完善政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)政府公信力建設(shè)

楊　勇

摘要：政府公信力是政府本身以及政府行為在社會(huì)公眾中的信譽(yù)程度。完善政府各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，提高政府工作透明度是提高政府公信力。建立服務(wù)型政府、誠(chéng)信政府的重要保障。本文試從完善政務(wù)公開(kāi)與政府公信力建設(shè)的關(guān)系出發(fā)，分析政務(wù)公開(kāi)對(duì)政府公信力建設(shè)的影響，闡述保持政務(wù)公開(kāi)建設(shè)的法制性、明確性、適時(shí)性、有效性的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：政府政務(wù)公開(kāi)公信力

一、政府公信力與政務(wù)公開(kāi)

(一)政府公信力內(nèi)涵

政府公信力是指政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會(huì)民眾的信任程度，表現(xiàn)為政府與民眾的互依、互信、協(xié)同與合作的關(guān)系狀況。政府公信力的概念事實(shí)上包括了政府信用與政府信任這兩者的全部?jī)?nèi)容，其一，該概念涉及兩個(gè)主體，信用方即政府，信任方即社會(huì)公眾；其二，該概念包含兩個(gè)行為，“信”與“被信”；其三，該概念表達(dá)一種理念，“信”與“不信”皆為社會(huì)公眾的主觀評(píng)價(jià)、心理反映和價(jià)值判斷；其四，該概念標(biāo)示一種信度，“信”或“不信”均存在著程度指數(shù)；其五，該概念只涉及一個(gè)內(nèi)容，政府的“言”、“行”、“果”是否一致。政府公信力是一個(gè)包含主客體雙方的客觀作為和主觀感受的概念。一方面政府誠(chéng)信作為，一方面民眾積極響應(yīng)，是政府通過(guò)長(zhǎng)期向民眾提供真實(shí)、可信、權(quán)威、有效的社會(huì)管理和公共信息而在民眾心目中建立起的誠(chéng)實(shí)守信、公正正派的信任度、權(quán)威性和影響力。

(二)政務(wù)公開(kāi)

政務(wù)公開(kāi)(狹義指行政信息公開(kāi))是指政府主動(dòng)或被動(dòng)地將其所掌握的公共信息，除法律法規(guī)明文規(guī)定保密的部分外，凡是公眾關(guān)心的政策、重大決策事項(xiàng)、財(cái)政收入、組織人事等行政性、公共性的事務(wù)，遵循一定的原則，按照法定程序向有權(quán)利的社會(huì)公眾、社會(huì)組織等客體公開(kāi)。政務(wù)公開(kāi)實(shí)質(zhì)是以權(quán)力運(yùn)作為主線，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共事務(wù)的公開(kāi)和公共權(quán)力的監(jiān)督。

二、政務(wù)公開(kāi)與政府公信力建設(shè)的關(guān)系

(一)政務(wù)公開(kāi)是政府公信力建設(shè)的前提

政府公信力建設(shè)必須以政府誠(chéng)實(shí)、可信、公開(kāi)透明為前提。一個(gè)透明的、公開(kāi)的政府形象和權(quán)力運(yùn)作方式，對(duì)于提升政府權(quán)威、增加政府與公眾的凝聚力的作用是毋庸置疑的。而對(duì)于政府而言，要做到誠(chéng)實(shí)、可信、公開(kāi)透明，就要“開(kāi)誠(chéng)布公、坦誠(chéng)相待”。因此，政府的所作所為就應(yīng)該“放置于陽(yáng)光下”讓公眾知曉，只是這樣政府與公眾才有溝通的基礎(chǔ)和信任的可能。這同時(shí)也對(duì)公眾基本權(quán)利——知情權(quán)(right to know)的尊重和滿足。從另一方面理解就是政府公信力建設(shè)有若干方式、方法，而政務(wù)公開(kāi)只是其中之一，但它卻是最為基礎(chǔ)的一種，因而可以說(shuō)政務(wù)公開(kāi)是政府公信力建設(shè)的前提。

(二)政務(wù)公開(kāi)也是政府公信力建設(shè)的具體體現(xiàn)

1政務(wù)公開(kāi)是聯(lián)結(jié)政府公開(kāi)與公眾知情權(quán)的有效紐帶，溝通了政府與公眾的關(guān)系，提供了雙方信任的基礎(chǔ)。“政府整合社會(huì)的能力并不必然是取決于法律授予其權(quán)力的大小，在許多情況下，政府的社會(huì)形象與親和力是具有決定性的。而這樣的政府必須能公開(kāi)其行政權(quán)力行使所依賴(lài)的資訊，讓公眾有參與其行政權(quán)力行使的機(jī)會(huì)?！闭?wù)公開(kāi)使公眾參與公共政策的設(shè)置成為可能，同時(shí)政府也能通過(guò)公開(kāi)廣泛征求公眾意見(jiàn)從而提高公開(kāi)決策的科學(xué)性。政務(wù)公開(kāi)促使公眾參與，而公眾參與是政府公信力建設(shè)取得實(shí)效的最有力的證實(shí)。

