汶川地震災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建的思考與對策

楊繼瑞

[摘要]汶川地震災(zāi)后重建應(yīng)在盡量完善過渡性居住區(qū)生活設(shè)施配套與環(huán)境改善的同時，加快地震災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建步伐。為此，政府有關(guān)部門要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，切實做好災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建的各項前期工作，重建與災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民收入結(jié)構(gòu)匹配銜接的住房供應(yīng)體系，并防止以災(zāi)后解決城鎮(zhèn)居民住房為由產(chǎn)生的違規(guī)違法行為。

[關(guān)鍵詞]汶川地震；災(zāi)后重建；城鎮(zhèn)住房

[中圖分類號]F292

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1000-4769(2009)04-0008-07

汶川地震災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建的任務(wù)重，資金投入巨大，是四川等地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建中最大的一筆單項資金投入。應(yīng)該說，農(nóng)村住房因地震前產(chǎn)權(quán)單一，其宅基地使用權(quán)也非常清晰，重建的難度和矛盾相對小一些；而城鎮(zhèn)住房的產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜，其土地使用權(quán)絕大多數(shù)存在分割問題，且土地使用權(quán)因所處地段的不同而在價位上有很大差異。另外，城鎮(zhèn)住房的重建需要以城鎮(zhèn)重建規(guī)劃為前提，啟動滯后。因此，城鎮(zhèn)住房按照正常的建房開發(fā)速度，要使現(xiàn)在無家可歸的受災(zāi)群眾全部從帳篷、活動板房等臨時性安置住所住進自己的永久性新家至少需要三年以上的時間。而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年7月8日在國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會上發(fā)布的材料指出，要加快災(zāi)區(qū)重建步伐，原則上要求三年完成汶川地震災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房的恢復(fù)重建。災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民住房安置的任務(wù)之艱巨、困難之大，足可想像。

一、認真抓好地震災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建的前期工作

目前，汶川地震災(zāi)區(qū)過渡性居住安置房的建設(shè)已接近尾聲，并且已陸續(xù)交付使用。就城鎮(zhèn)住房而言，下一步要在進一步加強與改善過渡性居住安置點生活設(shè)施配套、改善居住環(huán)境和有序管理的同時，加快地震災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建的步伐。政府有關(guān)部門應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，切實做好災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建的各項前期工作，構(gòu)建城鎮(zhèn)住房財政補貼、政策引導(dǎo)、重建組織與實施等方面的制度安排，使城鎮(zhèn)住房重建與城鎮(zhèn)重建、設(shè)施重建、產(chǎn)業(yè)重建、生態(tài)重建、組織重建、市場重建協(xié)調(diào)互動，相得益彰。

美麗的城市變成了廢墟，要建設(shè)“震不垮的家園”，一份以人為本的科學(xué)重建規(guī)劃至關(guān)重要。專家普遍認為，安全性應(yīng)該排在重建規(guī)劃第一位。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科技委員會委員方鴻琪提出，重建規(guī)劃要對重建場地的安全性進行認真評估和審查。政府應(yīng)組織高水平的專業(yè)隊伍、專門研究人員，通過詳細的震災(zāi)調(diào)查，對每一個重建場地進行危險性區(qū)劃與安全性評估。

首先，對災(zāi)區(qū)原來的城鎮(zhèn)住房毀損情況應(yīng)該進行技術(shù)層面的科學(xué)評估，考量房屋所處的地基地質(zhì)狀況、毀損的房屋有無建筑設(shè)計、建筑施工以及工程偷工減料等方面的嚴重質(zhì)量問題；受地震破壞的房屋是否可以維修、加固后繼續(xù)使用，或者應(yīng)該完全推倒重建。對災(zāi)區(qū)原來的城鎮(zhèn)住房應(yīng)該根據(jù)其受損情況與所在的地質(zhì)地貌及環(huán)境狀況，根據(jù)抗震設(shè)防的標(biāo)準(zhǔn)，該保留的保留，該整改加固的整改加固，該就地重建的就地重建，該異地新建的異地新建，千萬不能乘地震災(zāi)后重建之機，推倒本可以維修和加固后繼續(xù)使用的房屋，搞大拆大建，激化政府與受災(zāi)群眾的社會矛盾。

其次，明晰和依法處置震前房屋產(chǎn)權(quán)的責(zé)權(quán)利關(guān)系與震后的責(zé)權(quán)利關(guān)系。要把政府救助、社會幫扶與市場經(jīng)濟關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法律責(zé)權(quán)利關(guān)系分開，“橋歸橋、路歸路”，不要模糊與混淆，在處置上不搞“一刀切”。其房屋震前的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，在地震后如何處置要經(jīng)過認真的調(diào)查研究。對毀損的住房如何重建與新建應(yīng)該在依法的基礎(chǔ)上，充分聽取原來房屋產(chǎn)權(quán)人和住戶的意見，不能草率從事與強制實施。同時，在災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房的重建與新建中，要明確房屋建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位與工程監(jiān)理單位的法律責(zé)任，對于同住宅小區(qū)配套的學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)按照高于當(dāng)?shù)胤课萁ㄖ目拐鹪O(shè)防要求進行設(shè)計，增強抗震設(shè)防能力。

