，必須同步推進各項配套制度改革，尤其是加快推進集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度改革。集體土地使用制度改革的核心在于還權(quán)于民、還利于民。探索現(xiàn)有集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，在強化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下，允許集體土地使用權(quán)進入有形土地市場進行交易，實行有償、有限期流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民自愿的前提下，實行以土地入股、租賃等方式，使農(nóng)民從土地開發(fā)中得到長久的收益。同時，要正確處理國家、集體和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，合理分配集體土地收益。地方人民政府應(yīng)本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，切實維護集體土地所有者、使用者的合法權(quán)利，特別是要保護原土地承包者的利益。集體土地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)主要用于建立農(nóng)民社會保障體系，以保護農(nóng)民的長遠利益。

（三）建立失地農(nóng)民長效保障機制

現(xiàn)階段土地對于農(nóng)民來說并不是單一的功能，是集生產(chǎn)生活資料和承擔(dān)農(nóng)民的社會保障功能而存在的。因此，必須要重視失地農(nóng)民的社會保障，并要逐步建立失地農(nóng)民的長效保障機制。首先，建立失地農(nóng)民的最低生活保障。政府應(yīng)采取“即征即保”的方式，為被征地農(nóng)民提供最低生活保障。凡因政府統(tǒng)一征地而失去土地的農(nóng)民，都被納入保障范圍。原來由國家發(fā)放的安置、補償?shù)荣M用不再一次性直接支付給村集體或村民，而是由政府統(tǒng)一將款項撥入被征地農(nóng)民社會保障資金專戶，不足部分從國有土地有償使用收入中解決。其次，建立失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度。建立養(yǎng)老保障制度，從根本上解決了農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，同時可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。對被征地農(nóng)民中的老年人（一般為年滿55周歲以上的女性和年滿60周歲以上的男性），政府每月發(fā)給一定的養(yǎng)老補助費，直至死亡。被征地農(nóng)民死亡后，將在政府規(guī)劃的公墓安葬，并按一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放喪葬補助費。第三，建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的個人交納費用，也從其社會保障資金專戶中直接支付。最后，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度。在勞動年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民，政府將其納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，免費提供職業(yè)技能培訓(xùn)，促進就業(yè)。對被征地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、成立公司的，還將享受城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)的各項優(yōu)惠政策。凡考入大中專學(xué)校的被征地農(nóng)民，分別按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補助。

（四）繼續(xù)完善補償安置法規(guī)制度

首先，嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序。從維護農(nóng)民權(quán)益和規(guī)范政府行為出發(fā)，把好被征地農(nóng)民補償安置關(guān)，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)不受侵犯。其次，健全土地征用過程的社會監(jiān)督機制。國土資源部門應(yīng)將征地補償?shù)囊罁?jù)、范圍、金額、補償分配方式等事先進行公示，廣泛征求被征地農(nóng)民和各級代表的意見、建議，同時建立公眾（農(nóng)民）參與、公開查詢、舉行聽證會及舉報等制度，加強全社會對土地征用過程的監(jiān)督。第三，公開村級財務(wù)。對征地補償款的使用進行公示，防止某些干部暗箱操作，私自截留被征地農(nóng)民的補償款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對村民委員會的工作進行指導(dǎo)，對于以村民自治為幌子、侵害集體成員合法權(quán)利的行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行使行政審查權(quán)，糾正其違法行為；最后，完善征地補償安置爭議糾紛解決機制。在處理征地補償和安置糾紛中，各級政府應(yīng)當(dāng)大力推行協(xié)調(diào)裁決制度，制定更為明確的行政裁決程序，使農(nóng)民的權(quán)益得到真正的維護。國家因征地給予農(nóng)民的補償和安置，其性質(zhì)為行政行為。因此，對補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有爭議的，由縣級以上地方人民政府進行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)解決不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。如對裁決仍不服的，應(yīng)在法定期限內(nèi)向人民法院提出行政訴訟，由法院做出最終裁決。

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(責(zé)任編輯：石樹文)