2政務(wù)公開(kāi)將政府從神秘的權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)闉槊穹?wù)的公共機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)了政府的權(quán)威和可信度。從傳統(tǒng)觀念上看，長(zhǎng)期以來(lái)所形成的“民可使由之、不可使知之”思想影響著政府的公開(kāi)理念。而在現(xiàn)實(shí)中擁有信息就意味著擁有相應(yīng)的資源、特權(quán)就能帶來(lái)實(shí)際的收益和好處，而政府及其工作人員作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”是不會(huì)主動(dòng)放棄特權(quán)、減少收益和好處的?！爱?dāng)然直到今天，類(lèi)似的保密觀念和行為還在許多民主國(guó)家普遍存在。我們應(yīng)當(dāng)明了這樣的保密背后蘊(yùn)藏的是行將終結(jié)的全能主義政府理念。這樣的保密觀念不但與民主觀念背道而馳，也損害了民主的過(guò)程；這樣的保密觀念的前提預(yù)設(shè)是管理者與被管理者之間是彼此不信任，同時(shí)也加劇了彼此的不信任?！倍?wù)公開(kāi)不僅有利于打破這種傳統(tǒng)觀念和保密思想的約束，而實(shí)踐證明，政務(wù)公開(kāi)也是懲治腐敗，改善政府與公眾信任關(guān)系的良劑。

三、政務(wù)公開(kāi)建設(shè)中存在的問(wèn)題

(一)行政等級(jí)制和專(zhuān)業(yè)化的負(fù)面效應(yīng)

1在行政等級(jí)制結(jié)構(gòu)中，上級(jí)指導(dǎo)工作，下屬執(zhí)行上級(jí)的命令，而政務(wù)信息也是從高到低逐級(jí)傳達(dá)，后再面向公眾。而信息必須通過(guò)的層級(jí)數(shù)本身就是一個(gè)值得關(guān)注問(wèn)題，通過(guò)等級(jí)制的層層中間環(huán)節(jié)時(shí)會(huì)發(fā)生失真。任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能忽略關(guān)鍵信息，而層層等傳達(dá)級(jí)也會(huì)造成信息的延誤，從而導(dǎo)致效率低下或行動(dòng)無(wú)效，特別是政府在重大突發(fā)性事件的處理中可能會(huì)帶來(lái)更大的損失和危害。

2在政府內(nèi)部，政府機(jī)構(gòu)被分成大量高度專(zhuān)業(yè)的工作單位，而各專(zhuān)業(yè)化的單位之間講著互不能理解的行話。不同部門(mén)對(duì)于關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)定義常常是相互矛盾的。信息處理的專(zhuān)業(yè)化易產(chǎn)生政府部門(mén)間的不良競(jìng)爭(zhēng)，“專(zhuān)業(yè)部門(mén)中互相競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象在公共部門(mén)要比私人部門(mén)常見(jiàn)得多，這是因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)的工作人員可能在很長(zhǎng)的一段時(shí)間附屬于同一家單位，官僚主義的僵硬作風(fēng)使各部門(mén)間的溝通變得困難，而私人部門(mén)更多是的要與其它部門(mén)保持一致?！币?yàn)槊總€(gè)專(zhuān)業(yè)單位的人都認(rèn)為自己的是本領(lǐng)域的主導(dǎo)者。另外政務(wù)信息的錯(cuò)綜復(fù)雜與政務(wù)公開(kāi)所面對(duì)“顧客”的多樣性，使得信息難以達(dá)到雙方所需的期望值。

(二)隱私權(quán)與國(guó)家安全顧慮

出于政府自身形象和保護(hù)政府工作人員自身的考慮，在進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)時(shí)，政府及其工作人員在進(jìn)行信息公開(kāi)時(shí)往往以隱私權(quán)與國(guó)家安全顧慮為由，選擇性公開(kāi)信息。而政府信息有正面信息和負(fù)面信息之分，前者如決策失誤、效率低下、管理混亂、腐敗等等，此類(lèi)信息一旦公布會(huì)影響領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)、政府的形象，甚至?xí)?dòng)搖政府的權(quán)威，因此政府是不愿意公開(kāi)的；后者如政府優(yōu)良的政績(jī)、領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心群眾生活的講話等，此類(lèi)信息有助于樹(shù)立政府良好形象，是政府愿意公開(kāi)的。政府在依自己意愿進(jìn)行選擇公開(kāi)時(shí)，對(duì)負(fù)面信息往往以借以“國(guó)家安全”、“保密”、“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”等為名將其控制在政治系統(tǒng)內(nèi)部，僅憑“管理”的需要作出信息公開(kāi)，俗語(yǔ)中“報(bào)喜不報(bào)憂”如實(shí)反映了這種趨利避害的行為模式。因此，公眾日常能夠看見(jiàn)的多是政府的正面信息，而公眾對(duì)政府信息產(chǎn)生了麻痹，以至“審美疲勞”的負(fù)效應(yīng)。