第三，明晰災(zāi)后城鎮(zhèn)房屋重建中政府的經(jīng)濟補貼與政府的經(jīng)濟補償之間的關(guān)系。毋庸諱言，我們的國家是人民的國家，我們的政府是人民的政府。在地震重災(zāi)區(qū)，政府應(yīng)該從以人為本、關(guān)懷受災(zāi)群眾房屋重建的角度，給房屋毀損的城鎮(zhèn)居民以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補貼。顯而易見，政府對地震災(zāi)區(qū)房屋毀損的家庭給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補貼，屬于單方給予的救助行為；對房屋重建中涉及的經(jīng)濟補償，屬于市場經(jīng)濟行為，應(yīng)該遵循對價原則。必須指出的是，地震屬于不可抗力事件，由于地震造成的房屋毀損，政府沒有任何經(jīng)濟上、法律上的賠償責(zé)任。在地震災(zāi)區(qū)，要防止個別人把政府關(guān)懷、社會援助與支持的各種經(jīng)濟舉措，錯誤地理解為政府對地震災(zāi)害的損失負有經(jīng)濟上與法律上的賠償責(zé)任。筆者以為，災(zāi)后城鎮(zhèn)房屋重建中政府對房屋毀損的家庭的經(jīng)濟補貼應(yīng)該把握以下幾點：

一是只能對城鎮(zhèn)常住人口且有產(chǎn)權(quán)房(含“房改房”、“經(jīng)濟適用房”、“商品房”)的住房毀壞家庭進行經(jīng)濟補貼，以受災(zāi)地作為第二居所的非常住人口家庭其住房毀壞不能獲得房屋重建補貼，以租房居住的家庭也不能獲得房屋重建補貼(但是這類家庭可以獲得今后租住廉租房的照顧及其享受相應(yīng)的租金補貼)，這樣可以使政府有限的救災(zāi)資金真正用在“刀刃”上。

二是城鎮(zhèn)房屋重建的政府經(jīng)濟補貼對戶不對人，也不對毀損的房屋，也就是說，每戶不論人口有多少，有多少套房屋，其面積有多大，只能獲得一次相應(yīng)額度的城鎮(zhèn)房屋重建補貼。

三是城鎮(zhèn)房屋重建的政府經(jīng)濟補貼可以分為“加固大修”與“毀損重建”兩類，前者額度較小、后者額度較大；后者應(yīng)該根據(jù)家庭困難程度與人口多少，再區(qū)分為若干的補貼檔次；也可以按家庭困難程度與家庭人口，在3—5年內(nèi)每月給予一定的房租補貼。這些家庭拿到政府的貨幣補貼之后，再由其自行決定租房或買房。

四是災(zāi)后城鎮(zhèn)房屋重建中政府經(jīng)濟補貼的額度，應(yīng)該控制在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟適用房價格水平的1／4以內(nèi)，以體現(xiàn)“政府補貼一點，政府對住房毀損的土地使用權(quán)補償一點，住房毀損家庭自己拿出一點，通過銀行貸款一點”來重建住房的“四個一點”的制度安排。

災(zāi)后城鎮(zhèn)房屋重建中，政府對住房毀損、但其土地還存在的情況，應(yīng)該在兼顧法理與情理的框架下，對居民房屋毀損后的土地使用權(quán)以合理的經(jīng)濟補償。盡管地震對房屋造成了毀損，但是，作為房屋地基的土地還存在并適合重新使用時，筆者以為，政府應(yīng)該在法理與情理的兼顧上充分尊重受災(zāi)群眾有差別土地使用權(quán)這種物權(quán)，可以其中之一的方式處置這類土地使用權(quán)：一是對符合城鎮(zhèn)住宅就地重建規(guī)劃的，應(yīng)該允許業(yè)主集體委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)商或建筑商按照城鎮(zhèn)新規(guī)劃和抗震設(shè)防要求，就地重建，其業(yè)主繼續(xù)擁有相應(yīng)的區(qū)分土地使用權(quán)，政府在房屋重建中，可以在城市建設(shè)配套費和其他有關(guān)稅費上給予相應(yīng)的減免照顧；二是對不符合住宅就地重建要求的，按其房屋業(yè)主區(qū)分土地使用權(quán)的單位評估地價和面積，政府可以給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償，房屋多、面積大的業(yè)主，其土地使用權(quán)的經(jīng)濟補償多，

