鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革與農(nóng)村基層民主建設(shè)

杜運(yùn)泉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國(guó)行政區(qū)劃的最基層，是聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)與城市社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。黨的十一屆三中全會(huì)之后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村基層管理體制也進(jìn)行了一系列的改革：人民公社體制廢除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立，村民自治也普遍開展起來(lái)。近30年過(guò)去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革與農(nóng)村基層民主建設(shè)在取得重要進(jìn)展的同時(shí)，也面臨著很多棘手的難題，進(jìn)一步改革和發(fā)展的任務(wù)繁重。黨的十七屆三中全會(huì)提出，要“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制”，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革指明了方向。在此背景下，本刊特邀幾位專家學(xué)者，從學(xué)理角度為我們解析中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革和農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

延伸與擴(kuò)展：鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的啟動(dòng)與突破

徐勇，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心主任。教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授、博士生導(dǎo)師

民主跟隨利益走。中國(guó)的改革是從微觀開始的。整個(gè)20世紀(jì)80年代，農(nóng)村改革主要是廢除人民公社體制，實(shí)行分戶經(jīng)營(yíng)，建立健全家庭經(jīng)營(yíng)制度。家庭成為利益主體，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和人身自由支配權(quán)。這是整個(gè)農(nóng)村基層民主的起點(diǎn)。但是，分戶經(jīng)營(yíng)只是解決了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的問(wèn)題，還有許多公共性問(wèn)題是一家一戶解決不了，也解決不好的。這就需要重新建立基層管理體制。因此，在人民公社體制廢除的同時(shí)，農(nóng)村恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)。與公社管理體制的最大不同是，村委會(huì)屬于農(nóng)民群眾自治組織。農(nóng)民在村委會(huì)內(nèi)，進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。特別是我國(guó)農(nóng)村實(shí)行集體所有制，農(nóng)村的土地承包關(guān)系、村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民的負(fù)擔(dān)、政府任務(wù)的落實(shí)、村莊治安、村民福利等利益關(guān)系，都發(fā)生于村委會(huì)與村民之間。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其利益主要限于村莊社區(qū)，由利益引起的矛盾也主要發(fā)生于村莊。農(nóng)民最關(guān)心是有一個(gè)好當(dāng)家人、好帶頭人、好保護(hù)人。這正是自1980年代末到1990年代后期，中國(guó)的村民自治蓬勃興起并迅速發(fā)展的重要原因。

在這一時(shí)期，農(nóng)村基層民主主要是發(fā)展村級(jí)民主。1997年中共十七大報(bào)告也提到“鄉(xiāng)級(jí)民主”，但相對(duì)于村級(jí)民主的迅速發(fā)展而言，鄉(xiāng)級(jí)民主還沒(méi)有引起人們的注意。正是在這一背景下，1998年四川省遂寧市率先將村級(jí)“海選”的方式引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，由鄉(xiāng)民直接選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)，可謂“石破天驚”之作。坦率地說(shuō)，我當(dāng)時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選是持審慎態(tài)度的。原因有：一是當(dāng)時(shí)的村級(jí)民主才開始起步，還急待鞏固；二是當(dāng)時(shí)的利益還主要限于村莊，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益關(guān)聯(lián)度不高。村民對(duì)于選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)更多的是一種政治好奇，而不是直接的利益訴求。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，也主要是一種上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治策劃。

但時(shí)至今日，我以為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的條件正日益成熟，要求也日益迫切。其一，1998年以后，村級(jí)民主日益深化，并不斷鞏固。在這一過(guò)程中，村民的民主意識(shí)、民主能力都得到很大增強(qiáng)。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的發(fā)展奠定了牢固的基礎(chǔ)。農(nóng)民可以將村級(jí)民主中學(xué)習(xí)和培養(yǎng)的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于鄉(xiāng)級(jí)民主中去。這也符合中國(guó)民主漸進(jìn)發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)。其二，也是更重要的在于，隨著農(nóng)村改革發(fā)展，農(nóng)民的利益已由家庭、村莊延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自1990年代后期，農(nóng)村的突出矛盾是農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，其主要來(lái)源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)性愈來(lái)愈強(qiáng)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)引起的利益沖突也愈來(lái)愈多，官民之間的矛盾也越來(lái)越突出，政府亂作為、不作為的情況愈來(lái)愈引起鄉(xiāng)民的不滿。正是在這一背景下，四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主率先啟動(dòng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的要求愈益迫切。首先，廢除農(nóng)業(yè)稅后，土地糾紛已成為繼農(nóng)民負(fù)擔(dān)之后的突出矛盾，而矛盾的主要關(guān)聯(lián)者是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其次，新世紀(jì)以來(lái)，隨著中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，愈來(lái)愈多的資源由政府分配給農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為資源的直接分配者，連村干部的補(bǔ)貼都由政府提供。村級(jí)治理與村級(jí)民主愈來(lái)愈仰賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。再次，隨著農(nóng)村綜合改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能愈來(lái)愈強(qiáng)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使農(nóng)民對(duì)政府服務(wù)的要求也愈來(lái)愈高。如果政府不能有效提供農(nóng)民所需要的服務(wù)，就無(wú)法建立新的權(quán)威。與此同時(shí)，農(nóng)民如果沒(méi)有更多的參與，政府也無(wú)法公平分配資源，自覺為民服務(wù)。近兩年來(lái)，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部私分、截留，甚至貪污政府下?lián)芙o農(nóng)民的各種資金的情況愈來(lái)愈突出。這說(shuō)明，當(dāng)今農(nóng)民的利益已經(jīng)從家庭、村莊延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民主也需要由村莊擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

與村級(jí)民主一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主也是以選舉為突破口的，這應(yīng)該說(shuō)符合民主發(fā)展的一般特點(diǎn)。民主的基本含義是人民統(tǒng)治?，F(xiàn)代民主是由人民參與的治理過(guò)程，人民能否參與或參與程度高低是衡量民主發(fā)展的重要尺度?，F(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜，人民不可能直接行使管理權(quán)，而主要由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者行使治權(quán)。因此，選人，即選舉領(lǐng)導(dǎo)人是人民民主權(quán)利的首要體現(xiàn)，也是讓民主機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的啟動(dòng)器。我國(guó)確立了民主制度，但要讓民主制度從條文、從墻上走向田間地頭，成為廣大人民群眾直接享受和行使的權(quán)利，最重要的是人民能夠參與選舉他們的領(lǐng)導(dǎo)人。我國(guó)的村級(jí)民主便是從“海選”開始的。在這之前，村干部的任用主要是自上而下的指定、指選、派選。只有“海選”才將干部的提名權(quán)、選舉權(quán)交給了廣大村民，村民也因此由過(guò)去的政治旁觀者、被動(dòng)者變?yōu)榉e極的行動(dòng)者、政治的主動(dòng)者。