(三)缺乏有效的法律保障機(jī)制和救濟(jì)途經(jīng)

救濟(jì)制度是信息公開(kāi)的重要保障，如果沒(méi)有救濟(jì)制度，不賦予公眾獲得行政和司法的救濟(jì)權(quán)利，行政信息公開(kāi)就得不到有效的開(kāi)展。目前我國(guó)也還沒(méi)有統(tǒng)一的、權(quán)威性的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)對(duì)政府行政信息公開(kāi)進(jìn)行管理，公眾在無(wú)法獲取信息時(shí)還沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)手段和有效途徑。救濟(jì)手段的不足不僅使公眾的知情權(quán)得不

到保障，同時(shí)也間接地為行政機(jī)關(guān)以各種理由拒絕信息公開(kāi)提供了借口。我國(guó)在大多數(shù)關(guān)于行政信息公開(kāi)制度的規(guī)定中沒(méi)有規(guī)定權(quán)利主體有獲得救濟(jì)的權(quán)利，因而公眾在知情權(quán)受到損害時(shí)缺乏相關(guān)的法律保障和救濟(jì)途徑，這種現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在和難以得到政府的有效回應(yīng)，致使公眾對(duì)政府的權(quán)威產(chǎn)生懷疑，影響政府的公信力建設(shè)和公共政策的推進(jìn)。

四、政務(wù)公開(kāi)建設(shè)的法制性、明確性、適時(shí)性、有效性

(一)法制性

在我國(guó)政府的信息公開(kāi)發(fā)展較晚，政府的信息公開(kāi)活動(dòng)還停留在一般管理制度層面，缺乏法的強(qiáng)制力。對(duì)于對(duì)何人公開(kāi)信息、公開(kāi)什么信息、何時(shí)公開(kāi)、公開(kāi)到什么程度和范圍等完全取決于各個(gè)部門(mén)，甚至是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的喜好，公開(kāi)制度的執(zhí)行具有主觀色彩，具有很強(qiáng)的隨意性。常常做的是公眾需要的信息沒(méi)有公開(kāi)，而公開(kāi)的則是無(wú)關(guān)痛癢的信息。因而政府公開(kāi)法制性的建設(shè)不但要使政務(wù)公開(kāi)的范圍、內(nèi)容、程序和途徑等都必須有法可依，還應(yīng)當(dāng)為建立和完善信息公開(kāi)保障和救濟(jì)機(jī)制提供法制保障。

(二)明確性

對(duì)于公眾而言，他們是政務(wù)公開(kāi)的信息主要客戶。明確的信息才能保證人們準(zhǔn)確地理解信息。而明確的信息不僅包括對(duì)政務(wù)活動(dòng)和公共政策本身及其精神的忠實(shí)、準(zhǔn)確的反映，還意味著信息的提供者和傳遞者必須對(duì)信息進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕忉專(zhuān)故褂谜咭荒苛巳?。而針?duì)不同群體的信息需求，應(yīng)當(dāng)積極拓展多渠道的公開(kāi)機(jī)制建設(shè)，以尊重和滿足公眾的知情權(quán)。

(三)適時(shí)性

政務(wù)公開(kāi)信息不僅要明確，還必須及時(shí)，它們要在需要時(shí)即可使用，且保持更新。在SARS事件中，有一種糊涂觀念認(rèn)為，公開(kāi)信息會(huì)導(dǎo)致社會(huì)恐慌。其實(shí)危機(jī)中的社會(huì)恐慌恰恰是信息不公開(kāi)所導(dǎo)致的，是信息公開(kāi)不充分所導(dǎo)致的，不及時(shí)所導(dǎo)致的。及時(shí)充分地公布公共信息是減少社會(huì)恐慌的根本措施，因而，危機(jī)事件本身的信息應(yīng)該公開(kāi)，危機(jī)事件之外政府相關(guān)行為的信息也應(yīng)該公開(kāi)。

(四)有效性

政務(wù)公開(kāi)的實(shí)際效用的評(píng)估并不在于政府在多大規(guī)模上運(yùn)用了現(xiàn)代化的手段實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息公開(kāi)，而更重要的在于政府在多大的范圍內(nèi)影響了公眾、推進(jìn)了公共政策的執(zhí)行。而政府的政務(wù)公開(kāi)信息一旦出臺(tái)，就意味著政務(wù)對(duì)公眾作出了承諾，而政府在相繼的政府行為中就應(yīng)當(dāng)守信、踐諾，使公眾的利益不被落空。政府的“言”、“行”、“果”必須是一致的、有效的才能提高政府的公信力。

總之，以完善政府各類(lèi)公開(kāi)制度為保障的政務(wù)公開(kāi)建設(shè)，對(duì)提高政府工作透明度、提高政府公信力，建立服務(wù)型政府、誠(chéng)信政府都有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。