官員承諾“人治化”隱憂

陳天祥

近來，有關(guān)官員承諾的報(bào)道引起了社會上的熱議。從目前有關(guān)報(bào)道來看，一些地方的官員承諾取得了較好的效果，所承諾的事項(xiàng)絕大多數(shù)都得到了落實(shí)，相對于人們所熟知的政府“門難進(jìn)、臉難辦、話難聽、事難辦”的衙門作風(fēng)，官員承諾在政壇掀起了一股清風(fēng)，讓人覺得久違的公仆形象又回到了現(xiàn)實(shí)之中。

這種承諾制起碼在兩個方面值得稱道：一是承諾大都反映了老百姓的切身利益，如民工子女義務(wù)教育免費(fèi)入讀公辦學(xué)校、農(nóng)村戶戶通路和自來水、發(fā)展大棚種植增加農(nóng)民收入等。并且，這些承諾很具體，不講諸如“努力”、“力爭”等套話、官話，而是用非常具體的可量化指標(biāo)，易于衡量。二是對承諾動真格。表現(xiàn)在通過電視等媒體向社會公開，并與干部的考核掛鉤，引入公眾評議的機(jī)制。如果沒有兌現(xiàn)承諾，將會受到諸如誡勉談話、扣減獎金等懲罰，從而使承諾不流于形式。因此，這種承諾制對于重拾政府信用，樹立執(zhí)政為民的形象，建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)政府都具有重要的意義。

追根溯源，承諾是現(xiàn)代民主制度運(yùn)行過程中的一個基本元素。一個民選的政治家和官員要想獲得成功，就必須有自己的施政綱領(lǐng)，向選民作出承諾，告訴選民如果自己當(dāng)選，將會為社會帶來什么樣的福利。如果承諾能獲得選民的認(rèn)同，就能夠順利當(dāng)選。然后，選民還要在政治家和官員的任期中檢驗(yàn)這些承諾，再決定在以后的選舉中是否仍然把票投給他。但是，由于政治本身的復(fù)雜性，一些承諾往往無法兌現(xiàn)，承諾成了“空頭支票”，久而久之，人們普遍對政治產(chǎn)生冷漠感，也導(dǎo)致了政府威信的下降。

在中國的政治制度框架中，承諾機(jī)制大量存在。例如，每屆政府都要向人民代表大會報(bào)告工作，接受人民代表的質(zhì)詢和檢驗(yàn)。只不過，到目前為止，由于人大制度還存在不完善之處，使得憲政內(nèi)的政府承諾沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。近年來，一些民生問題如義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配不公、腐敗現(xiàn)象等比較突出，社會矛盾尖銳，都與存量承諾機(jī)制的失靈有關(guān)。新的增量官員承諾的出現(xiàn)，則可以在一定程度上彌補(bǔ)存量承諾機(jī)制的不足。

但是，新的官員承諾最容易使人質(zhì)疑的，一是它能否長久，二是如何保證承諾與民意始終保持一致。如果沒有法律和制度的保障，這種形式的官員承諾就可能重復(fù)“人治”的老路，它取決于某個領(lǐng)導(dǎo)的主觀好惡，可能出現(xiàn)“運(yùn)動式”推進(jìn)和“曇花一現(xiàn)”的危險(xiǎn)。當(dāng)新領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)同時(shí)，也許它就壽終正寢了。另外，由于沒有制度保障，民眾利益訴求機(jī)制不健全，可能導(dǎo)致官員的承諾不符合實(shí)際，甚至出現(xiàn)違反民意的“政績工程”。還有一點(diǎn)需要注意的是，政府要回歸自己的職能本位，著力提供公共物品和公共服務(wù)，而不能干預(yù)市場范圍調(diào)節(jié)的事務(wù)。像上述提到的，官員發(fā)動農(nóng)民發(fā)展大棚種植，其本意可能是好的，但如果無視市場規(guī)律，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品賣不出去，這樣不僅會傷害農(nóng)民的利益，甚至還會損害政府的形象，結(jié)果是好心辦了壞事，勞而無功。