但是，與村級(jí)民主不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主一開始就遇到了制度性沖突。因?yàn)槲覈?guó)法律明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選一度停止下來(lái)。但是，實(shí)踐總是會(huì)以自己的腳步開辟其進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人選舉方式繼續(xù)得到改進(jìn)，主要有“兩推一選”、“公推公選”等。這些形式有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是普通黨員群眾得以參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的提名和選舉，從而擴(kuò)大了領(lǐng)導(dǎo)人的民意基礎(chǔ)。還有一個(gè)特點(diǎn)是村級(jí)民主所沒(méi)有的，即村級(jí)民主是在村委會(huì)主任實(shí)行“海選”以后，才在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的選舉中吸納村民參與，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主一開始就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉中吸納村民和黨員參與。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍實(shí)行黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“一肩挑”密切相關(guān)。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主實(shí)踐的發(fā)展，中共十七屆三中全會(huì)明確提出了“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制”。這是第一次在中央全會(huì)文件中提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制”的概念，并將其與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高聯(lián)系起來(lái)。這說(shuō)明中央肯定要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制中融入更多的農(nóng)民參與、更多的民主因素。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制是一個(gè)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人選舉更為寬泛的概念。首先，要更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用。因?yàn)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大畢竟是法定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)，只是這一機(jī)構(gòu)在各級(jí)人大中職能作用發(fā)揮得最弱而已。但這也為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了廣闊空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的人大機(jī)構(gòu)，其創(chuàng)新方向主要是更好地反映和代表村民意志?？煽紤]將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民代表會(huì)議聯(lián)接起來(lái)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與村級(jí)民主的相互銜接與良性互動(dòng)。其次，除了選人以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主還要重視議事的內(nèi)容和形式。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)

劃、各級(jí)政府下?lián)艿馁Y金等鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)，需要通過(guò)村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議等形式聽取農(nóng)民意見；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算要吸收村民代表參與，進(jìn)行民主協(xié)商。再次是大力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開。早在10年前，中央推動(dòng)鄉(xiāng)級(jí)民主，主要是倡導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，但是效果不甚理想。其中一個(gè)重要因素是公開的手段落后，信息渠道不暢通。近年來(lái)，隨著“村村通”等工程的實(shí)施，農(nóng)村信息化水平迅速提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的技術(shù)條件大大改善，已不存在實(shí)行政務(wù)公開的技術(shù)困難?？傊S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，村級(jí)民主中的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督可以向上擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，盡管形式有所不同，但基本要求應(yīng)該是一致的。

與其他政府層級(jí)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畢竟不是一級(jí)完備的政府，縣的地位和作用愈來(lái)愈大，農(nóng)民群眾的利益也將進(jìn)一步擴(kuò)大到縣一級(jí)。如政府對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，對(duì)村干部的報(bào)酬，都是由縣財(cái)政直接打到個(gè)人帳戶，根本不通過(guò)鄉(xiāng)、村兩級(jí)。農(nóng)民的政治參與要求也將隨著利益的延伸而擴(kuò)展到縣級(jí)。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，對(duì)于進(jìn)一步發(fā)展縣級(jí)民主也具有至關(guān)重要的作用。

農(nóng)村基層民主：由村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分步遞升

浦興祖，復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師

“農(nóng)村基層民主”不只是指村民委員會(huì)或村民自治，而應(yīng)當(dāng)包含“兩個(gè)層面、三大板塊”，即村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩層，鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織的黨內(nèi)民主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的國(guó)家(政權(quán))民主以及村民自治為主的社會(huì)民主三塊。顯然，村民自治是近30年農(nóng)村基層民主發(fā)展中最為顯耀的亮點(diǎn)，它與改革開放的命運(yùn)緊緊相連，因而引起了國(guó)內(nèi)外人士的特別關(guān)注與思考。

對(duì)于村民自治的價(jià)值，依我所見，可從以下三個(gè)視角進(jìn)行理論透析：一是國(guó)家治理與社會(huì)治理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家治理幾乎包攬了一切社會(huì)事務(wù)，社會(huì)自主治理的能力式微。然而，社會(huì)是國(guó)家之源之基之本，逐步培植并強(qiáng)化社會(huì)自治能力當(dāng)是社會(huì)發(fā)展之大勢(shì)。村民自治正是有別于國(guó)家治理的一種社會(huì)治理。廣大村民對(duì)于近在身邊的村務(wù)最具利益相關(guān)性，他們?cè)趪?guó)家政權(quán)之外通過(guò)村民(代表)會(huì)議與村民委員會(huì)，就村域公共事務(wù)做出決策并予以實(shí)施，有利于提高村治的效益，而農(nóng)村基層的國(guó)家治理因無(wú)需包辦村務(wù)，便可傾力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)之治理。同時(shí)，村民在社會(huì)治理中形成的基層社會(huì)力量，也可以對(duì)“天高皇帝遠(yuǎn)”的農(nóng)村基層國(guó)家治理構(gòu)成必要的制約(社會(huì)制約國(guó)家)，從而有利于防止基層政府及其官員對(duì)權(quán)力的濫用與擴(kuò)張。二是間接民主與直接民主。在我國(guó)，人民通過(guò)各級(jí)人大來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，此乃間接民主。而村民自治(與居民自治等)意味著人民直接行使基層社會(huì)的管理權(quán)，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它作為直接民主，與人大的間接民主結(jié)合起來(lái)，完整地體現(xiàn)了“一切權(quán)力屬于人民”的根本原則。三是高層民主與基層民主。民主政治的展開有賴于民眾的民主意識(shí)與民主素養(yǎng)。而在我國(guó)，此類意識(shí)與素養(yǎng)顯然先天不足。但是，這不能成為“民主緩行論”的論據(jù)?！跋忍觳蛔恪笨梢浴昂筇爝M(jìn)補(bǔ)”?！昂筇爝M(jìn)補(bǔ)”的有效辦法便是在進(jìn)行民主理念的宣傳與普及之同時(shí)，組織與支持廣大民眾“在游泳中學(xué)游泳”，“在民主實(shí)踐中學(xué)民主”。村民自治正是“在民主實(shí)踐中學(xué)民主”的訓(xùn)練班。億萬(wàn)農(nóng)民在這個(gè)訓(xùn)練班里會(huì)逐步增強(qiáng)民主意識(shí)與民主素養(yǎng)，會(huì)從“小學(xué)生搞民主”逐漸升級(jí)為“初中生搞民主”、“高中生搞民主”……隨之，不僅村民自治的水準(zhǔn)與實(shí)效會(huì)步步提高，而且還能以此為基礎(chǔ)逐級(jí)遞升，不斷向上推進(jìn)中層民主、高層民主的發(fā)展。

