當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中的社會(huì)政策議題

內(nèi)容摘要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是黨的十七大提出的一項(xiàng)重要任務(wù)，它不僅影響到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策，而且影響到社會(huì)政策，需要通過新的社會(huì)政策去促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。本文在簡(jiǎn)要分析過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的特點(diǎn)和問題，及其對(duì)社會(huì)政策的影響的基礎(chǔ)上，分析了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)政策產(chǎn)生的新影響，及其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的背景下我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展中面臨的新任務(wù)，認(rèn)為我國(guó)需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)政策行動(dòng)以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過程的順利進(jìn)行。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的要求，我國(guó)未來的社會(huì)政策應(yīng)該以提高勞動(dòng)力素質(zhì)為主要方向，著力建設(shè)適度普惠型的社會(huì)政策模式，重點(diǎn)加強(qiáng)公共教育和培訓(xùn)體系、基本醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，加快建設(shè)與促進(jìn)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障和公共服務(wù)體系，以及建立全國(guó)統(tǒng)一體制與地方特色相協(xié)調(diào)的社會(huì)政策模式。

關(guān)鍵詞經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型社會(huì)政策

作者關(guān)信平，南開大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任、教授、博士生導(dǎo)師，上海高校社會(huì)學(xué)E-研究院特聘研究員。

在經(jīng)過近30年的高速增長(zhǎng)以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在近年來遇到越來越多的問題。一方面是高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源、原材料和環(huán)境的壓力越來越大，或者反過來看，能源短缺、原材料供應(yīng)不足和環(huán)境破壞等因素對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)的瓶頸效應(yīng)正在顯現(xiàn)。另一方面是勞動(dòng)力價(jià)格的持續(xù)上升使勞動(dòng)密集型的出口加工企業(yè)紛紛遇到嚴(yán)重困難，不少企業(yè)因此難以為繼。這一切預(yù)示著我國(guó)過去曾經(jīng)輝煌了30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式走到了“拐點(diǎn)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型期已經(jīng)到來。

為此，黨的十七大上提出了“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)”，并指出這是“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局緊迫而重大的戰(zhàn)略任務(wù)”。同時(shí)，2008年發(fā)生在西方國(guó)家的金融危機(jī)給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)也帶來了嚴(yán)重影響，引起了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型期來臨和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)期間，我們應(yīng)該以怎樣的措施去應(yīng)對(duì)新的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中所帶來的社會(huì)問題，是當(dāng)前全社會(huì)都在思考的問題?；仡欉^去各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，光靠經(jīng)濟(jì)政策往往難以取得很好的效果，而聯(lián)合采用經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策行動(dòng)，則往往能夠更加有效地使社會(huì)相對(duì)平穩(wěn)地渡過經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。為此，我們?cè)诋?dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過程中，除了要關(guān)注政府的經(jīng)濟(jì)政策以外，更要思考應(yīng)該采取怎樣的社會(huì)政策行動(dòng)。

30年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的特點(diǎn)及其對(duì)社會(huì)政策的影響

1過去30年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的特點(diǎn)

概括起來看，我國(guó)過去30年的主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的外向型經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)模式。其主要特點(diǎn)有三個(gè)方面：一是嚴(yán)重依賴對(duì)外貿(mào)易，二是以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，三是受經(jīng)濟(jì)全球化的影響很大。

首先，改革開放以來對(duì)外貿(mào)易依存度(FTD)不斷提高。1978年我國(guó)商品外貿(mào)依存度僅為9.7％，1985年上升為22.9％，1990年達(dá)到近30％。在90年代，我國(guó)勞動(dòng)密集型加工貿(mào)易的大發(fā)展，使出口額年均增長(zhǎng)率達(dá)到12.4％，超出了GDP 8.8％的年均增長(zhǎng)速度。商品外貿(mào)依存度也于1994年突破40％，此后有所徘徊，但在2000年仍是接近40％。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步加深，尤其是我國(guó)加入WTO，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外貿(mào)易依存度迅速提高。2004年中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易總額歷史性地突破了1萬億美元大關(guān)，達(dá)到了世界第三的位置。2005年又突破了10萬億人民幣的大關(guān)。在此期間，外貿(mào)增長(zhǎng)速度明顯高于本國(guó)GDP的增長(zhǎng)和全世界貿(mào)易的增長(zhǎng)。商品外貿(mào)易依存度2003年突破50％，2005年高達(dá)63％，2006年更高達(dá)66.9％。