反之則少；三是在國土管理部門的指導(dǎo)下，根據(jù)毀損房屋地基的重新規(guī)劃性質(zhì)，面向社會出售其土地使用權(quán)，然后按照房屋業(yè)主區(qū)分土地使用權(quán)的分割比例再分配；四是對不符合住宅就地重建要求的，政府可以按其房屋業(yè)主區(qū)分土地使用權(quán)的單位評估地價和面積，提供異地土地使用權(quán)供其置換。相比之下，第二種和第三種方式更具可操作性。因為，即使是第一種方式，即由業(yè)主集體委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)商或建筑商按照城鎮(zhèn)新規(guī)劃和抗震設(shè)防要求就地重建住房，也存在因為其房屋重建詳規(guī)的調(diào)整而使得業(yè)主重建后的區(qū)分土地使用權(quán)與房屋毀損前的區(qū)分土地使用權(quán)不一致的情況；第四種置換方式由于地段差異，很難找到令受災(zāi)群眾與政府共同滿意的置換方式，所以，最好以貨幣經(jīng)濟補償?shù)姆绞交蛎嫦蚴袌龀鍪鄣姆绞揭淮涡粤藬啵皹驓w橋，路歸路”，然后由城鎮(zhèn)居民拿到毀損房屋土地使用權(quán)的對價后，以貨幣方式購買或租賃重建后的住房。

第四，災(zāi)后住房重建后的城鎮(zhèn)住房制度與災(zāi)前城鎮(zhèn)住房制度要有機銜接。與災(zāi)區(qū)居民臨時居住安置點的居住制度不同，災(zāi)后住房重建后的城鎮(zhèn)住房制度必須堅持城鎮(zhèn)住房制度改革的基本路徑，不能因為地震災(zāi)害而開歷史倒車。災(zāi)區(qū)居民臨時居住安置點的板房，政府采取了建設(shè)包下來、受災(zāi)無房群眾免房租居住的賑災(zāi)救濟形式，這無疑是十分必要的。然而，重建后的城鎮(zhèn)住房必須按照“政府資助、社會扶助、災(zāi)民自助”的機制，堅定不移地按照城鎮(zhèn)住房制度貨幣化改革的路徑，購買住房消費與租賃住房消費。對此，應(yīng)該采取卓有成效的輿論導(dǎo)向，廣泛宣傳住房重建的政府補貼與資助政策、購買租賃政策等，超前對災(zāi)區(qū)房屋毀損的城鎮(zhèn)居民廣而告之，使房屋毀損的受災(zāi)群眾充分理解與接受。

第五，構(gòu)建災(zāi)后城鎮(zhèn)住房資金籌措與建設(shè)新機制。災(zāi)后城鎮(zhèn)住房的資金籌措與建設(shè)，要構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會幫扶、災(zāi)民自救”的合力支持體系，形成“三助(政府救助、社會扶助、災(zāi)民自助)合一”的長效重建機制。在災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建中，要把握好財政投入的定位與邊界。財政資金主要應(yīng)該投在公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障住房建設(shè)等公共產(chǎn)品與服務(wù)上。在災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建過程中，應(yīng)該允許地方財政可以通過動用財政預(yù)備費、年度赤字籌集城鎮(zhèn)住房重建與改造資金，然后通過一定的時間，比如3—5年來動態(tài)平衡。在城鎮(zhèn)受災(zāi)群眾籌資解決其住房問題上，要在信貸額度與利率上給予傾斜，可以考慮給城鎮(zhèn)受災(zāi)群眾的購房貸款以優(yōu)惠利率、減免利率或者財政貼息。

社會資金可以在災(zāi)區(qū)商品房重建上發(fā)揮主體作用，在城鎮(zhèn)居民住房購買與租賃上，要盡可能地減少政府的暗補。隨著災(zāi)區(qū)重建步伐的加快與公共產(chǎn)品、服務(wù)投入的增加，政府與社會可以逐步減少對受災(zāi)群眾在居住消費上的賑濟，在給予受災(zāi)群眾購買與租賃住房消費以適當(dāng)明補的同時，盡可能地發(fā)揮社會投入與市場配置資源的功能。因為，災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建和改造僅靠政府投入與社會援助是不夠的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建和改造應(yīng)按照市場化的方式運作，包括利用BOT方式進行與災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房相關(guān)的某些基礎(chǔ)設(shè)施的重建與改造。在BOT模式的實際運作過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施種類、投融資回報方式、項目財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的不同等因素，已經(jīng)出現(xiàn)了不少變異模式，比如“建設(shè)一擁有一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”(Build Own Operate Transfer，BOOT)模式，“建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營”(Build Transfer Operate，BTO)模式，“建設(shè)－擁有－經(jīng)營”(Build OwnOperate，BOO)模式，“建設(shè)－租賃－轉(zhuǎn)讓”(Build Lease Transfer，BLT)模式，“建設(shè)－轉(zhuǎn)讓”(Build Transfer，BT)模式，“經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”(Operate Transfer，OT)模式，“經(jīng)營－管理－轉(zhuǎn)讓”(Operate Management Transfer，OMT)模式，“修復(fù)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”(Renovate Operate Transfer，ROT)模式，“轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”(Transfer Op-erate Transfer，TOT)模式，“建設(shè)－擁有－經(jīng)營－補貼－轉(zhuǎn)讓”(Build Own Operate Subsidy Trans-fer，BOOST)模式等等。筆者以為，災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建與改造應(yīng)在財政資金投入的導(dǎo)向下，撬動社會資金，讓民眾成為災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建與改造的投資主體。地方政府要突破災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建與改造“獨家經(jīng)營”的觀念，樹立災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房多元化重建與改造的發(fā)展意識，按照“誰投資，誰所有，誰受益”原則，調(diào)動集體、個人、社會各界參與災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建與改造的積極性，變政府單一投資主體為多元化投資主體，從而不斷拓寬災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建與改造的資金渠道。在社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確立的今天，如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)住房重建沒有房地產(chǎn)開發(fā)商參與是不可想像的。但是，為了確保重建資金的有效使用，確保災(zāi)區(qū)群眾的利益，應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)開發(fā)行為納入政府的統(tǒng)一規(guī)劃和嚴格監(jiān)管之中。同時，鼓勵災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民通過自籌資金、銀行給予優(yōu)惠貸款、政府給予一定額度的貼息相結(jié)合的方式，購買經(jīng)濟適用房或商品房解決其永久性住房問題。