我以為，上述三點(diǎn)中，最值得重視的是“逐級(jí)遞升與向上推進(jìn)”的價(jià)值。當(dāng)年，彭真同志在力主村民自治“入憲”、“立法”時(shí)就非常強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。他說(shuō)：“村民自治的逐步發(fā)展，提高了農(nóng)民的政治素質(zhì)、政治能力和政治信心，使他們有可能提出進(jìn)一步的政治參與要求?！薄八麄儼岩粋€(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉，提高議政能力?！睍r(shí)隔20多年后，溫家寶總理最近在英國(guó)回答媒體提問(wèn)時(shí)，也同樣強(qiáng)調(diào)：“我堅(jiān)信，群眾能管好一個(gè)村，就一定能夠管好一個(gè)鄉(xiāng)、一個(gè)縣，也就能夠管好一個(gè)省?！笔聦?shí)上，村民自治“逐級(jí)遞升與向上推進(jìn)”的價(jià)值，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主這一層級(jí)上已經(jīng)有所顯現(xiàn)。其中，較突出的是在“民主選舉”方面。例如，1998年末，在四川省遂寧市步云鄉(xiāng)，直選村委會(huì)悄然遞升推進(jìn)到了直選鄉(xiāng)長(zhǎng)，產(chǎn)生了中國(guó)大陸第一位由選民直接選舉產(chǎn)生的政府領(lǐng)導(dǎo)人。于此前后，還有一些地方的農(nóng)村出現(xiàn)了“公推公選鄉(xiāng)長(zhǎng)”、“兩票制選鎮(zhèn)長(zhǎng)”等新景觀。

不過(guò)，直選鄉(xiāng)長(zhǎng)遭遇了褒貶不一的眾議。貶之者最為有力的理由是“違反法律”。不錯(cuò)，現(xiàn)行法律不容許直選鄉(xiāng)長(zhǎng)。但是，如果承認(rèn)“直選鄉(xiāng)長(zhǎng)”在本質(zhì)上符合民主政治發(fā)展的方向，也承認(rèn)現(xiàn)在已經(jīng)到了群眾在“管好一個(gè)村”的基礎(chǔ)上可以遞升到“管好一個(gè)鄉(xiāng)”的時(shí)候的話，那么，修改法律應(yīng)當(dāng)是一件可以做得到的事。或者更嚴(yán)格地說(shuō)，先以“違法”叫停，隨后由立法機(jī)關(guān)從調(diào)查研究著手，適時(shí)啟動(dòng)修改法律的程序，為直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)提供法律依據(jù)。問(wèn)題在于，當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村由村民“管好一個(gè)村”遞升推進(jìn)至鄉(xiāng)民“管好一個(gè)鄉(xiāng)”的條件究竟是否已經(jīng)基本成熟?對(duì)此，有人出于“村民自治的基礎(chǔ)尚欠鞏固”等憂慮而持否定觀點(diǎn)。

村民自治已經(jīng)前行20多年，在全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展呈不平衡狀態(tài)。10多年前有人提出“三個(gè)1/3”的說(shuō)法，即大約1／3搞得好與較好，1/3搞得一般，1／3搞得不好。10多年后的今天，村民自治的總體水準(zhǔn)有了提高，然而三種不同情況的比例似乎未見大的變化。我的觀點(diǎn)是，村民自治需要進(jìn)一步鞏固與完善，但與此同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，一些搞得好與較好的鄉(xiāng)村已經(jīng)基本具備“逐級(jí)遞升，向上推進(jìn)”的條件，它們可以率先邁出第一步，即遞升與推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主層級(jí)。步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長(zhǎng)的成功便是例證。而搞得一般的那些鄉(xiāng)村，可以在鞏固完善一個(gè)階段后再邁出這一步。至于那些搞得不好的鄉(xiāng)村，當(dāng)務(wù)之急是憑借基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與基層政府的指導(dǎo)，動(dòng)員與依靠廣大村民，有針對(duì)性地解決好黑惡勢(shì)力、宗族勢(shì)力、宗派勢(shì)力與賄選等干擾村民自治的問(wèn)題，將村民自治引上正確軌道?？傊?，中國(guó)農(nóng)村之大決定了不同地區(qū)基層民主的“遞升與推進(jìn)”不宜“齊步走”，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自“區(qū)情”，有先有后地“分步走”。

“分步走”的另一含義是，考慮到現(xiàn)行法律的限制以及修改法律需要一個(gè)過(guò)程，也考慮到確保民主發(fā)展的進(jìn)程更加穩(wěn)妥更加扎實(shí)，那些已有條件或者將有條件的鄉(xiāng)村，在由村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“遞升與推進(jìn)”時(shí)，也無(wú)須一步到位，而可以分幾步漸進(jìn)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉為例，第一步，可引導(dǎo)選民將自己有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)人選的意愿反映給人大代表，以影響人大代表依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人的提名及其在人大中的投票選舉取向；第二步，可組織全體選民依照一定的程序，直接推出若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，然后以人大代表的名義按照法定程序提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，再經(jīng)過(guò)人大選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)；第三步，才走到選民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。以上第一、第二兩

步均未突破現(xiàn)行法津的規(guī)定，卻可促進(jìn)選民對(duì)人大民主的參與，增強(qiáng)人大的民主性，更可為第三步作準(zhǔn)備。所謂“準(zhǔn)備”，不僅指選民在民主意識(shí)與素養(yǎng)方面的準(zhǔn)備，而且也指國(guó)家在修改法律以允許直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)方面的準(zhǔn)備。本人一貫主張修改法律在前，這可使“第三步”的直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不僅合理(民主發(fā)展之方向)、合情(一些地區(qū)的區(qū)情)，而且能合法。還需指出的是，為適應(yīng)前述之“分步走”，國(guó)家在修改法律時(shí)可以作出帶有“可選擇性”的新規(guī)定，諸如規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)可以由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，也可以由選民直接選舉產(chǎn)生”。這種“可選擇性”的法津規(guī)定早已有過(guò)先例。1953年的《選舉法》就曾規(guī)定，農(nóng)村基層選舉人大代表，可以采用舉手表決方式，也可以進(jìn)行無(wú)記名投票。這符合“一切從實(shí)際出發(fā)”、“具體問(wèn)題具體分析”的科學(xué)方法論，于今不無(wú)啟迪。

