我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域行政壟斷的道德風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避對(duì)策

內(nèi)容摘要雖然公共服務(wù)主要由政府負(fù)責(zé)提供，但公共服務(wù)中的行政壟斷是不合理的。特殊利益集團(tuán)的存在使得我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域形成高度行政壟斷，因而潛伏著使社會(huì)價(jià)值取向私利化、加劇制度公正缺失、形成消極社會(huì)道德示范等道德風(fēng)險(xiǎn)。要有效規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)就必須從觀念轉(zhuǎn)變、體制改革等多方面著手，而加強(qiáng)公共服務(wù)的制度建設(shè)應(yīng)置于首要地位。

關(guān)鍵詞公共服務(wù)領(lǐng)域行政壟斷道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避對(duì)策

作者袁建輝，中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院博士生。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，保證所有社會(huì)成員對(duì)基本公共物品的平等消費(fèi)、普遍共享，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)正義的目的，是政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在缺陷的有效彌補(bǔ)。但由于政府的自然壟斷地位和公共物品的公共性、私人組織無(wú)力或無(wú)興趣提供等因素的綜合作用，使得公共服務(wù)呈現(xiàn)出不同程度的政府壟斷性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，以及民主體制缺失的情況下，如果這種壟斷超出了合理的程度與范圍，并且限制本應(yīng)存在的合理競(jìng)爭(zhēng)，就有可能給社會(huì)帶來(lái)巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

一

有學(xué)者指出，“所謂道德風(fēng)險(xiǎn)是指可能道德行為的不確定性，這種道德行為的不確定性既可以指作為行為主體本身的可能道德行為的不確定性，也可以指一種社會(huì)措施所可能引起的社會(huì)可能道德后果的不確定性，且這種不確定性主要又是立足于其可能的結(jié)果及其潛在的危險(xiǎn)性質(zhì)而言的?！保骸庇纱丝梢?jiàn)，不僅個(gè)體行為可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)公共生活中的具體制度安排、重大行為措施選擇等，都有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域中，以市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、不利于公平競(jìng)爭(zhēng)為主要特征的行政壟斷的普遍存在，潛藏著巨大的社會(huì)道德風(fēng)險(xiǎn)，并且隨著行政壟斷程度的提高呈現(xiàn)出不斷顯性化和惡化的趨勢(shì)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1利益集團(tuán)侵犯公共利益，導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值取向私利化的風(fēng)險(xiǎn)。利益集團(tuán)是現(xiàn)代社會(huì)中人們組織起來(lái)的一種基本方式，它們的存在是非常廣泛的。利益集團(tuán)無(wú)論其規(guī)模大小，相對(duì)于社會(huì)整體而言總是個(gè)別群體，其所竭力維護(hù)的只是局部利益，或者是少數(shù)人的私利。而一旦利益集團(tuán)與行政權(quán)力相結(jié)合，它們就不僅具有強(qiáng)烈的排他性，甚至?xí)榱司S護(hù)自身利益而不惜損害公共利益。

奧爾森曾經(jīng)深刻地闡述了行政壟斷的利益集團(tuán)本質(zhì)：“第一，行政壟斷所謀取的利益也是(至少表面上是)一種集團(tuán)利益；第二，行政壟斷的結(jié)果也不是增加了社會(huì)總收入，而是減少了社會(huì)總收入?！币源藶閰⒄諄?lái)分析我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的行政性壟斷，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域中一些重要行業(yè)的狀況非常契合奧爾森的界定，即我國(guó)一些主要基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)部門(mén)已經(jīng)因?yàn)樾姓艛嘈纬闪她嫶蟮募鹊美婕瘓F(tuán)，并且給全社會(huì)造成了巨大的福利損失。胡鞍鋼運(yùn)用尋租理論計(jì)算了從1995～1998年我國(guó)電力行業(yè)、交通運(yùn)輸郵電業(yè)、電訊業(yè)、民航業(yè)以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)等壟斷性行業(yè)，因壟斷定價(jià)而造成的社會(huì)福利損失，合計(jì)約為每年1300-2020億元，占當(dāng)年GDP的比重為1.70～2.70％。而這僅僅是這些壟斷性服務(wù)行業(yè)每年所造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失的極小部分。