其次，拉動(dòng)我國(guó)外貿(mào)依存度上升的主要是以加工貿(mào)易為主的外向型經(jīng)濟(jì)。我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中，加工貿(mào)易的比重很大。從改革開放初期起，我國(guó)加工貿(mào)易從零起步，逐漸快速上升。1995年加工貿(mào)易額超過其他貿(mào)易額，2004年加工貿(mào)易的出口額占出口總額的比重達(dá)到55.28％，占據(jù)我國(guó)出口貿(mào)易的半壁江山，成為我國(guó)第一大貿(mào)易方式。加工貿(mào)易的特點(diǎn)是“兩頭在外，一頭在內(nèi)”：利用本國(guó)豐富的勞動(dòng)力資源，進(jìn)口原材料和零部件加工生產(chǎn)后出口。我國(guó)的加工貿(mào)易因而主要是較低層次的加工貿(mào)易，即使在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的加工貿(mào)易也主要是勞動(dòng)密集型的加工組裝。

這種高外貿(mào)依存度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的優(yōu)點(diǎn)顯而易見，它可以較充分地利用經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的機(jī)遇，通過外向型經(jīng)濟(jì)快速獲得較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。但其缺陷也不少：一是在統(tǒng)計(jì)上的GDP增長(zhǎng)率很高，但由于出口加工型經(jīng)濟(jì)的附加價(jià)值不高，本國(guó)實(shí)際獲得的利益有限。二是勞動(dòng)密集型生產(chǎn)方式，比較嚴(yán)重地依賴廉價(jià)勞動(dòng)力，進(jìn)而受勞動(dòng)力價(jià)格上升的影響較大。三是外貿(mào)依存度高導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)本國(guó)貨幣波動(dòng)的反應(yīng)比較大，匯率的變動(dòng)直接導(dǎo)致外貿(mào)的變動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變動(dòng)。同時(shí)，我國(guó)的這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式面臨的與其他發(fā)展中國(guó)家之間的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)比較嚴(yán)重，受國(guó)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響大(主要受來自于發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響)。四是制造業(yè)形成了龐大的生產(chǎn)能力，但加工產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)采購率較低，與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系不緊密，對(duì)內(nèi)需的拉動(dòng)效果不明顯。

2我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)社會(huì)政策的影響

我國(guó)的這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在過去30年里，較充分地把握了經(jīng)濟(jì)全球化給我們提供的相當(dāng)難得的發(fā)展機(jī)遇，并且充分利用了我國(guó)的勞動(dòng)力資源，為經(jīng)濟(jì)的起飛特別是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的增長(zhǎng)積累了重要的資本，也為通過帶動(dòng)就業(yè)解決民生問題、提高人民的生活水平做出了突出貢獻(xiàn)。但在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致了我國(guó)在低端產(chǎn)品上與其它發(fā)展中國(guó)家之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，并且在國(guó)內(nèi)眾多的廠家之間也存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而要獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不得不壓低勞動(dòng)力價(jià)格，從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比較嚴(yán)重地依賴低成本的勞動(dòng)力。其結(jié)果是：一方面，導(dǎo)致勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)競(jìng)相約束勞動(dòng)力價(jià)格的上升，形成在壓低勞動(dòng)力價(jià)格方面的“探底競(jìng)爭(zhēng)”；另一方面，也約束了政府和全社會(huì)在提高社會(huì)保障和其它各項(xiàng)社會(huì)政策方面的公共開支水平。這是我國(guó)在上世紀(jì)90年代以來，收入差距持續(xù)拉大和政府在社會(huì)政策方面發(fā)展緩慢的重要原因之一。