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展面臨的制度困境

時(shí)和興，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部研究員、博士

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)地方政府的發(fā)展正面臨著歷史罕見的艱難抉擇。從官方政策發(fā)展看，省直管縣體制的探索正在改變地方治理結(jié)構(gòu)；從民間理論探討來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的存廢是一個(gè)莫衷一是的話題。在爭(zhēng)論的背后，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展的制度困境，需要認(rèn)真加以對(duì)待。

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)面J臨的困境是多重的。第一，從邏輯上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到地方政權(quán)組織固有困境的制約。一方面，基層政權(quán)是構(gòu)成國(guó)家體系的基本細(xì)胞。就此意義而言，地方政權(quán)更能接近地方問(wèn)題，基層政權(quán)更能了解居民感受，更知哪些政策更加適合當(dāng)?shù)貑?wèn)題。另一方面，地方是全國(guó)性政權(quán)的子系統(tǒng)，基層和地方都很難保證對(duì)全社會(huì)公共管理的效率和對(duì)全體居民公共服務(wù)的公平性。對(duì)于前一種情況，學(xué)理上冠以“地方政府”的術(shù)語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)政府組織間的伙伴關(guān)系；后者學(xué)理上叫“地方行政”，強(qiáng)調(diào)中央政府的控制力?！暗胤秸币只颉暗胤叫姓?，這主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理定位上的困境。

第二，從歷史傳統(tǒng)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到中國(guó)傳統(tǒng)政治文化困境的制約。中國(guó)基層社會(huì)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的基本特征是精英治理。然而，在走向現(xiàn)代化的過(guò)程中，不僅傳統(tǒng)的精英治理受到挑戰(zhàn)，而且還產(chǎn)生了精英治理與大眾治理之間的張力。誠(chéng)然，中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中不乏民本思想，但其中的二律背反是難以克服的，那就是官治與民治之間的排他性。與精英治理文化相適應(yīng)，民治卻表現(xiàn)為鄉(xiāng)紳的治理，此乃官治的延伸而非民眾治理。要真正實(shí)現(xiàn)“民惟邦本，本固邦寧”，需要認(rèn)真分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的意義。

第三，從治理模式變遷看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到近代以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展困境的制約。如果民為邦之本，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃國(guó)之基。找到民治之本與官治之基的結(jié)合機(jī)制，是走出中國(guó)政治發(fā)展歷史怪圈的關(guān)鍵所在。一般說(shuō)來(lái)，傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)可以描述為官治在上、吏治在縣、民治在鄉(xiāng)?？v觀歷史，盡管鄉(xiāng)治傳統(tǒng)早已有之，雖然國(guó)家行政權(quán)和社會(huì)自治權(quán)彼此消長(zhǎng)，但總的看來(lái)中國(guó)官治呈下移趨勢(shì)，尤其是民族國(guó)家建設(shè)開始以后的歷史發(fā)展。緣于此因，近代以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展與行政發(fā)展始終是不同步的，這在很大程度上表現(xiàn)為行政發(fā)展先于政治發(fā)展，強(qiáng)于政治發(fā)展。也難怪有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)近代以來(lái)的發(fā)展帶有行政吸納政治的特點(diǎn)?；鶎用裰麟y、社會(huì)自治難，主要因?yàn)樾姓?quán)力過(guò)于強(qiáng)大。在建設(shè)社會(huì)主義政治文明的今天，假如沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理，中國(guó)政治發(fā)展將會(huì)再次喪失難得的歷史機(jī)遇。

第四，從制度演進(jìn)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到路徑依賴?yán)Ь车闹萍s。研究制度變遷不得不考慮路徑依賴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷無(wú)疑也面臨當(dāng)代中國(guó)制度變遷路徑依賴的困境。其一就是所有政治體都要面對(duì)的集權(quán)與分權(quán)難題。盡管從理論上說(shuō)有單一制和復(fù)合制兩種制度安排，但在實(shí)際的政治權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，無(wú)論哪種安排，都常常受到集權(quán)抑或分權(quán)的困擾。中國(guó)的實(shí)際情況是，面對(duì)單一制國(guó)家中央集權(quán)的制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理如何體現(xiàn)活力。其二就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的困境?？茖W(xué)發(fā)展觀從觀念上解決了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展之間的悖論，但在政策和制度層面尚存大量難題需要探討。其三就是資源依賴?yán)Ь?。如何看待中央?duì)地方的服務(wù)提供依賴和地方對(duì)中央的財(cái)政資源依賴?怎樣看待實(shí)際操作中的財(cái)政上收與事權(quán)下放?這仿佛是一個(gè)新問(wèn)題，而事實(shí)上，此類困惑并非始于今日。歷史上早就存在所謂的“陋規(guī)”情形，即中央政府力圖對(duì)地方財(cái)政實(shí)行高度集中控制引發(fā)的預(yù)算外財(cái)政?？磥?lái)，要解決此類問(wèn)題絕非一日之功。

第五，從治理環(huán)境狀況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到二元結(jié)構(gòu)困境的制約。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所遭遇的最為尷尬的制度環(huán)境。對(duì)這一點(diǎn)，近年論述甚多，在此不贅。我所要說(shuō)明的是，從長(zhǎng)時(shí)段和發(fā)達(dá)國(guó)家歷史看，城市也有興衰，保證城市可持續(xù)發(fā)展才能有城鄉(xiāng)共同的可持續(xù)發(fā)展，此其一。其二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要城市擁有足夠的輻射功能，沒(méi)有腹地的城市很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)際上正是處于輻射網(wǎng)之中的結(jié)，其發(fā)展必然受制于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所面臨的困境是多重的，我們的解析也必須是多方位的。個(gè)案層面的分析、專門領(lǐng)域的分析都為困境破解提供了富有價(jià)值的思路。但是，問(wèn)題的解決需要從復(fù)雜性視角出發(fā)進(jìn)行全方位分析。

首先要從宏觀的國(guó)家政治發(fā)展視角出發(fā)。一方面，政治發(fā)展包括民族建設(shè)與國(guó)家建構(gòu)兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別的過(guò)程。民族建設(shè)涉及主權(quán)和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，國(guó)家建構(gòu)涉及民主制度與法治國(guó)家建設(shè)。近代以來(lái)，中國(guó)政治發(fā)展在民族建設(shè)上取得了卓越成就，目前正朝著統(tǒng)一市場(chǎng)體系邁進(jìn)。然而，在國(guó)家建設(shè)方面任務(wù)依然繁重，不僅民主法治有漫長(zhǎng)的路要走，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)尚處在不斷探索與改革當(dāng)中。相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨種種困境就成為不可避免的了。另一方面，政治發(fā)展難以回避的問(wèn)題是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的處理。當(dāng)代中國(guó)所面臨的難題是：國(guó)家與社會(huì)的邊界如何界定?二者之間如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)?鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理正處于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的連接點(diǎn)上，其發(fā)展趨勢(shì)，即所謂的存廢問(wèn)題，在很大程度上取決于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系將如何變化。何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，但中國(guó)的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展都在此交匯。僅僅考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，而忽略政治發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷有可能走人誤區(qū)。