更為嚴(yán)重的是，壟斷性公共服務(wù)部門(mén)經(jīng)常巧立名目收取各項(xiàng)費(fèi)用，從而將自身低效運(yùn)營(yíng)的成本和發(fā)展的投資轉(zhuǎn)嫁給廣大消費(fèi)者。胡鞍鋼根據(jù)官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，計(jì)算出我國(guó)電力、電信以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)在1998～2001年之間收取的各類非法費(fèi)用合計(jì)占GDP的0.6％，而這些收入大多成為了壟斷企業(yè)員工的福利、以及行業(yè)政府主管部門(mén)非正式預(yù)算開(kāi)支的一項(xiàng)重要來(lái)源?？梢?jiàn)，公共服務(wù)的行政壟斷主體并不是代表和維護(hù)廣大消費(fèi)者的利益，而是代表該行業(yè)少數(shù)企業(yè)的利益，通過(guò)權(quán)力與資本共謀來(lái)極力維護(hù)其壟斷地位，實(shí)施對(duì)公共利益的掠奪。

這種以公共權(quán)力為手段公然為某些集體和個(gè)人謀取私利的做法，似乎是率直地告訴人們權(quán)力的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及利用權(quán)力斂財(cái)?shù)暮戏ㄐ?。這必然會(huì)對(duì)社會(huì)的價(jià)值取向產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)效應(yīng)，它暗示著以私人利益、局部利益侵害甚至取代公共利益行為的可行性，從而可能激發(fā)或者助長(zhǎng)社會(huì)大眾無(wú)視公益、過(guò)度追求私利的思想和行為。

2行政特權(quán)侵蝕公民權(quán)利，存在加劇制度公正缺失的風(fēng)險(xiǎn)。公共服務(wù)的目的在于確保每一個(gè)社會(huì)成員享有基本的公民權(quán)利，這一目的的實(shí)現(xiàn)依賴于一個(gè)健全、公正的公共服務(wù)制度體系。而當(dāng)前我國(guó)多數(shù)公共服務(wù)企業(yè)或組織是國(guó)有獨(dú)資或國(guó)家絕對(duì)控股，由政府直接經(jīng)營(yíng)，其人事、分配、經(jīng)營(yíng)等諸方面都由政府安排，這些企業(yè)或組織由此就具有非同一般的“身份”和“地位”，它們一般通過(guò)贖買(mǎi)或者強(qiáng)制的方式獲取公共行政權(quán)力的支持，通常既擁有一般企業(yè)所沒(méi)有的行政管理權(quán)，又具有行政機(jī)關(guān)所不具備的經(jīng)營(yíng)權(quán)。擁有行政特權(quán)使這些壟斷企業(yè)具有“超強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力”，它們通常無(wú)需遵循價(jià)值規(guī)律，亦無(wú)需考慮消費(fèi)者是否愿意和能否接受。這樣，公民權(quán)利就很難得到這些具有“貴族血統(tǒng)”的公共服務(wù)組織的尊重，公共利益則可能成為這些壟斷組織牟取暴利的幌子。

此外，行政壟斷的實(shí)施者是政府及其所屬部門(mén)，處于管理者的地位，往往位高權(quán)重?！斑@種體制衍生出大量官商、官倒及依附于權(quán)力階層的‘中介人，這些人共同謀取財(cái)富，其相互勾結(jié)使權(quán)力結(jié)構(gòu)更加強(qiáng)化?！笨诙姓艛嗟谋磺趾φ呤瞧渌?jīng)營(yíng)者和廣大公民，處于被管理者(相對(duì)人)的位置，往往不敢且無(wú)力與之抗衡。這種行政壟斷實(shí)施者和被侵害者地位的不對(duì)等性，促使行政特權(quán)更加有恃無(wú)恐地侵蝕公民權(quán)利。

