煙草專賣法研究

劉和忠

摘要:隨著我國市場化程度的不斷提高，《煙草專賣法》這部帶有濃厚計劃經濟色彩的法律，逐漸暴露出了它的弊端，本文對《煙草專賣法》的含義和特殊性進行了闡述，并對我國《煙草專賣法》存在的問題進行了簡要分析，提出了自己對煙草專賣法調整的一些觀點和看法。

關鍵詞:煙草專賣法;特殊性;調整措施;研究

煙草專賣法是煙草行業(yè)的“母法”，規(guī)定了煙草專賣的基本原則和管理制度。煙草專賣法律法規(guī)確定了生產經營活動及各項管理活動的行為規(guī)范，劃分了合法行為與違法行為的界限。1991年6月29日，全國人大常委會通過《中華人民共和國煙草專賣法》，1997年7月《煙草專賣法實施條例》由國務院頒布實施，我國“統(tǒng)一領導、垂直管理、專賣專營”的煙草專賣法律體系基本建立。

一、煙草專賣法的特殊性

把《煙草專賣法》國家作為煙草專賣的主體，國家對煙草專賣實行壟斷經營，統(tǒng)一管理。從第一章總則看，煙草專賣法實行的兩個重要前提是：煙草是一種不同于一般商品的特殊商品，專賣制度可以提高煙草質量，保護消費者的利益，保證國家財政收入。

1.煙草商品的特殊性

(1)煙草中含有對消費者身體健康有害的物質主要是煙堿(Nicotine，又名尼古丁)。世界衛(wèi)生組織指出，已有充分的科學證據(jù)證明，煙草是導致人們失能和早死的主要原因。國家應作為公共福利的提供者，運用經濟、行政、法律的手段對煙草市場的供給與消費進行限制性干預。

(2)煙草具有“消費成癮性”，吸煙日久成習后，便離不開煙草，煙草屬于需求彈性極小和生理依賴性很強的商品，它的需求幾乎不受經濟環(huán)境和其他外部因素的影響。而直接禁止消費者吸煙的成本過高，所以政府通常寄希望通過“寓禁于征”，即向國家交納高額稅收限制生產與消費，向有吸煙習慣的成年人提供商品，以繳納高稅收的辦法達到“禁煙”的目的。

(3)煙草屬于具有較強的“負外部性”商品，由于被動吸煙、環(huán)境污染等問題，客觀上要求通過政府規(guī)制來避免這種“負外部性”的影響。

2.煙草產業(yè)的特殊性

(1)煙草生產的原料、配套機械與制成品，具有用途單一、針對性強的特點，多生產無益。

(2)煙草產銷鏈與勞動就業(yè)、扶貧工作、社會穩(wěn)定都有著直接或間接的關系，涉及面廣。

(3)煙草產品的價值構成中很大一部分是稅收，而扣除稅收因素，煙草產品的實際成本很低。因此，煙草業(yè)是一個投入產出比極高的行業(yè)，不加強管理，就會造成盲目發(fā)展、重復建設以及違法生產經營活動。

3.煙草產業(yè)在國民經濟中的重要作用

國家實行煙草專賣主要是從財政角度考慮的。利益因素是國家實行煙草專賣制度的源動力。2007年1-4月份，云南省內的卷煙企業(yè)共實現(xiàn)稅利203.11億元，僅紅云集團就實現(xiàn)稅利63.07億元。而整個煙草行業(yè)有35家煙草企業(yè)進入100強，共納稅1077億元。

二、我國煙草專賣法存在的問題和調整措施

國家實行煙草專賣的目的，其中最主要的兩點就是：提高煙草產品的質量；維護消費者利益，保證國家財政收入。而國外的跨國煙草公司煙草產品的質量遠高于國內，且這種狀況短時間內還難以改變，因此，第一個目的已無意義。目前煙草專賣法主要是維護消費者利益，保證國家財政收入。因此調整也應該針對這一問題。

1.《煙草專賣法》的定位調整

煙草專賣制度改革的法律規(guī)制主要集中于一部《煙草改革法》或依據(jù)現(xiàn)有的《煙草專賣法》將其修改為真正保障改革的法律。煙草專賣法是煙草專賣領域最直接最全面的法律，其至少應在三個層次有所作為。

(1)對與其他法律矛盾和不協(xié)調的方面進行調整。

(2)規(guī)定我國煙草專賣制度的改革原則、步驟、內容等，指導煙草業(yè)進行改革。

(3)對煙草專賣制度的未來提供預測，即應有一定的超前性，當然這是在了解和把握煙草業(yè)、煙草專賣制度發(fā)展規(guī)律的基礎上進行的。

2.《煙草專賣法》立法宗旨調整

《煙草專賣法》是計劃經濟條件下出臺的并一直帶有濃厚的計劃經濟色彩的法律。其中第一條對立法宗旨表述為：“有計劃的組織煙草專賣品的生產和經營，提高煙草制品的質量，維護消費者利益，保證國家財政收入，特制定本法”。這顯然與目前煙草專賣新形勢下的內外環(huán)境要求不同。對此，本文認為可將《煙草專賣法》立法宗旨的表述調整為“為維護消費者利益、保證國家的財政收入和公民福利，特制定本法”。

3.《煙草專賣法》實體內容調整

具體改革內容應入法。2003年，國家煙草專賣局實行“工商分離”改革，在現(xiàn)行的煙草專賣體制下，實行三合一體制地區(qū)的煙草專賣局、煙草公司、卷煙生產企業(yè)三家單位分開；2005年，國務院發(fā)出的57號文件，文明確中國煙草總公司作為煙草企業(yè)出資人；網上訂單供貨的專營方式；加入 WTO《煙草控制框架公約》等這些涉及煙草專賣重要內容的變化，而《煙草專賣法》的相應規(guī)制并沒有體現(xiàn)。

4.《煙草專賣法》的管理體制進行改革

《煙草專賣法》第四條明確規(guī)定“國務院煙草專賣行政主管部門主管全國煙草專賣工作。省、自治區(qū)、直轄市煙草專賣行政主管部門主管本轄區(qū)的煙草專賣工作，受國務院煙草專賣行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的雙重領導，以國務院煙草專賣行政主管部門的領導為主”。表面上看，這種采用中央和地方雙重領導，以中央領導為主的方式非常完善，可實際上這種主輔關系在具體操作中有很大彈性，在不同的合作形式中，可以有相對隨機的表現(xiàn) ，主次作用不能也無法絕對化，這不能不說是立法當初的一個缺憾。如果不對我國目前煙草專賣管理體制進行改革，要承擔為國家積累更多資金的任務是難以實現(xiàn)的。