其次要從中觀的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)視角出發(fā)。從上述分析看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所體現(xiàn)的權(quán)力關(guān)系涉及國(guó)家與社會(huì)、中央與地方雙重博弈。中觀而言，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系集中體現(xiàn)于政府與市場(chǎng)、社會(huì)共同體之間的權(quán)力關(guān)系。在這一關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)處在權(quán)力消長(zhǎng)的邊緣。如果國(guó)家與社會(huì)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)處于變動(dòng)之中，那么對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢問(wèn)題急于下定論未免為時(shí)過(guò)早。在中央與地方關(guān)系中，中央政府和省級(jí)政府之間的博弈往往是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，基層政權(quán)在這一關(guān)系中的地位又常常被人們忽略。在這種情況下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢突然得出結(jié)論顯得過(guò)于倉(cāng)促。和中央與地方關(guān)系密切相連的是行政權(quán)力的層次與幅度關(guān)系問(wèn)題。目前，隨著新一輪行政管理體制改革的推進(jìn)，行政管理的層次與幅度開始觸及，正處在調(diào)整中。雖然在新世紀(jì)行政權(quán)力扁平化已經(jīng)初露端倪，但是，扁平化的程度和深度取決于諸多因

素。在推行省直管縣的同時(shí)急于決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢，必然會(huì)造成地方政府過(guò)分劇烈變動(dòng)，帶來(lái)一些不該發(fā)生的問(wèn)題。此外，行政權(quán)力扁平化趨勢(shì)和統(tǒng)一市場(chǎng)形成之間本身就存在張力，行政分權(quán)和危機(jī)管理之間也存在矛盾，面對(duì)金融危機(jī)，要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，這些問(wèn)題不能不察。

再次要從微觀的利益格局視角出發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理涉及諸多的利益問(wèn)題，包括政治利益表達(dá)機(jī)制，如公推直選實(shí)踐的發(fā)展；也包括經(jīng)濟(jì)利益表達(dá)機(jī)制，如股份合作制度在鄉(xiāng)村的發(fā)展；還包括社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制，如一些地區(qū)出現(xiàn)的鄉(xiāng)村議事會(huì)形式的發(fā)展。除去利益關(guān)系之外，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)所特有的地緣關(guān)系、血緣關(guān)系和業(yè)緣關(guān)系也都正在發(fā)生微妙的變化。這些變化，也都在不斷產(chǎn)生新的難題。

由以上分析可見，當(dāng)代中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革面臨許多艱難選擇，這里有歷史選擇、價(jià)值選擇、政策選擇、制度選擇、行動(dòng)選擇等等。但是說(shuō)到底，在困境面前，我們需要做出正確的戰(zhàn)略選擇。

走向公共參與取向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理

楊雪冬，中共中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所副所長(zhǎng)、研究員、博士

從某種意義上說(shuō)，中國(guó)的政治體制改革是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始的。在1978年底召開的十一屆三中全會(huì)上，“政社合一”受到批判。1982年通過(guò)的新《憲法》明確規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，隨后開始了政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為了中國(guó)政權(quán)體系的最基層。這些年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一直發(fā)揮著三個(gè)基本功能：汲取社會(huì)資源，控制基層社會(huì)；將國(guó)家提供的公共品傳遞給公民；為公民參與國(guó)家政權(quán)運(yùn)行提供渠道，并充當(dāng)參與活動(dòng)的平臺(tái)。處于國(guó)家與社會(huì)的交界面上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無(wú)法自主地發(fā)揮這三個(gè)基本功能。國(guó)家整體任務(wù)的調(diào)整、社會(huì)力量的壯大以及社會(huì)問(wèn)題的變化，都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為產(chǎn)生著深刻影響，而前者的影響更為直接。國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的要求越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的任務(wù)就越重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)基本功能的發(fā)揮就越不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就越有可能喪失其作為基層政權(quán)協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的身份。上個(gè)世紀(jì)90年代中期后，“三農(nóng)”問(wèn)題的突出就充分說(shuō)明了這點(diǎn)。在這種背景下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉為取向的改革在學(xué)術(shù)界成為主流。

比較于這種民主化的改革，囿于法律限制的實(shí)踐界所推動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革則主要是以機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整名義進(jìn)行的，帶有強(qiáng)烈的理性化傾向。這一方面體現(xiàn)為通過(guò)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)(典型是黨政一體化)、裁減人員來(lái)節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行的成本；另一方面則是在轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下來(lái)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，弱化其汲取資源的職能，增強(qiáng)其為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的職能。這種理性化改革取向在新世紀(jì)到來(lái)后變得日益清晰，2004年起國(guó)家開始減免農(nóng)業(yè)稅，2006年在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅，為這種改革提供了有利的體制環(huán)境。盡管由于法律的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接選舉難以順利推行，但是在村委會(huì)選舉的示范影響下，一些地方開始探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉中擴(kuò)大民主的因素，以擴(kuò)大參與范圍，提高競(jìng)爭(zhēng)性。

顯然，學(xué)者們?cè)诓煌瑫r(shí)期設(shè)想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式(鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)公所、簡(jiǎn)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)和全能鄉(xiāng)鎮(zhèn))并沒(méi)有被決策者采納，理性化和黨內(nèi)民主取向的改革成為實(shí)踐的主流。這給我們認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了兩個(gè)明確的啟示。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家政權(quán)體系必不可少的層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是黨和國(guó)家體制完善的組成部分。因此，在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要服從完善國(guó)家管理能力和提高政黨治理能力這個(gè)體制改革的首要任務(wù)。第二，沿著漸進(jìn)改革路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革突破口的選擇必然是以抵抗最小、風(fēng)險(xiǎn)最小為標(biāo)準(zhǔn)的。因此，在國(guó)家整體財(cái)力增強(qiáng)、服務(wù)型政府被確定為政府改革目標(biāo)的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從汲取型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變是必然的。而決策者對(duì)黨內(nèi)民主與人民民主關(guān)系的確認(rèn)，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉從政府轉(zhuǎn)向黨委。