二、重建與災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民收入結(jié)構(gòu)匹配銜接的住房供應(yīng)體系

在災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建過程中，重建與災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民收入結(jié)構(gòu)匹配銜接的住房供應(yīng)體系是十分重要的。國家統(tǒng)計局對城鎮(zhèn)居民家庭54496戶抽樣調(diào)查顯示，2005年10％最低收入者人均可支配收入為3134.88元，10％最高收入者人均可支配收入為28773.11元，2005年住宅銷售價格平均為2937元／平方米，顯然最低收入者喪失了買房的能力，特別近年來，普通職工收入呈現(xiàn)“一低一慢”的特點，即勞動密集型企業(yè)以及私營企業(yè)的職工和農(nóng)民工的勞動報酬不僅過低，而且增長慢。目前，各方面的資料顯示，我國的基尼系數(shù)接近0.50，大大超過了國際警戒線。但是，我國房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)卻呈“高、中、低端”的“倒三角”結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)與我國現(xiàn)階段“高收入家庭少、中低收入家庭多”的“正三角”結(jié)構(gòu)相比，成顛倒與錯位的狀態(tài)，這必然引起不良的社會后果。災(zāi)后重建后的住房供應(yīng)體制設(shè)計，不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更重要的是一個社會問題。筆者認為，災(zāi)后重建后的住房制度應(yīng)該在構(gòu)建分層次的住房供應(yīng)體系上實現(xiàn)突破。

建議，我國分層次的住房供應(yīng)體系的基本構(gòu)架應(yīng)是：“兩大體系，四種形式”。所謂“兩大體系”，即“保障住房體系”與“商品住房體系”；所謂“四種形式”即保障住房體系中的“經(jīng)濟適用房”、“廉租房”和商品住房體系中的“限價房”、“高端房”。

保障住房的供應(yīng)對象為：老人、病人、殘疾人、勞動能力低下者等構(gòu)成的最低收入家庭(約占住房需求人口的10％)以及中低收入家庭(約占住房需求人口的50％)構(gòu)成，同時逐漸分批次考慮進城務(wù)工的農(nóng)民工。也就是說，保障住房的

供應(yīng)對象約占住房需求人口的60％。

商品住房的供應(yīng)對象為：中等與高收入家庭，其中，限價房約占住房需求人口的30％，高端房占住房需求人口的10％。也就是說，商品住房的供應(yīng)對象約占住房需求人口的40％。

只有通過有區(qū)別的災(zāi)后住房供應(yīng)對象的制度安排，使房地產(chǎn)供給的保障住房體系和商品住房體系各安其位、各司其職，實現(xiàn)兩種房地產(chǎn)供給體制的互動和協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)住房供給與需求的和諧。

(一)保障房供應(yīng)體系：著力完善運行制度安排

1統(tǒng)籌運作經(jīng)濟適用房與廉租房。建議將經(jīng)濟適用房與廉租房打通，統(tǒng)籌運作。同時，適當(dāng)擴大廉租房的供應(yīng)對象，對最低收入家庭(約占住房需求人口的10％)，保障住房可實行以廉租為主，即為廉租房；對中低收入家庭(約占住房需求人口的50％)，保障住房可實行以廉價銷售為主，即為經(jīng)濟適用房。這樣，有助于擴大廉租房的供應(yīng)對象，避免過去在廉租房與經(jīng)濟適用房之間出現(xiàn)所謂的“夾心層”，也有助于廉租房的實物配租與物業(yè)管理，還可以避免出現(xiàn)經(jīng)濟適用房租賃這樣的異化現(xiàn)象。

2保障住房的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。保障住房必須與商品住房在開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上建立“隔離帶”與“防火墻”，建立“井水不犯河水”的運作機制。保障住房必須嚴格控制面積標(biāo)準(zhǔn)，與商品房拉開檔次，以避免保障過度。住房保障過度，不僅會增加財政負擔(dān)，而且會遏制房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。因此，各地應(yīng)結(jié)合地方實際情況，根據(jù)人們的基本生活需要，制定本地的保障住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。大型城市確定為40-60平方米的基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，中小型城市可適當(dāng)放寬，確定50-70平方米的基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3保障住房的建設(shè)。政府可以考慮成立政策性的保障住房開發(fā)公司，負責(zé)保障住房的建設(shè)與日常運作，保障住房的興建盡量與中心城區(qū)人口分流、城市土地整理結(jié)合起來，可考慮在公交等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)完善的城鄉(xiāng)結(jié)合部集中興建，以降低土地成本、分流人口，形成多中心的城市格局。為了避免保障住房在開發(fā)與銷售上的脫節(jié)，導(dǎo)致資金的積壓，對擬出售的保障住房可以實行“先預(yù)訂、付首款、后開發(fā)”模式，以需定產(chǎn)。