因此，可以看出，官員承諾是一種發(fā)展趨勢，是現(xiàn)代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“運(yùn)動式”推動，應(yīng)該將之納入到法制化軌道。就中國國情而言，一是要完善人民代表大會制度，使選民選出的代表能夠真正代表民意，然后充分發(fā)揮人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在政權(quán)框架中的核心作用，使政府承諾受到國家根本制度的剛性約束，這樣一方面可以使政府的承諾實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和制度化，也可以使政府承諾建立在堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)之上。二是完善其他民眾訴求機(jī)制，如通過民意調(diào)查、聽證會、民主協(xié)商、決策公開征詢意見等實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化，克服政府承諾的長官意志。三是加強(qiáng)制度建設(shè)，建立“陽光政府”，如政府政策、措施和目標(biāo)的公開、財(cái)政預(yù)算決算公開、政府運(yùn)作過程公開等，實(shí)現(xiàn)政府承諾的公開化。四是轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府提供公共物品和公共服務(wù)能力，禁止政府越俎代皰干涉市場調(diào)節(jié)范圍的事務(wù)，提高政府承諾的公共性和科學(xué)性。五是強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，使承諾不流于形式。除了完善人大這一根本的橫向問責(zé)機(jī)制外，還需要完善縱向的問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)承諾與問責(zé)的掛鉤，其中最重要的一點(diǎn)是問責(zé)公開化，包括問責(zé)的形式、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果公開等，以便于社會的監(jiān)督。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/李逸浩美編/石玉

案例

官員踐約

1．河南省漯河市“十萬黨員公開承諾”2008年曾在全國引發(fā)熱議，在人們質(zhì)疑和期待的目光中，漯河市公開承諾堅(jiān)定地走了4年。如今，承諾踐諾之路越走越寬，各級黨組織及黨員、領(lǐng)導(dǎo)班子及成員，甚至民營企業(yè)管理人員、非黨員干部、普通群眾也積極參與進(jìn)來，全市近11萬黨員96%以上參與了公開承諾，承諾兌現(xiàn)率在95%以上。

四年前，河南漯河市直工委書記戴友良一句“堅(jiān)持走路上下班”的承諾引起網(wǎng)民“拍磚”。今天，這位幾年來一直堅(jiān)持走路上下班的書記對媒體說到：“原來承諾是為了逼自己厲行節(jié)儉，現(xiàn)在走路上下班已經(jīng)成為我的生活習(xí)慣?！倍吧眢w力行，引導(dǎo)建立良好的社會風(fēng)尚”正是漯河市當(dāng)年對黨員干部制定公開承諾事項(xiàng)的要求之一。

2．2010年昆明市委、市政府81家單位“一把手”在媒體上就如何“提升工作效能，爭創(chuàng)一流業(yè)績”作出公開承諾，接受社會監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作提速提質(zhì)提效。其中市委辦公廳的承諾書中包含以下內(nèi)容：“一是全年撰寫各類重要文稿500篇，充分發(fā)揮以文輔政作用；二是由市委辦公廳組織的全市性會議控制在40次以下，“昆發(fā)”、“昆通”和“昆辦發(fā)”文件數(shù)量控制在100個以內(nèi)，組織全市黨辦系統(tǒng)辦文業(yè)務(wù)交流會議1次；三是加強(qiáng)信息工作，全年各類信息報(bào)送不少于3000條……”

3．2011自11月中旬以來，義烏開展了“踐行承諾，破解難題”專項(xiàng)行動，由市領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)深入鎮(zhèn)街現(xiàn)場辦公，對鎮(zhèn)街提出的34個方面的47個難題進(jìn)行梳理分析，落實(shí)責(zé)任人、責(zé)任部門。“干部換了，崗位承諾不換！”金華市委常委、義烏市委書記黃志平說，為干部戴上“緊箍咒”，就是要讓干部以強(qiáng)烈的責(zé)任心和黨性原則，為老百姓辦好事辦實(shí)事。

官員爽約

1．2010年從4月20日開始，宣城市委、市政府所有領(lǐng)導(dǎo)同志分別到市信訪局開門接訪，并將具體日程安排事前在媒體上予以了公布。其中5月4日是市長虞愛華的接訪日。但當(dāng)天，接訪的卻是一位其他領(lǐng)導(dǎo)。市長“爽約”，當(dāng)?shù)氐膸准揖W(wǎng)站上，不少網(wǎng)友就此事發(fā)帖“炮轟”。5月8日，虞愛華在政府網(wǎng)站發(fā)帖回應(yīng)，對“爽約”的事進(jìn)行了說明，同時(shí)也請市民理解，稱“我也是普通人”。

2．山東樂陵一個殘疾農(nóng)民想要回被占的18畝承包地，省農(nóng)業(yè)廳認(rèn)定他有理推動解決，市委書記接訪承諾解決，但一直拖而不決，2011年經(jīng)媒體公開報(bào)道，在社會上就“官員爽約”引起廣泛關(guān)注。