對(duì)于未來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革來(lái)說(shuō)，這兩點(diǎn)既是思路上的啟示，也是行動(dòng)的背景，并且得到了學(xué)術(shù)話語(yǔ)和官方文件的共同承認(rèn)。在學(xué)術(shù)界，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的討論已經(jīng)從狹義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治轉(zhuǎn)向了廣義并富有建構(gòu)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。強(qiáng)調(diào)治理，就要涉及治理的結(jié)構(gòu)、過(guò)程以及效果，這無(wú)疑契合了官方一直推動(dòng)的理性化和黨內(nèi)民主改革。而在實(shí)踐界，除了那些對(duì)改革持觀望和隨波逐流態(tài)度的群體外，各地的改革者更愿意從中央文件精神中獲得靈感，以使自主性改革獲得合法性支持。這就使得近年來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革始終是圍繞著中央出臺(tái)的各種文件進(jìn)行詮釋的。

理論和實(shí)踐的合流說(shuō)明了社會(huì)各界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑在認(rèn)識(shí)上更加成熟。這種認(rèn)識(shí)最終體現(xiàn)在中共十七屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的論述上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是“2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實(shí)行政務(wù)公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！边@段論述除了延續(xù)理性化改革取向外，還提出了“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制”，使擴(kuò)大和保障公民參與成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的又一個(gè)取向。在現(xiàn)有的法律框架下，這個(gè)取向具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，既避免了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革局限在選舉突破上，也適應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的要求。這樣，提高理性化和適應(yīng)社會(huì)參與要求成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的兩個(gè)基本目標(biāo)，如何保障和擴(kuò)大參與成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須面對(duì)的重大課題。

把適應(yīng)參與要求作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的取向是新形勢(shì)下現(xiàn)實(shí)的選擇。這種新形勢(shì)有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一，經(jīng)過(guò)30年改革開放，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，他們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有了更為具體的要求，也有意愿組織起來(lái)，維護(hù)自身的利益；二，隨著以農(nóng)業(yè)稅取消為代表的系列改革的進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民之間慣常的以管制為特征的聯(lián)系渠道和方式正在消失，城鄉(xiāng)一體化取向的公共品提供正在成為新的聯(lián)系渠道或關(guān)系載體。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本功能，在重心上已經(jīng)向“將國(guó)家提供的公共品傳遞給公民；為公民參與國(guó)家政權(quán)運(yùn)行提供渠道，并充當(dāng)參與活動(dòng)的平臺(tái)”轉(zhuǎn)移。

去年故去的政治學(xué)家亨廷頓在談到政治發(fā)展時(shí)，把政治的制度化水平與政治參與程度作為衡量政治成熟的基本標(biāo)準(zhǔn)。制度化參與水平越高，政治就越穩(wěn)定；非制度化參與程度越強(qiáng)，政治則越有可能陷入動(dòng)蕩。這個(gè)富有洞察力的判斷，為參與取向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了理論上的佐證。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的參與性可以從以下三個(gè)方面人手：首先，要克服參與主體缺乏的障礙，培養(yǎng)更多、更有能力的參與主體。一方面，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于擔(dān)心“出事”，對(duì)于擴(kuò)大公共參與心存憂慮或者完全拒絕；另一方面，農(nóng)村中大量的精英流進(jìn)城市，而建立農(nóng)民組織又面臨著各種限制。吸引農(nóng)村精英和發(fā)展農(nóng)民組織是當(dāng)前的必需選擇。其次，要完善參與機(jī)制和渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是離農(nóng)民距離最近的政權(quán)，但是除了每年舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表會(huì)議外，其他制度化的參與機(jī)制似乎并不多。村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對(duì)面的交流，也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后管理半徑的延長(zhǎng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部居住的“縣城化”等原因受到局限。新興的農(nóng)民組織以及電視網(wǎng)絡(luò)等媒體，則可以為擴(kuò)大參與機(jī)制和渠道提供載體與技

術(shù)支持。再次，要提升公共參與精神。擴(kuò)大參與在本質(zhì)上是擴(kuò)大公共參與。維護(hù)個(gè)人的權(quán)益只是公共參與的原始形式，維護(hù)和提升公共利益才是公共參與的精髓。要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，需要居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認(rèn)同、熱愛乃至自豪感。同時(shí)，要暢通渠道，防止維護(hù)個(gè)人利益的行為蛻化為推翻法律裁決或者無(wú)理放大個(gè)人利益、犧牲公共利益的極端個(gè)人主義行為，那只會(huì)形成“惡行得利”的惡性循環(huán)。

以民眾參與破解選擇性治理

對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村治理，有許多人贊同周飛舟的看法，認(rèn)為農(nóng)村基層政府越來(lái)越“空殼化”，無(wú)法承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)職能，而日益懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系也由過(guò)去的汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒?。我認(rèn)為，這只是看到了農(nóng)村治理的一個(gè)側(cè)面。其實(shí)，在另一方面，農(nóng)村基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動(dòng)能力，它可以隨時(shí)并可以強(qiáng)勢(shì)地介入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部。我把這種農(nóng)村治理的型態(tài)稱之為“選擇性治理”。

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，人們期望農(nóng)村基層政府職能能夠從過(guò)往的汲取式管治轉(zhuǎn)變到供給式服務(wù)上來(lái)，成為一個(gè)為農(nóng)服務(wù)的基層政府組織，但從實(shí)際的工作表現(xiàn)來(lái)看，在絕大部分地區(qū)農(nóng)村，基層政府并未及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檫@樣一個(gè)服務(wù)“三農(nóng)”的行動(dòng)主體，他們的工作著力點(diǎn)不是在轉(zhuǎn)變政府職能、搞好公共服務(wù)上，而是招商引資，并且一般都是由黨委書記親自抓這個(gè)事情，招商引資成為基層政府的一把手工程。也就是說(shuō)，從實(shí)踐層面上來(lái)看，目前的農(nóng)村基層政府改革還僅僅停留在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)層面上，還沒(méi)有真正的在職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)層面上有什么進(jìn)展，不免令人大失所望?？墒?，在某些跟自身利益緊密相關(guān)的工作上，譬如招商引資或者被上級(jí)定為一票否決性的工作任務(wù)，農(nóng)村基層政府卻保持著超乎尋常的行動(dòng)能力。這是一種比較典型的選擇性治理。

所謂選擇性治理，就是以農(nóng)村基層政府為本位，對(duì)那些于己有利的事就去管、去做，對(duì)那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農(nóng)村基層政府進(jìn)行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為，而不是以鄉(xiāng)村人民的利益為圭臬。

農(nóng)村基層政府為何進(jìn)行選擇性治理?有人認(rèn)為是農(nóng)村基層財(cái)政困難所致：特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，一些原本依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入的農(nóng)村基層政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難問(wèn)題，他們不得已才將有限的財(cái)力運(yùn)用到最能反映其利益或最能體現(xiàn)其政績(jī)的事情上來(lái)。這種說(shuō)法表面上似乎有道理，實(shí)則不然。因?yàn)槲覀儼l(fā)現(xiàn)，即便是財(cái)力很好的農(nóng)村基層政府也未必不進(jìn)行選擇性治理。