4保障住房建設(shè)及運作的資源來源。根據(jù)其他國家的經(jīng)驗和我國目前經(jīng)濟發(fā)展的特點，其保障住房的建設(shè)資金應(yīng)以公共財政為主，多渠道籌集，形成規(guī)范的、可持續(xù)的保障住房資金來源。保障住房建設(shè)資金的主要來源包括：

(1)財政性“保障住房”發(fā)展資金，即通過財政撥款獲得的“保障住房”修購資金。城市政府應(yīng)在政府的預(yù)算支出中，將“保障住房”的修購資金作為專項資金設(shè)立。這應(yīng)該是“保障住房”修購資金的主渠道。

(2)住房公積金增值收益。我國住房公積金管理條例規(guī)定：住房公積金增值收益可用于建立住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設(shè)城市“保障住房”的補充資金。按此規(guī)定，住房公積金增值收益也是“保障住房”修購資金的來源之一。

(3)發(fā)行債券。在出售公房和保障住房收入中劃出部分作為“保障住房”修購資金、接受企業(yè)和個人捐贈、發(fā)行“‘保障住房修購彩票”等方式，也可籌措一部分“保障住房”修購資金。

(4)商品房規(guī)費與稅收。特別是在增收的稅收中確定一定比例作為“保障住房”的修購資金。我國的商品房市場方興未艾，各種與商品房建設(shè)與銷售有關(guān)的規(guī)費與稅收增量十分可觀。從商品房稅收特別是其中的高端房規(guī)費與稅收中拿出一定的份額，作為“保障住房”的修購資金，可以實現(xiàn)高收入家庭住房消費通過納稅與繳費向最低收入家庭住房消費的轉(zhuǎn)移支付，這無疑既有助于促進商品房市場的可持續(xù)發(fā)展，又有效地保障了政府修購“保障住房”的資金來源。

(5)城市土地收益。特別是在增加的城市土地收益中劃出一定比例作為“保障住房”修購資金。城市土地收益應(yīng)該取之于民用之于民。近年來，城市土地收益的增加量很大，從中拿出一部分作為“保障住房”的修購資金，可以增強城市修購“保障住房”的經(jīng)濟實力。

5嚴格保障住房的準(zhǔn)入審查。對保障住房的成本和價格應(yīng)該實行公示制度，接受公眾監(jiān)督和專項審計。對最低收入家庭，保障住房以租為主，對租房人實行租金補貼。由于各地住房保障能力、職工收入水平和市場房屋租賃價格水平差異較大，確定的補貼標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)相同，補貼標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)保障家庭的收入水平設(shè)計若干檔次，保障住房管理部門應(yīng)定期(一般每隔1—2年)對租房人的家庭收入、住房狀況等基本情況進行復(fù)核與公示，以避免保障住房消費的“搭便車現(xiàn)象”與轉(zhuǎn)租行為。而對中低收入家庭，保障住房以售為主。要嚴格對中低收入家庭原有住房進行審查，不僅審查其夫妻雙方，同時也應(yīng)審查其父母、子女，如夫妻雙方已有一套全產(chǎn)權(quán)住房，或者其父母、子女在同一城市擁有兩套以上全產(chǎn)權(quán)住房，原則上不得購買保障住房，同時應(yīng)加大對“假離婚”等騙購保障住房行為的處罰力度。

6．保障住房實行監(jiān)管型交易。保障住房的交易應(yīng)在政府保障住房管理機構(gòu)的監(jiān)督下，采取封閉運作、嚴格管理模式，不得與商品房市場碰軌；政府保障住房管理機構(gòu)享有優(yōu)先回購權(quán)，回購價格以時價的成新折扣為基準(zhǔn)進行浮動；對因收入狀況改善而可以購買商品房的家庭，應(yīng)退出租賃的保障住房，由政府保障住房管理機構(gòu)收回。

7．嚴格控制保障住房的建設(shè)成本。唐山災(zāi)后重建一個非常值得借鑒的經(jīng)驗是，在建筑材料上采取“統(tǒng)一采購”，以降低成本。同時，可以考慮保障住房的土地供應(yīng)在已經(jīng)實行行政劃撥方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地的實際情況與經(jīng)濟承受能力，對較高的土地行政劃撥價給予適當(dāng)?shù)恼a貼。

(二)商品房供應(yīng)體系：構(gòu)建長效穩(wěn)健運行機制

災(zāi)區(qū)房屋重建后的商品房供應(yīng)體系，由限價房與高端房兩大板塊構(gòu)成。構(gòu)建重建后的商品房供應(yīng)體系的長效穩(wěn)健運行機制不僅能夠防止商品房市場的大起大落，而且與保障住房體系形成合理的互補與互動效應(yīng)。