概言之，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)社會(huì)政策的最大影響是，由于這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)勞動(dòng)力成本非常敏感，因此迫使政府約束社會(huì)開支和社會(huì)服務(wù)的福利水平。在過去20多年里，我國(guó)的社會(huì)政策逐漸放棄了普惠型福利模式而轉(zhuǎn)向選擇型模式；弱化了政府的福利責(zé)任，轉(zhuǎn)向“社會(huì)化”、“產(chǎn)業(yè)化”、“市場(chǎng)化”的社會(huì)服務(wù)供應(yīng)模式，更多地強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和市場(chǎng)機(jī)制，限制福利機(jī)制和較高的福利需求。由此帶來的后果是，在總體上社會(huì)福利水平相對(duì)下降，并且在醫(yī)療、教育、住房等方面出現(xiàn)了公共服務(wù)水平的緩坡和資源分配的不公平，使這些基本服務(wù)領(lǐng)域?qū)ο聦用癖姷目杉靶越档?，?dǎo)致在這些方面的基本民生出現(xiàn)問題，引起了社會(huì)廣泛的不滿?？?/p>

但另一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人均收入的提高必然會(huì)要求政府通過更多的社會(huì)政策行動(dòng)，去提高福利水平和控制收

入差距的擴(kuò)大。因?yàn)殚L(zhǎng)期持續(xù)的收入差距擴(kuò)大和福利水平的低下，不僅會(huì)帶來很大的社會(huì)問題和引發(fā)政治危機(jī)，而且還會(huì)嚴(yán)重地限制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，過去幾年里在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的“民工荒”等現(xiàn)象就預(yù)示了這一問題。這種情況使政府的社會(huì)政策陷入兩難選擇：如果不努力提高社會(huì)福利水平和控制收入差距，會(huì)帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問題；而努力提高社會(huì)福利水平和控制收入差距，則又會(huì)使勞動(dòng)力成本增高，削弱經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。這種兩難選擇說明，嚴(yán)重依賴以勞動(dòng)密集型為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)走到了盡頭；要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和和諧社會(huì)的目標(biāo)，就不得不實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型及其對(duì)社會(huì)政策的影響

1我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型及國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的新特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型所包含的內(nèi)容比較廣泛，其主要特點(diǎn)有：一是從過去和目前的以勞動(dòng)密集型為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變到以技術(shù)密集型為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是從嚴(yán)重依賴外貿(mào)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為對(duì)外貿(mào)易和依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。這兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變是密切相關(guān)的：只有實(shí)現(xiàn)了以技術(shù)密集型為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，才能擺脫對(duì)低成本勞動(dòng)力的依賴，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果才能更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)勞動(dòng)者工資和福利的提高，也才能帶動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的發(fā)展。同樣，也只有提高了內(nèi)需和實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的發(fā)展，才能為促進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定人力資本基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型將會(huì)對(duì)我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地位帶來很大的影響，促使我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)層次大幅度提升。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，其一會(huì)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫在低技術(shù)含量領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)入高技術(shù)含量領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)；其二會(huì)使我國(guó)擺脫在加工貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)；其三會(huì)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫與一般發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)入到與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)。

這種新的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)具有兩個(gè)重要的特點(diǎn)，一是我國(guó)的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力不再嚴(yán)重依賴廉價(jià)的勞動(dòng)力，而會(huì)更加依賴技術(shù)創(chuàng)新能力和大量具有高技術(shù)水平的勞動(dòng)力；二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)未來將更多地直接面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在全球高技術(shù)制造和服務(wù)產(chǎn)業(yè)中加入到與發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。從這兩個(gè)特點(diǎn)看，我國(guó)未來面臨的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)將會(huì)改變，但競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度只會(huì)加強(qiáng)不會(huì)減弱。