這種選擇性治理，盡管跟基層的財(cái)力困難有一定的關(guān)聯(lián)，但更主要的是基層政府對(duì)既有體制安排的一種選擇性反映。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的體制安排下，基層干部的權(quán)力來(lái)源于上級(jí)而不是民眾，也正是這個(gè)原因，他們問(wèn)責(zé)的對(duì)象不是民眾而是上級(jí)政府。這也是他們?yōu)楹位谏霞?jí)的壓力和自身利益而進(jìn)行選擇性治理的根本原因。因此，要想根本地改變這種選擇性治理局面，必須改變基層干部的賦權(quán)方式和問(wèn)責(zé)體制，有步驟地逐步開放民主選舉，通過(guò)擴(kuò)展民主參與來(lái)改善農(nóng)村治理。

在稅費(fèi)改革之初，有部分人認(rèn)為，通過(guò)稅費(fèi)改革可以切斷農(nóng)村基層政府的“掠奪之手”，與此同時(shí)，通過(guò)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革、完善轉(zhuǎn)移支付制度，又可以“倒逼”農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)純粹的公共服務(wù)者。然而，從近幾年的農(nóng)村治理實(shí)際來(lái)看，農(nóng)村基層政府的變革邏輯并沒(méi)有朝著這個(gè)預(yù)想的軌道前進(jìn)。通過(guò)這些改革，盡管一些地方基層政府機(jī)構(gòu)的確得到了一定程度的精簡(jiǎn)，中央和省級(jí)政府也逐年加大了對(duì)農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，但是選擇性治理局面卻沒(méi)有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

這種財(cái)政壓力倒逼下的基層機(jī)構(gòu)改革畢竟是一種行政自改革。行政自改革在遭遇既得利益的巨大抵制的情況下，或者觸碰到社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)“底線”時(shí)，都可能停滯不前?？傊?，這種行政自改革只能對(duì)現(xiàn)有的基層治理體制進(jìn)行小修小補(bǔ)，而不可能觸碰它的核心癥結(jié)，這個(gè)核心癥結(jié)就是缺乏民眾的有效民主參與和民主監(jiān)督，究其原因是沒(méi)有建立與民眾民主參與積極性相一致的農(nóng)村治理體制。

缺乏民眾的有效參與，農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公共服務(wù)者只能停留在政策文本里面而成為一句政治正確的口號(hào)。從既有體制內(nèi)部來(lái)講，目前推動(dòng)農(nóng)村基層改革的力量仍然是自上而下的行政壓力，這個(gè)壓力不可能持久下去，也不可能依靠它真正地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)變；我國(guó)的行政體制是高度集權(quán)化的，這種體制自身會(huì)產(chǎn)生一種同構(gòu)化的要求，如果上一級(jí)政府職能不轉(zhuǎn)變的話，下一級(jí)政府的職能就不可能真正的轉(zhuǎn)變。例如，湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所撤銷以后推行“以錢養(yǎng)事”，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變有一定的促進(jìn)作用，但是一些上級(jí)政府部門就極力反對(duì)這樣改革。從現(xiàn)有體制內(nèi)部講，我們沒(méi)有找到推動(dòng)農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的有效動(dòng)力。

如果我們把視界再放寬一些，大家不難發(fā)現(xiàn)，真正能夠推動(dòng)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府的動(dòng)力，只能來(lái)自民眾的民主參與。首先，民眾更加了解自身的利益需求，基層政府和官員不能簡(jiǎn)單地代替民眾做出需求選擇；其次，如果沒(méi)有民眾的參與及公共需求表達(dá)機(jī)制，基層政府由于自身利益的存在以及官僚制本身難以克服的弊端，使其公共服務(wù)缺乏有效的外在動(dòng)力，勢(shì)必導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“缺位”問(wèn)題；再次，如果沒(méi)有建立相應(yīng)的民主參與制度和公共需求表達(dá)機(jī)制，不能有效吸納民意并將之轉(zhuǎn)換為政府的科學(xué)決策，基層政府即便愿意提供公共服務(wù)往往也與公共需求不一致，導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“錯(cuò)位”問(wèn)題。所謂服務(wù)型政府，實(shí)際上是一個(gè)有效回應(yīng)民眾公共需求的政府。無(wú)疑地，建構(gòu)以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，必須以建立有效的民眾參與制度和公共需求表達(dá)機(jī)制為前提。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步擴(kuò)展民意，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性民主選舉，改變基層政府領(lǐng)導(dǎo)人只對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)民眾負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。基層政府領(lǐng)導(dǎo)人只有切實(shí)認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)力是人民賦予的，他們才會(huì)處處從民眾的利益角度出發(fā)行使好公共權(quán)力，確保公共權(quán)力與公共利益并行不悖。

從近10年農(nóng)村基層民主發(fā)展和農(nóng)村治理變化中，我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是農(nóng)村基層民主的可喜發(fā)展還是農(nóng)村治理的可憂變化都與基層民眾參與有關(guān)：一方面，農(nóng)村基層民主的可喜發(fā)展說(shuō)明，我國(guó)基層民眾民主參與的訴求和積極性越來(lái)越高；另一方面，農(nóng)村選擇性治理的存在表明，基層民眾的實(shí)際參與又十分有限，其原因不是民眾沒(méi)有民主參與的要求，而是沒(méi)有一個(gè)有效的機(jī)制或體制讓民眾能夠真正參與到農(nóng)村治理中來(lái)。因此，當(dāng)前最重要的事，莫過(guò)于建立與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的農(nóng)村治理機(jī)制。通過(guò)建立這樣的民眾民主參與機(jī)制，既可以推進(jìn)我國(guó)基層民主的健康有序發(fā)展，又可以促進(jìn)農(nóng)村基層政府向服務(wù)型政府的有效轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)村治理水平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選有待進(jìn)一步試驗(yàn)和探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選是近些年來(lái)我國(guó)一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行基層民主政治建設(shè)的重大制度創(chuàng)新，它包括直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和直選黨委班子兩部分。以

1998年底四川省遂寧市步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)直選為標(biāo)志，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度改革出現(xiàn)了大膽突破，隨后在2001年,IN川省平昌縣靈山鄉(xiāng)首次在中共歷史上進(jìn)行了“公推直選”黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的試點(diǎn)，2004年成都市新都區(qū)全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選。通過(guò)10年來(lái)的探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選在實(shí)踐中積累了許多經(jīng)驗(yàn)，并取得了顯著成效。當(dāng)然，作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選也存在一些問(wèn)題和不足，迫切需要在實(shí)踐中進(jìn)一步試驗(yàn)和探索。限于篇幅，這里主要談兩個(gè)當(dāng)前思想認(rèn)識(shí)上較為突出的問(wèn)題：