1．建立限價房的長效運作機制。目前，限價房的運作很不規(guī)范，更缺乏長效的制度安排。筆者建議，應(yīng)該將目前各地的“普通商品房”、“微利商品房”、“平價商品房”等統(tǒng)一規(guī)范為限價房，在政策層面上形成長效的運作機制。限價房不僅應(yīng)該作為政府對房地產(chǎn)市場的一種臨時性的價格規(guī)制，而且應(yīng)該作為政府對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的長效制度安排。

限價房作為與土地出讓價格掛鉤的一般商品房，開發(fā)商的利潤不應(yīng)超過社會平均利潤，一般應(yīng)控制在15％以下；限價房的供應(yīng)套型應(yīng)為中小套型，面積應(yīng)在100平方米以下；限價房的供應(yīng)-對象以中等收入家庭為主，并且夫妻雙方無獨立產(chǎn)權(quán)房；限價房的土地供應(yīng)宜采取招標(biāo)方式，而不應(yīng)該采取拍賣方式，即不能采取價高者得的運作方式。也就是說，限價房的土地供應(yīng)與房價實行動態(tài)掛鉤機制，政府通過地價的高低主動地影響其限價水平；購買限價房后，5年內(nèi)不得出租和轉(zhuǎn)讓，5年后出租或轉(zhuǎn)讓，必須按出租或轉(zhuǎn)讓時的市場價格與限價房購買價格之間差價的一定

比例，計算與補交土地收益價款。

2．建立高端房運作的穩(wěn)健新機制。災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建，應(yīng)該允許房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)少量的高端房，以滿足多元化住房消費需求，也使災(zāi)區(qū)重建后的房地產(chǎn)市場避免同構(gòu)性。高端房的供應(yīng)套型面積應(yīng)在100平方米以上。供應(yīng)對象是高收入階層。高端房的運作要充分發(fā)揮市場機制配置資源的作用，主要以房價調(diào)節(jié)市場供求。鑒于高端房占有房地產(chǎn)資源中的優(yōu)質(zhì)部分，其產(chǎn)權(quán)擁有者應(yīng)該付出較高的對價，不能讓高端房的需求者搭國家對中低收入家庭住房需求優(yōu)惠政策的“便車”。

筆者建議，對于高端房，國家可以考慮實行“三高”政策，即高地價、高配套設(shè)施費、高稅收，從而形成較高房價。與限價房掛牌出讓的土地供應(yīng)不同，高端房的土地供應(yīng)采取嚴格拍賣出讓機制，價高者得。這樣，高端房的高房價可以產(chǎn)生一石二鳥績效：一是以高房價調(diào)節(jié)市場供需結(jié)構(gòu)，適當(dāng)遏制對高端房的過高需求；二是國家通過高地價、高配套設(shè)施費、高稅收獲得的超額資源，可以轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化為保障住房的修購資金來源。

國家對高端房的調(diào)控主要以防止開發(fā)商串謀、假售、低質(zhì)量、合同違規(guī)違法等不正當(dāng)?shù)母偁幮袨闉橹?。為了防止價格雙軌制引發(fā)的不良后果，政府應(yīng)嚴防土地投機行為，不同種類的用地方式原則上不得轉(zhuǎn)換。

三、災(zāi)后城鎮(zhèn)住房重建過程中應(yīng)注意的問題

人無遠慮，必有近憂。災(zāi)后城鎮(zhèn)住房重建涉及到災(zāi)區(qū)重建目標(biāo)的實現(xiàn)，涉及到災(zāi)區(qū)社會經(jīng)濟長治久安與可持續(xù)發(fā)展，更涉及到災(zāi)區(qū)千家萬戶房屋受損家庭的利益，從而必然會誘發(fā)一些利益上的矛盾與各相關(guān)利益主體之間的博弈。

1．防止災(zāi)后城鎮(zhèn)房屋重建過程中亂占地特別是亂占耕地。城鎮(zhèn)房屋重建中的建房用地，要根據(jù)需要與可能，統(tǒng)籌兼顧，既要保障災(zāi)后城鎮(zhèn)房屋重建的用地需要，也要減少耕地的損失與占用，促進集約用地。耕地始終是我們的生命線，對耕地資源遭受毀損的地震災(zāi)區(qū)更是如此。對災(zāi)后城鎮(zhèn)住房重建同樣不能亂供地，更不能以災(zāi)后城鎮(zhèn)房屋重建為由亂占耕地，先占后批，占而不批。臨時安置房用地和城鎮(zhèn)住宅用地涉及占用耕地時，其表層土壤要盡可能還田返耕。有關(guān)部門要加強災(zāi)區(qū)重建過程中的土地監(jiān)管，同時根據(jù)災(zāi)后重建規(guī)劃及時調(diào)整城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)劃，保障年度用地計劃指標(biāo)，啟動批地的綠色通道，以加快災(zāi)區(qū)重建步伐。另外，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)臨時安置房用地與城鎮(zhèn)住宅重建用地，避免用地上的沖突。在規(guī)劃選址時，過渡安置房選址在保證安全的基礎(chǔ)上，應(yīng)該盡量占用一些廢棄土地和空曠地帶，把將來可能用于重建城鎮(zhèn)住宅的土地保留下來。