2經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型對(duì)現(xiàn)有社會(huì)政策的影響

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型將對(duì)我國(guó)未來社會(huì)政策的走向產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。第一，擺脫了嚴(yán)重依賴勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式后，我國(guó)的社會(huì)政策將不再嚴(yán)重受限于維護(hù)低成本勞動(dòng)力的壓力，從而具有更好的發(fā)展空間。也就是說，通過嚴(yán)格控制社會(huì)支出和福利水平而維護(hù)低成本勞動(dòng)力的時(shí)代在總體上已經(jīng)過去了。這種情況從總體上說對(duì)我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展是有利的，它給政府通過各項(xiàng)社會(huì)政策去解決社會(huì)問題、提高民生保障水平和促進(jìn)內(nèi)需提供了更好的條件，進(jìn)而為政府利用更加積極的社會(huì)政策去推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)創(chuàng)造了更好的條件。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型將不僅對(duì)社會(huì)政策的總體水平產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，而且會(huì)對(duì)社會(huì)政策的具體制度模式產(chǎn)生影響。在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，過去在社會(huì)政策和福利體系中的“最低保障模式”、“選擇型福利”等以維護(hù)低成本勞動(dòng)力為目標(biāo)的制度模式將不再能夠很好地適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，它們不僅難以對(duì)提高內(nèi)需做出貢獻(xiàn)，還會(huì)保護(hù)落后的低層次產(chǎn)業(yè)，不利于產(chǎn)業(yè)層次的提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。也就是說，過去曾經(jīng)有效地促進(jìn)勞動(dòng)密集型外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)政策制度模式，將來不僅難以繼續(xù)發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，反而會(huì)成為阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的因素。

第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型不是一次性完成的，而是有著一個(gè)持續(xù)若干年的過程。在這一過程中，原有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持就業(yè)方面還將發(fā)揮重要的作用。尤其是在轉(zhuǎn)型過程中，由于新的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和原有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)分布不均衡，將不僅會(huì)導(dǎo)致收入差異的擴(kuò)大，還可能導(dǎo)致社會(huì)政策的不平衡發(fā)展。因此，未來我國(guó)不得不面臨在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同類型勞動(dòng)者之間福利水平和福利模式的差異，這要求社會(huì)政策在調(diào)節(jié)各類人群福利差異方面發(fā)揮更大的作用。

第四，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型要求我國(guó)的社會(huì)政策在新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境中，重新確定福利水平和發(fā)展方向及原則。一方面，從總體福利水平的角度看，在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下不是福利水平越高越好，而是應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，以及民眾對(duì)福利的需要而確定總體福利水平和政府的社會(huì)支出，使社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在新的層次上達(dá)成協(xié)調(diào)。另一方面，從社會(huì)政策發(fā)展方向和原則上看，需要根據(jù)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的要求而重新設(shè)立社會(huì)政策的主要方向和重點(diǎn)領(lǐng)域，并且調(diào)整社會(huì)政策的運(yùn)行原則，使社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在制度層面上能夠更好地配合。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型背景下社會(huì)政策發(fā)展的基本方向和重點(diǎn)領(lǐng)域

未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，將不僅為社會(huì)政策提供新的發(fā)展空間，而且要求對(duì)社會(huì)政策的發(fā)展方向和重點(diǎn)領(lǐng)域做出新的調(diào)整。