由此，公共服務(wù)制度自然很難按照公共利益的路徑演進(jìn)，公共服務(wù)制度的公正性也難以保證。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種公民權(quán)利缺位的不公正制度，使得一部分人掌握支配社會(huì)公共資源的行政特權(quán)，是造成行政壟斷的主要根源；而公共服務(wù)中的行政壟斷反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化了行政特權(quán)對(duì)公民權(quán)利的僭越、侵害，更加劇了制度的不公正，可能引發(fā)巨大的社會(huì)危機(jī)。

3行政壟斷導(dǎo)致服務(wù)精神缺失，產(chǎn)生消極社會(huì)道德示范的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代公共服務(wù)的要義是將接受服務(wù)的公眾視為主體，通過(guò)調(diào)查、傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn)、需求等，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向公民做出承諾，以及賦予公民消費(fèi)者選擇“賣(mài)家”的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)不斷改善公共服務(wù)的目的。一切以服務(wù)公眾為宗旨、一切以公眾的需要為轉(zhuǎn)移，這是公共服務(wù)制度和服務(wù)行為必須遵循的基本道德要求。如果這種服務(wù)精神能夠在公共服務(wù)過(guò)程中得到貫徹，就能給社會(huì)以積極的示范效應(yīng)，有利于社會(huì)道德水平的提升。

然而，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域這種一家獨(dú)大、缺乏自由競(jìng)爭(zhēng)的局面，使得公共服務(wù)提供者基本不需要考慮消費(fèi)者的偏好和需求，無(wú)需擔(dān)心消費(fèi)者會(huì)不滿意其服務(wù)而“以腳投票”，選擇別家。因而，多數(shù)公共服務(wù)部門(mén)及其服務(wù)人員在提供公共服務(wù)的過(guò)程中缺乏積極性、主動(dòng)性、責(zé)任心，“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象廣泛存在，與公共服務(wù)所必需的服務(wù)精神相去甚遠(yuǎn)。我國(guó)公共服務(wù)中服務(wù)精神的普遍缺失，不僅消解了公共服務(wù)的平等、公益等積極內(nèi)涵，而且已經(jīng)對(duì)政府形象產(chǎn)生了極大損害。而作為公共權(quán)力

的行使者，政府自身及其成員對(duì)社會(huì)的道德示范作用是重要而直接的，可能以服務(wù)公眾為宗旨、缺乏服務(wù)精神的政府，不但不能給社會(huì)以積極的道德示范，而且其本身的不良形象給社會(huì)造成的消極道德影響亦不可小視。

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的高度行政壟斷可能導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)嚴(yán)重，但由于道德風(fēng)險(xiǎn)具有潛在性、非顯性等特征，我們不可能期望消除所有可能的道德風(fēng)險(xiǎn)，但應(yīng)盡可能采取多種有效手段以規(guī)避這些道德風(fēng)險(xiǎn)。

二

要有效規(guī)避公共服務(wù)領(lǐng)域因?yàn)樾姓艛嘟o社會(huì)公共生活帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，盡可能將其消極影響降到最低程度，我們必須從觀念轉(zhuǎn)變、體制改革等多方面著手，而加強(qiáng)公共服務(wù)制度建設(shè)應(yīng)置于首要地位。

1明確并強(qiáng)化公共利益價(jià)值取向，以確保公共服務(wù)宗旨的真正實(shí)現(xiàn)。行政壟斷的實(shí)質(zhì)就是將低層次的部門(mén)利益、局部利益凌駕于更高層次的公共利益之上，違背了公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共利益的基本宗旨，從而可能給社會(huì)造成巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)該在公共服務(wù)中明確公共利益的價(jià)值取向，并且要通過(guò)切實(shí)可行的措施將這種價(jià)值取向貫徹到服務(wù)制度、服務(wù)行為以及服務(wù)人員的思想觀念中去，這主要包括公共決策的民主化、服務(wù)的便利、快捷、親切、主動(dòng)以及服務(wù)人員良好的職業(yè)道德素養(yǎng)等方面。