2．防止災(zāi)后重建房屋呈現(xiàn)同構(gòu)性。與過渡性住房不同，城鎮(zhèn)居民的永久性住房問題必須根據(jù)其家庭收入水平，采取商品房和保障房兩種供應(yīng)方式。政府可以考慮對城鎮(zhèn)受災(zāi)群眾給予一定標(biāo)準(zhǔn)的貨幣補貼，然后，由受災(zāi)群眾根據(jù)其家庭收入水平自主購買商品房、購買或租賃保障房。為了建設(shè)更加美好堅固的永久性家園，寧可犧牲一下進度，也不要草率地出臺讓未來留有更多遺憾的規(guī)劃和設(shè)計，使重建房屋呈現(xiàn)千篇一律的同構(gòu)性。誠如唐山市委書記所講的那樣，此次災(zāi)后重建要吸取當(dāng)年唐山重建的教訓(xùn)，只重視了房屋的統(tǒng)一規(guī)范而忽視了個性化設(shè)計，又急于讓受災(zāi)百姓住上房子，導(dǎo)致建設(shè)的民宅千篇一律，被稱為“一張圖紙蓋一片樓房”。我們不僅要為受災(zāi)群眾提供漂亮堅固的家，公用設(shè)施配套等也要跟上，而且要使城鎮(zhèn)住房重建與城市個性重建相得益彰。

3．防止盲目提高房屋抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)從而增加房屋造價。地震發(fā)生后，普遍要求增加房屋抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的期望很高。筆者以為，災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建，要根據(jù)所處的地質(zhì)地貌條件，科學(xué)合理地設(shè)置房屋的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，有些地區(qū)要適當(dāng)提高房屋的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校、醫(yī)院、人群集中的公共建筑物的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)要更高一些，每套住房中可以考慮設(shè)計有抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)更高一些的避震間。但是，災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建中的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)不是越高越好，不能盲目提高住房的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。因為，房屋抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的過分提高，無疑會大幅度地增加房屋造價，導(dǎo)致不必要的資源浪費和增加消費者的負擔(dān)。是不是所有房屋都需要提高標(biāo)準(zhǔn)，提高到什么程度，其成本如何控制，需要由有關(guān)部門通過震害總結(jié)、計算分析、模型試驗、震害預(yù)測、抗震鑒定等工作，形成一整套房屋抗震設(shè)計理論和技術(shù)措施，提出權(quán)威性修訂標(biāo)準(zhǔn)。

4．在災(zāi)區(qū)住房重建過程中，對城鎮(zhèn)群眾自發(fā)組織住宅合作社重建住房要持謹慎態(tài)度。首先，城鎮(zhèn)群眾自發(fā)組織住宅合作社重建住房沒有建房經(jīng)驗，很難把握整個住房從設(shè)計包括抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措、開發(fā)、建設(shè)、工程監(jiān)理、竣工驗收的全過程；其次，城鎮(zhèn)群眾自發(fā)組織住宅合作社重建住房，在房屋開發(fā)全過程的各環(huán)節(jié)中，難以承擔(dān)有關(guān)法律責(zé)任；最后，城鎮(zhèn)群眾自發(fā)組織住宅合作社重建住房，由于業(yè)主分屬于不同的組織，住宅合作社很難協(xié)調(diào)業(yè)主之間的利益關(guān)系，從而極易將住宅合作社內(nèi)部的利益矛盾外在化，進而成為社會不穩(wěn)定的隱患。所以，對城鎮(zhèn)群眾自發(fā)組織住宅合作社重建住房要積極勸說與引導(dǎo)，曉之以利害，讓其主動放棄。

5．城鎮(zhèn)住房重建后，要及時動員與鼓勵居住在臨時安置房中的城鎮(zhèn)居民搬遷到永久性住房。地方政府應(yīng)該未雨綢繆，盡早制訂城鎮(zhèn)居民騰退臨時安置房的激勵與約束措施。安置房的激勵與約束措施要因地制宜、因時制宜，因勢利導(dǎo)。比如，對提前騰退臨時安置房的城鎮(zhèn)居民給予一定的貨幣房租補貼；提前騰退臨時安置房可以提前領(lǐng)取購房補貼，或者可以享受一定期限的廉租房資格；購買經(jīng)濟適用房、租住廉租房和購買商品房后，必須騰退臨時安置房；當(dāng)城鎮(zhèn)保障住房重建完畢可以基本滿足受災(zāi)困難群眾居住需求后，臨時安置房可以考慮比照廉租房收取房租，以促使城鎮(zhèn)受災(zāi)群眾向保障住房搬遷。城鎮(zhèn)住房重建投入使用的批次，要與臨時安置房的轉(zhuǎn)換與拆遷有機銜接，建設(shè)好一批城鎮(zhèn)住房相應(yīng)地騰退或拆遷一批臨時安置房，以防止個別臨時安置房成為永久居住房，甚至演變?yōu)榻窈蟪擎?zhèn)拆遷的“釘子戶”。