1社會(huì)政策發(fā)展的主要方向

在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，未來的社會(huì)政策應(yīng)該主要集中在以下幾個(gè)方向：首先，未來的社會(huì)政策應(yīng)該以提高勞動(dòng)力素質(zhì)為主要方向。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型后，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿突A(chǔ)條件，將會(huì)是科技創(chuàng)新能力和大量高技術(shù)素質(zhì)的勞動(dòng)力。因此，未來的社會(huì)政策應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的人力資本戰(zhàn)略密切結(jié)合，通過相關(guān)的社會(huì)政策行動(dòng)去促進(jìn)人力資本的迅速提高。為此，我們應(yīng)該按照發(fā)展型社會(huì)政策的原則，將社會(huì)政策發(fā)展的主要方向放到促進(jìn)人力資本方面；包括教育與培訓(xùn)政策、勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策等與促進(jìn)人力資本有關(guān)的社會(huì)政策行動(dòng)，應(yīng)該作為整個(gè)社會(huì)政策體系發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。

其次，我國(guó)的社會(huì)政策應(yīng)該更加重視在全球化和新的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)背景下，建設(shè)發(fā)展型的福利社會(huì)?！鞍l(fā)展型的福利社會(huì)”，包括兩層含義。一方面，“福利社會(huì)”是指在政府的主導(dǎo)下，通過更加廣泛的社會(huì)參與而建設(shè)能夠充分保障民生的，具有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障、社會(huì)福利和公共服務(wù)體系。也即，應(yīng)該采用更加積極的社會(huì)政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入的提高情況，不斷提高全社會(huì)的福利水平，并不斷發(fā)展和完善社會(huì)福利制度體系。另一方面，所謂“發(fā)展型”，是指社會(huì)政策和福利性制度應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，要能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展型的社會(huì)政策的基本要求有三：一是社會(huì)福利水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，二是社會(huì)福利體制要與經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)，三是要通過社會(huì)政策行動(dòng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

再次，我國(guó)的社會(huì)政策應(yīng)該更加主動(dòng)地配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，著力構(gòu)建更加普遍和穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。縱觀過去的經(jīng)驗(yàn)，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，不論是制度轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整、還是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，都不會(huì)是一帆風(fēng)順的，都會(huì)遇到很多的阻力和限制性因素，都會(huì)帶來很大的社會(huì)成本。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型也是如此，其中將會(huì)遇到的最大問題之一是，這種轉(zhuǎn)

型會(huì)帶來大量低技術(shù)勞動(dòng)力的失業(yè)。在一個(gè)比較好的全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，我國(guó)還可以通過比較緩慢的轉(zhuǎn)型，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的失業(yè)和貧困問題。但不幸的是，2008年下半年以來由國(guó)際金融危機(jī)所導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，已經(jīng)使我國(guó)勞動(dòng)密集型的外向型經(jīng)濟(jì)模式遇到了危機(jī)，迫使我國(guó)不得不加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。而這種轉(zhuǎn)型過程越急速，所帶來的失業(yè)問題越嚴(yán)重，并因此可能加劇社會(huì)的貧困和社會(huì)分化。在這種情況下，勢(shì)必要求我國(guó)通過社會(huì)政策行動(dòng)去建構(gòu)更加積極的社會(huì)保護(hù)體系，以化解或減弱經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)成本。具體而言：一方面，要通過更加積極的培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)政策等行動(dòng)去促進(jìn)再就業(yè)；另一方面，要通過構(gòu)建更加普遍和穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)去保護(hù)受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型危害的勞動(dòng)者。而后一方面的社會(huì)政策行動(dòng)，應(yīng)該包括加強(qiáng)和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度，建立更加健全的城鄉(xiāng)基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，以及完善勞動(dòng)者基本權(quán)利保護(hù)體系。

2社會(huì)政策發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域

為適應(yīng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，我國(guó)近期應(yīng)在以下一些重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)社會(huì)政策行動(dòng)：