公共服務(wù)制度決定政府提供什么、提供多少、以及如何提供公共服務(wù)，這顯然不能也不可能由服務(wù)提供者單方面做出決定，而應(yīng)該根據(jù)一定時(shí)期社會(huì)公眾利益和意愿的綜合反映來(lái)確定。因此只有提高政府在公共事務(wù)決策方面的民主參與程度、增強(qiáng)決策過(guò)程的透明度等，才能制訂出符合公共利益的制度。而要貫徹公共利益至上的價(jià)值取向，就必須在公共服務(wù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的便利與親切。便利包含迅速、準(zhǔn)確和方便，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)除了提供公眾所需要的公共物品之外，還要改變?cè)斜忝?、利民程度不高的行政業(yè)務(wù)流程；而親切的服務(wù)則要求服務(wù)組織和人員在提供服務(wù)時(shí)，要真正將接受其服務(wù)的公眾作為顧客甚至親人，改變過(guò)去冷漠的態(tài)度，盡可能為其提供親切、熱情、人性化的服務(wù)。

顯然，為公眾提供便利、親切的公共服務(wù)，不僅需要公共服務(wù)人員具有良好的服務(wù)意識(shí)，具備良好的職業(yè)道德素質(zhì)則更為關(guān)鍵。因?yàn)橹挥姓_的道德認(rèn)識(shí)、堅(jiān)強(qiáng)的道德意志以及熟練的道德行為技能等因素，才是激發(fā)公共服務(wù)人員主動(dòng)、積極、負(fù)責(zé)的服務(wù)行為的內(nèi)在動(dòng)力。因此，要改善公共服務(wù)的效果，公共服務(wù)人員具有良好的職業(yè)道德素質(zhì)是非常重要的。

2轉(zhuǎn)變政府治理理念和治理模式，以減少觀念阻隔和體制慣性影響。自政府產(chǎn)生以來(lái)，其存在的意義、目的等決定了政府必須承擔(dān)提供公共服務(wù)的主要責(zé)任，而且政府在公共服務(wù)方面有著比市場(chǎng)更明顯的優(yōu)勢(shì)，在一定程度上解決了市場(chǎng)在公共服務(wù)方面的失靈問(wèn)題。但在現(xiàn)實(shí)中，政府壟斷的公共服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，以及政府本身的官僚機(jī)構(gòu)性質(zhì)導(dǎo)致公共服務(wù)無(wú)效、低效等問(wèn)題層出不窮。因此，解決公共服務(wù)的市場(chǎng)與政府雙重失靈問(wèn)題需要新的思路。

政府與市場(chǎng)雙重失靈的客觀存在，促使社會(huì)力量日漸成長(zhǎng)壯大，現(xiàn)代社會(huì)不再簡(jiǎn)單地劃分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，而是在傳統(tǒng)“官民二重結(jié)構(gòu)”之外出現(xiàn)了第三大領(lǐng)域，即公共事務(wù)的多元治理主體。正如弗雷德里克森所指出的那樣，“我們生活在一個(gè)權(quán)力分享的世界里，在這個(gè)世界中，政府組織、準(zhǔn)政府組織、非營(yíng)利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行。”社會(huì)治理模式開(kāi)始從集權(quán)統(tǒng)治向多元主體分權(quán)共同治理的公共治理轉(zhuǎn)變，與社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)相適應(yīng)，公共服務(wù)的提供也必然由政府壟斷走向政府、社會(huì)、公民等主體平等合作、共同提供的新局面。