6．防范以災(zāi)后解決城鎮(zhèn)居民住房為由，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。在房地產(chǎn)市場價格水平偏高的情況下，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象。在地震災(zāi)區(qū)，有可能出現(xiàn)對以置換宅基地建農(nóng)村集中居住區(qū)為名開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險。筆者對以災(zāi)后解決居民住房為由，開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”入市交易的做法持否定態(tài)度。所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，就是鄉(xiāng)、村組織將集體土地租給房地產(chǎn)開發(fā)商或自己打著一個名目修建的房屋，并且以自己發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證”賣給該鄉(xiāng)村集體成員以外的購房人的房屋。根據(jù)我國《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，這種房屋建設(shè)、買賣違法違規(guī)。所以，這種房子在出賣時開發(fā)人不可能取得預(yù)售許可證，其購房合同國土房管局也不會給予備案?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”說白了相當(dāng)于沒有法律認可的產(chǎn)權(quán)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的確便宜，原因就在于多是由村、鎮(zhèn)開發(fā)的，土地成本幾近于無，也不用繳納房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)的

各項稅費。這些成本降下來，“小產(chǎn)權(quán)房”的價錢只賣到同區(qū)域商品房的60％。

首先，“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險在于雖然能住，但辦不了合法的產(chǎn)權(quán)證。這種房子沒有經(jīng)過規(guī)劃許可，當(dāng)遇到規(guī)劃變更或國家征用該土地時，這種違法違規(guī)的房子沒有拆遷補償，有些甚至剛買到手就因房子是違章建筑被強制拆除；如果是買期房，開發(fā)人還有可能拿著你的血汗錢逃之夭夭。這無疑會給災(zāi)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展制造不穩(wěn)定的隱患。

第二，一旦災(zāi)區(qū)購房者和開發(fā)商或者土地所有方產(chǎn)生糾紛，若想訴諸法院，法律很難保護購房者的權(quán)益。因為雙方的交易本身不合法，司法與仲裁機構(gòu)首先會確認雙方簽訂的合同無效，在合同無效的情況下，買方的“小產(chǎn)權(quán)房”的所得權(quán)也無法保護。

第三，如果說工資收入和福利保障是城里人的“生命線”，那么耕地就是農(nóng)民的“生命線”。地震本來就導(dǎo)致不少農(nóng)地毀損，耕地在災(zāi)區(qū)更加稀缺。如果一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將耕地變成宅基地，然后在宅基地上建房，繼而向城里人出售，從眼前看確實獲利多多，讓農(nóng)民們喜不自禁。但如果這種做法被明確允許，城里人蜂擁去農(nóng)村購房，那么在眼前經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必會將更多耕地變成宅基地，建更多“小產(chǎn)權(quán)房”供城里人享用。其后果可能是，若干年之后，災(zāi)區(qū)城郊農(nóng)民將無田可種，失去賴以生存的“生命線”?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”交易，從表面上看你情我愿，公平合理，但從長遠看，其實質(zhì)卻是城里人侵占農(nóng)民賴以生存的“生命線”，將農(nóng)村變成城里人的“后花園”。這種公平交易其實暗含著掠奪的成分，與一些房地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)村搞“圈地運動”本質(zhì)相同。如果政策上對這種“小產(chǎn)權(quán)房”交易大開綠燈，那就意味著一些城里人不僅占據(jù)著城市的經(jīng)濟資源，而且占據(jù)了農(nóng)村的經(jīng)濟資源；對于農(nóng)民而言，他們不僅沒有能力享有城市的經(jīng)濟資源，而且失去了作為“生命線”的土地。如此一來，原本就存在的城鄉(xiāng)差距將進一步拉大，農(nóng)民和城里人所享有的社會資源將更加不均等。這就是在“小產(chǎn)權(quán)房”背后我們應(yīng)該正視的一個“大問題”，據(jù)此，我們不得不問：城里人住房難問題為何不能在城里解決，為何要以犧牲農(nóng)民的長遠利益為代價滿足城里人的眼前利益?寄希望以“小產(chǎn)權(quán)房”平抑房價、緩解住房難，這與飲鴆止渴何異?這本身就違背了以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向的災(zāi)后重建目標(biāo)。

第四，在地震災(zāi)區(qū)開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”勢必導(dǎo)致房地產(chǎn)市場上價格的“雙軌制”，從而必然破壞市場機制運作的統(tǒng)一性和公平性，誘導(dǎo)新的“尋租行為”；而且“小產(chǎn)權(quán)房”還將導(dǎo)致本該由社會共同享有的國有土地收益流失，形成新的土地收益分配“不公”。所以，在地震災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建過程中，應(yīng)該對“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)與銷售預(yù)先亮“紅燈”，作為“高壓線”，令行禁止。

(責(zé)任編輯：張琦)