第一，應(yīng)該積極建立和完善適度普惠型的基本公共服務(wù)體系。與選擇型福利模式相比，普惠型福利模式具有保障面廣、效益一成本率高、公平程度高等優(yōu)點(diǎn)?！岸?zhàn)”以后，世界上許多國(guó)家都將建立普惠型的公共服務(wù)體系作為其社會(huì)政策的主要發(fā)展方向，并取得了很好的社會(huì)效益。但是，一些歐洲國(guó)家未能合理地控制普惠型福利的適度水平，將普惠型福利延伸到了非基本保障層面，結(jié)果導(dǎo)致公共開支大量增加、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重等問題，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，導(dǎo)致一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降。而新自由主義的社會(huì)福利理論將這些問題歸結(jié)為普惠型福利制度本身，主張用選擇型福利制度替代普惠型福利制度。實(shí)際上這兩個(gè)方面的政策主張都有偏頗。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾建立了比較好的普惠型福利體系，并在經(jīng)濟(jì)比較落后的條件下，在保障基本民生方面發(fā)揮了重要的作用；但由于過去20多年的社會(huì)政策改革比較強(qiáng)調(diào)選擇型福利的轉(zhuǎn)型，普惠型福利制度大大削弱。為適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，我國(guó)的社會(huì)政策應(yīng)該重新考慮建構(gòu)基本普惠型福利體系。

我國(guó)適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的普惠型福利體系的基本要求有兩點(diǎn)：一是要根據(jù)民眾的實(shí)際需要而在主要的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中建立普惠型的制度，充分發(fā)揮普惠型福利制度的優(yōu)點(diǎn)，使普惠型的福利體系成為我國(guó)社會(huì)福利體系中的主流，為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)。二是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和國(guó)家財(cái)力的條件，控制普惠型福利體系的適度水平，將普惠型福利體系的水平控制在基本社會(huì)保障和公共服務(wù)層次，防止超越經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展條件而追求過高的福利供應(yīng)。

第二，應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)公共教育和培訓(xùn)體系，建立適應(yīng)技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的高水平的教育及培訓(xùn)體系。積極的公共教育政策是發(fā)展型社會(huì)政策體系的重要組成部分，是促進(jìn)整個(gè)國(guó)家人力資本提高的重要基礎(chǔ)條件，因此也應(yīng)該是未來社會(huì)政策體系中的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。教育政策發(fā)展的基本要求，首先是增大對(duì)教育培訓(xùn)的公共投入，加強(qiáng)教育培訓(xùn)的公共性、公平性和可及性。其次是根據(jù)未來技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，繼續(xù)擴(kuò)大高等教育的規(guī)模，進(jìn)一步推動(dòng)高等教育的大眾化。盡管當(dāng)下高校畢業(yè)生已經(jīng)遇到就業(yè)難的問題，但這主要是由于勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)科學(xué)技術(shù)人才的容量有限而致。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)今高等教育的入學(xué)率還是很低的。按照未來的技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下的科技人才需求看，目前的高等教育規(guī)模也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。再次是要加強(qiáng)基礎(chǔ)教育資源分配的合理性，重點(diǎn)扶持農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)教育。最后是應(yīng)該將農(nóng)民工作為教育培訓(xùn)服務(wù)的重點(diǎn)人群。農(nóng)民工已經(jīng)是我國(guó)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力中的重要組成部分，并且是文化水平和技術(shù)素質(zhì)相對(duì)低下的群體，未來要提高我國(guó)勞動(dòng)力總體的科學(xué)文化技術(shù)素質(zhì)以滿足技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)力的需求，關(guān)鍵要將這部分勞動(dòng)力技術(shù)素質(zhì)的提高作為重點(diǎn)。

第三，應(yīng)該加快建立和完善城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生和基本公共醫(yī)療服務(wù)體系。有效的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系既是保證人民群眾健康的基本民生工程，又是提高勞動(dòng)力素質(zhì)和人力資本的重要基礎(chǔ)條件。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)化的背景下，通過擴(kuò)大公共投入的方式來促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，將不僅對(duì)提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性和公平性、保障所有社會(huì)成員的健康需求有重要的意義，而且對(duì)提高全社會(huì)的人力資本和勞動(dòng)力素質(zhì)、釋放過高的儲(chǔ)蓄、擴(kuò)大內(nèi)需消費(fèi)等都有重要的意義。