正是基于這一必然趨勢(shì)，政府理念和治理模式必須進(jìn)行更新，即要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)全能政府的觀念和做法，由單向度的政府統(tǒng)治、管制轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體之間的雙向互動(dòng)、平等合作的治理。換言之，在政府加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管理的同時(shí)，肯定市場(chǎng)以及社會(huì)團(tuán)體乃至公民個(gè)人在公共服務(wù)方面的地位和作用，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)自治組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，如自來(lái)水、燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和城市公用事業(yè)等領(lǐng)域。這樣，不僅有利于形成公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，而且也能為解決公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供科學(xué)、可行的思路和方案。

3加快公共服務(wù)體制與制度改革，以消減公共服務(wù)領(lǐng)域的行政壟斷。樹(shù)立公共利益至上觀念，轉(zhuǎn)變政府理念和治理模式等，這只是為規(guī)避我國(guó)公共服務(wù)行政壟斷所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)提供了可能。而要有效地避免這些道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)發(fā)展以及公共利益產(chǎn)生不良影響，根本還在于進(jìn)行公共服務(wù)體制與制度的改革，克服現(xiàn)有的制度缺陷，以消減嚴(yán)重影響公共服務(wù)效率與效益的行政壟斷。制度改革應(yīng)該包括以下一些方面：

第一，明確政府公共服務(wù)的范圍。盡管當(dāng)前我國(guó)政府具備了一定的財(cái)力，可以提供一些關(guān)系民生和社會(huì)公正的基本公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育等，但政府的能力總是有限的，完全由政府承擔(dān)所有公共產(chǎn)品的提供是不現(xiàn)實(shí)的。因此，政府應(yīng)該在財(cái)力有限的前提下盡可能保證基本公共產(chǎn)品的提供，而在一些高層次的公共服務(wù)領(lǐng)域則與企業(yè)、社會(huì)等主體共同合作或者交由后者負(fù)責(zé)提供，政府則承擔(dān)安排和監(jiān)督的責(zé)任。這樣就能有效降低行政壟斷程度，減少因此造成的公共服務(wù)的高耗低效問(wèn)題，從而盡量滿足社會(huì)公共需要。

第二，改革政府公共服務(wù)提供方式。公共服務(wù)的提供其實(shí)包括決策、生產(chǎn)和供應(yīng)等幾個(gè)環(huán)節(jié)。美國(guó)著名公共行政學(xué)者文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·沃倫明確指出，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)需要區(qū)分開(kāi)來(lái)，生產(chǎn)既可以由私人來(lái)承擔(dān)，也可以由公共部門(mén)組織，而政府及其他公共部門(mén)只承擔(dān)供應(yīng)的責(zé)任。在此理論的指導(dǎo)下，許多國(guó)家已進(jìn)行了成功的改革。我們應(yīng)該借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，實(shí)行公共服務(wù)決策職能和執(zhí)行職能適度分離，由政府負(fù)責(zé)相關(guān)決策以及公共物品的供應(yīng)，而公共物品的生產(chǎn)則采取政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作的方式。只要制度安排合理、完善，就能夠提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，滿足公眾的需要。

第三，建立公共服務(wù)多元化的法律保障。反行政壟斷必須借助于完善的法律，要將政府在公共服務(wù)中的職能與責(zé)任通過(guò)法律予以明確，避免行政權(quán)力的過(guò)度介入和干預(yù)，這樣就能夠在一定程度上減少行政壟斷。合理競(jìng)爭(zhēng)是打開(kāi)壟斷困局的鑰匙，因此要從法律上、制度上肯定企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人參與公共服務(wù)的合法性，并制定可行的實(shí)施措施，以保證公共服務(wù)多元化的實(shí)現(xiàn)。此外還要完善各種相關(guān)制度，如適應(yīng)市場(chǎng)要求的管制制度等，為公共服務(wù)的多元化提供制度保障。

編輯杜運(yùn)泉