首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之后，有的地方實(shí)行了書記提名組閣的制度，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括黨委副書記、委員和人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)人選。這種書記提名組閣的做法，還需要在實(shí)踐中繼續(xù)試驗(yàn)和完善，因?yàn)橛锌赡軙?huì)產(chǎn)生這樣一些問(wèn)題：一是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力過(guò)分集中，形成了事實(shí)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、人大等班子成員都向書記個(gè)人負(fù)責(zé)的局面，這顯然不利于在重大問(wèn)題上實(shí)行決策的科學(xué)化和民主化，并且有可能滋生腐敗?，F(xiàn)代民主政治的精義，就在于實(shí)行人民主權(quán)和分權(quán)制衡，而書記提名組閣這一制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)代民主政治的本義相去甚遠(yuǎn)。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)政治生活中出現(xiàn)的一些重大失誤，關(guān)鍵就在于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)分集中；而今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中各種腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，也與此有極大關(guān)系。這也正是我們今天大力推進(jìn)民主政治建設(shè)所要解決的一個(gè)核心問(wèn)題，對(duì)此絕不能掉以輕心。二是混淆了黨的委員會(huì)制與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這兩種不同性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)制度，違背了科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的原則。按照黨管干部的原則，黨組織具有同級(jí)干部的提名權(quán)，但是黨委書記個(gè)人的意見并不能天然代表黨組織的意見。根據(jù)黨的委員會(huì)制的規(guī)定，在黨內(nèi)，黨委書記和其他委員的一票應(yīng)該是等值的，黨章并未賦予黨委書記個(gè)人最后的決斷權(quán)。只有在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，行政首長(zhǎng)才擁有這種法定的決斷權(quán)。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，可以嘗試把公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記繼續(xù)推進(jìn)為公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子，平昌縣的公推直選試點(diǎn)已經(jīng)提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也完全符合黨的十七大的基本精神。這樣做的意義和價(jià)值在于：第一，更好地體現(xiàn)了黨員的主體地位和民主權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的合理分權(quán)和民主監(jiān)督，推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的發(fā)展；第二，有利于加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)和落實(shí)分工負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)集體的智慧，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化；第三，使黨內(nèi)民主先行一步，為以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選提供經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)，真正起到示范和帶動(dòng)人民民主的作用。

其次是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選試點(diǎn)是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行下去的問(wèn)題。我認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選代表著基層民主政治發(fā)展的方向，應(yīng)當(dāng)允許有條件地進(jìn)行試點(diǎn)并在實(shí)踐中不斷完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選對(duì)于中國(guó)民主政治的建設(shè)和發(fā)展，具有十分重要的意義。然而，對(duì)于這項(xiàng)改革探索，無(wú)論在政界還是學(xué)界，都出現(xiàn)了強(qiáng)烈反對(duì)的聲音，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選違反了現(xiàn)行法律規(guī)定，因而至今對(duì)這一問(wèn)題仍然有著明顯的意見分歧。實(shí)際上，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選涉及的法律問(wèn)題，后來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明是可以得到解決的。但是，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選改革試驗(yàn)為什么還是受到一些人的質(zhì)疑和反對(duì)呢?看來(lái)主要不是一個(gè)法律上的問(wèn)題，而是思想認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是如何看待政治合法性與法律合法性的關(guān)系。依我看，兩者之間既有統(tǒng)一和一致，也有矛盾和沖突，但兩者的統(tǒng)一和一致只是相對(duì)的，而矛盾和沖突才是絕對(duì)的。因此，我們只能在動(dòng)態(tài)中尋求兩者的相對(duì)平衡，而不應(yīng)片面追求絕對(duì)統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)看到，改革30年來(lái)，很多重大的改革創(chuàng)舉也曾與當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)發(fā)生一些矛盾，而當(dāng)下中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，許多改革舉措“良性違憲”的情況也時(shí)有發(fā)生。如何對(duì)待這種現(xiàn)象呢?其一，從總體上講，任何改革都應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行，這是依法治國(guó)基本方略的根本要求。其二，在改革實(shí)踐中，又應(yīng)當(dāng)允許政治改革與法律規(guī)定之間有一個(gè)緩沖帶，要允許試驗(yàn)。目前我國(guó)法律法規(guī)關(guān)于政治制度的一系列規(guī)定，的確存在著由于政治改革滯后而導(dǎo)致法律規(guī)定滯后的情況。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)憲法的剛性，就必然會(huì)阻礙和扼殺某些具有創(chuàng)新價(jià)值的地方試驗(yàn)。所以，更應(yīng)審視這些試驗(yàn)和探索是否符合憲法的基本精神。其三，當(dāng)條件成熟時(shí)，要及時(shí)“把人民群眾在社會(huì)主義基層民主政治實(shí)踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規(guī)，不斷提高社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)的水平”。

總之，隨著村級(jí)民主逐步深化和向上推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度必須順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流進(jìn)行改革創(chuàng)新，這不僅符合社會(huì)主義民主政治建設(shè)的根本要求，而且有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選面臨的一些問(wèn)題和難點(diǎn)，可以通過(guò)進(jìn)一步的實(shí)踐探索來(lái)逐步解決。因而，第一，要允許進(jìn)行試驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選是一項(xiàng)開創(chuàng)性的改革探索，難免有缺點(diǎn)和不足。對(duì)這種情況，上級(jí)黨委和有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行實(shí)事求是的分析，只要大方向是正確的，就應(yīng)該肯定和保護(hù)基層創(chuàng)新的積極性。即使有失誤之處也在所難免，也應(yīng)積極引導(dǎo)并及時(shí)加以糾正，而不應(yīng)簡(jiǎn)單否定和加以阻止。第二，要完善配套制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選并不是改革的目的，還必須對(duì)直選工作加以延伸，使其鏈條更加完整，逐步健全和完善目標(biāo)管理制度、評(píng)議考核制度、罷免淘汰制度等配套制度。特別是要通過(guò)組織人大代表評(píng)議等形式，加強(qiáng)對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督，在監(jiān)督中保證和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威，對(duì)不勝任者及時(shí)罷免淘汰。第三，還要及時(shí)推廣經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)及時(shí)總結(jié)和推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在更大范圍內(nèi)用實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)其適用性和可行性，通過(guò)多次反復(fù)驗(yàn)證和總結(jié)提高，就可以把面臨的問(wèn)題研究得更深一些，解決得更好一些，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選走上健康發(fā)展的軌道。