第四，應(yīng)該進(jìn)一步健全和完善與促進(jìn)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障體系。其中關(guān)鍵性的要求是建立社會(huì)保障與促進(jìn)就業(yè)之間的制度協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使社會(huì)保障制度既能夠有效地發(fā)揮保障基本民生的作用，又能夠與促進(jìn)就業(yè)的機(jī)制相協(xié)調(diào)。具體的要求是應(yīng)該盡快建立和完善新的“三條保障線”：一是在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面建立和完善面向全民的普惠型的基本社會(huì)保險(xiǎn)體系；二是在企事業(yè)單位中建立個(gè)人與單位共同投入的補(bǔ)充保險(xiǎn)制度；三是繼續(xù)完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度及針對(duì)重點(diǎn)人群的社會(huì)福利服務(wù)體系，并著力促使社會(huì)救助與促進(jìn)就業(yè)能夠有效地協(xié)調(diào)。

第五，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度及公共服務(wù)體系建設(shè)。建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障和公共服務(wù)體系既是我國(guó)未來長(zhǎng)期的目標(biāo)，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的要求。從長(zhǎng)期目標(biāo)上看，城鄉(xiāng)一體化是實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障、基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)公平的基礎(chǔ)條件；從近期需要上看，社會(huì)保障制度及公共服務(wù)體系的城鄉(xiāng)一體化是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力城鄉(xiāng)之間雙向合理流動(dòng)的基礎(chǔ)條件。由于我國(guó)目前勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的主要?jiǎng)趧?dòng)力是來自農(nóng)村的農(nóng)民工，在從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型模式轉(zhuǎn)型過程中面臨失業(yè)危險(xiǎn)的也將主要是農(nóng)民工。因此，在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的過程中將面臨的最大問題，就是解決他們當(dāng)中失業(yè)者的再就業(yè)和社會(huì)保障問題。為此，一方面，應(yīng)該進(jìn)一步改革、健全城市社會(huì)保障和促進(jìn)就業(yè)體系，使之能夠容納農(nóng)民工；另一方面，要更好地發(fā)掘農(nóng)村就業(yè)的潛力以及發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)保障的作用。而在這一過程中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障和公共服務(wù)體系的一體化，是讓農(nóng)民工能夠順利地在城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)之間轉(zhuǎn)化和在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系之間轉(zhuǎn)接的重要條件。當(dāng)然，城鄉(xiāng)社會(huì)保障和公共服務(wù)體系的一體化是一個(gè)長(zhǎng)期的過程：在近期內(nèi)應(yīng)該首先加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的制度協(xié)調(diào)，然后逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本社會(huì)保障和公共服務(wù)的均等化，最終過渡到城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障和公共服務(wù)的一致化。

第六，建立全國(guó)統(tǒng)一體制與地方特色相協(xié)調(diào)的社會(huì)政策模式。作為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家，我國(guó)需要建立全國(guó)統(tǒng)一的基本經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)政策模式。但由于我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異極大，社會(huì)政策方面的差異一直存在。在未來的發(fā)展中，技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然可能會(huì)沿著地區(qū)之間梯度轉(zhuǎn)移的方式發(fā)展，因而地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和水平方面的差異將持續(xù)存在。因此，未來的社會(huì)政策應(yīng)該既要注重建立全國(guó)統(tǒng)一的基本體制，以維護(hù)一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)部基本制度和政策的統(tǒng)一性，有利于各地區(qū)之間勞動(dòng)力的流動(dòng)，降低因經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和水平不同而導(dǎo)致的地區(qū)間差異；也要在國(guó)家總體制度和政策的框架下，在一定程度上允許和鼓勵(lì)各地根據(jù)自身的條件，建立適合本地區(qū)發(fā)展水平的具體制度。

編輯李梅