美軍處置突發(fā)事件的特點

史波波　余　凱　馬洪志

從美國歷年的國家戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略報告和美軍作戰(zhàn)條令、聯(lián)合出版物等均可以看出，參與處置國內(nèi)外各類突發(fā)事件是美軍的職能之一。隨著形勢的發(fā)展和美軍武裝力量結(jié)構(gòu)的變化，美軍應(yīng)急力量在處置突發(fā)事件中的角色與任務(wù)不斷變化，但自始至終都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

應(yīng)急處突由來已久

回顧美國歷史，其軍隊?wèi)?yīng)急力量參與處置突發(fā)事件的過程按其作用不同，大致可以劃分為有限參與(立國之初～南北戰(zhàn)爭結(jié)束)、全面主導(dǎo)(南北戰(zhàn)爭結(jié)束～一戰(zhàn)開始前)，戰(zhàn)時淡出(一戰(zhàn)開始～二戰(zhàn)結(jié)束)、有限恢復(fù)(冷戰(zhàn)期間)、地位彰顯(冷戰(zhàn)結(jié)束～9.11事件發(fā)生)，全面振興期(9.11后至今)六個階段。在上述六個階段中，美軍處置突發(fā)事件應(yīng)急力量所承擔(dān)的任務(wù)相似。

美國在建國初期，軍隊就開始被用于從事內(nèi)政工作。殖民地時代，軍隊扮演了重要的社會角色，如充當(dāng)消防隊。美國獨立后，政府官員根據(jù)聯(lián)邦法律保留了使用軍隊的權(quán)利。陸軍被賦予“建立公正秩序，確保國內(nèi)安全、提升大眾福利”的使命，其派出的應(yīng)急力量多次擔(dān)負(fù)執(zhí)法、鎮(zhèn)壓暴亂，反恐，以及參與公共事務(wù)和環(huán)境保護(hù)任務(wù)。如1786年，美軍平息了在馬薩諸塞州西部發(fā)生的謝伊斯叛亂。在應(yīng)對芝加哥火災(zāi)(1871年)、西雅圖火災(zāi)(1889年)、密西西比河下游的傳染病疫情(1873年，1878年)，密西西比河洪水(1874年，1882年，1884年，1890年，1897年)、密蘇里州洪水(1881年)、俄亥俄州洪水(1884年)，賓夕法尼亞州約翰斯敦市洪水(1889年)，西南部的蝗蟲災(zāi)害(1874～1875年)、德克薩斯州大風(fēng)暴(1880年)、密西西比州大風(fēng)暴(1880年)，俄克拉荷馬州旱災(zāi)(1890年)、明尼蘇達(dá)州森林火災(zāi)(1894年)等事故災(zāi)難中，美陸軍應(yīng)急力量均扮演了關(guān)鍵角色。

1979年，卡特政府成立了專門性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)——應(yīng)急管理署(FEMA)。同年，美國國會通過了《聯(lián)邦災(zāi)害救助法》的修正案，并更名為《羅伯特，T，斯塔福災(zāi)害救助法》。根據(jù)這個法律，軍隊參與國內(nèi)災(zāi)害救援的主要活動包括清除廢墟，清理道路，搜救，緊急醫(yī)療救護(hù)，提供食品、水及其他生活必需品，傳播公共信息，衛(wèi)生及安全措施援助，向州及地方政府提供有關(guān)災(zāi)害管理與控制的建議。

1989年9月，美國爆發(fā)了“颶風(fēng)雨果”。FEMA因行動遲緩，受到公共輿論的嚴(yán)厲譴責(zé)。1992年，“颶風(fēng)安德魯”襲擊了佛羅里達(dá)和路易斯安那，“颶風(fēng)伊尼基”又襲擊了夏威夷。FEMA對于這兩場颶風(fēng)都沒能夠成功地應(yīng)對，再次導(dǎo)致了美國公眾的強(qiáng)烈不滿。美國媒體對此進(jìn)行了連篇累牘的報道。布什總統(tǒng)動用軍隊救災(zāi)，迅速控制了局勢。于是，美國許多民眾主張對FEMA進(jìn)行改革，甚至于取消FEMA，由軍隊負(fù)責(zé)災(zāi)害救援。

近年來，由于美國國內(nèi)接二連三發(fā)生重大突發(fā)事件，美軍在應(yīng)急管理中所擔(dān)當(dāng)?shù)闹厝伪阌油伙@出來?！?·11”事件發(fā)生后，美軍配合警察，消防和醫(yī)療部門在世貿(mào)易中心和五角大樓展開救援工作。僅紐約州國民警衛(wèi)隊在24小時內(nèi)就調(diào)動了4000名士兵備勤，其中約有1000名士兵提供了安全、醫(yī)療和工程等方面的服務(wù)。隨后，美軍又加強(qiáng)了空中警戒和對關(guān)鍵性政府設(shè)施的保衛(wèi)工作。此外，美軍應(yīng)急力量還擔(dān)負(fù)著邊境、海港、橋梁、電廠政府大樓等重要目標(biāo)的警衛(wèi)任務(wù)，確保了2003年冬季奧運會等重大活動中公眾聚集場所的安全。

2003年，美國負(fù)責(zé)國土防御的國防部長助理開始負(fù)責(zé)美軍的非戰(zhàn)斗軍事事務(wù)，同時負(fù)責(zé)災(zāi)害后果管理的相關(guān)事務(wù)，即減緩災(zāi)害影響的服務(wù)與活動，如運輸、通信、工程、滅火，醫(yī)療服務(wù)、城市搜救、有害物質(zhì)處置、食品與能源供應(yīng)等。

2005年8月，美國遭受“卡特里納”颶風(fēng)襲擊，國土安全部的救援不力，造成1000多名美國公民喪生。美國國內(nèi)民眾反思此次災(zāi)害的救助問題時，有人提出，軍隊?wèi)?yīng)再次成為災(zāi)害救援的主導(dǎo)力量?？梢灶A(yù)見，美軍應(yīng)急力量在未來的應(yīng)急管理中將會扮演更加重要的角色。對此，國防部也進(jìn)行了總結(jié)和反思，在隨后的幾次應(yīng)急行動中，應(yīng)急力量的表現(xiàn)明顯有了起色。可以說，美軍應(yīng)急力量已經(jīng)成為美國應(yīng)急管理中不可或缺的部分。

承擔(dān)任務(wù)類型多樣

美軍參與處置突發(fā)事件的主要內(nèi)容包括：災(zāi)難救援、執(zhí)法活動，化生放核與高爆武器后果管理等內(nèi)容。具體可分為四種類型：

一是災(zāi)難和其他緊急事件支持，主要是對自然災(zāi)害，人為災(zāi)難事件、化生放核與高爆武器事件等進(jìn)行支持。

二是保護(hù)公眾健康和維護(hù)社會秩序，主要包括反騷亂，邊境安全與入境管控，為執(zhí)法部門提供裝備支持、反恐怖與反毒品、郵政服務(wù)、消除動植物疾病等。

三是國家特殊安全事件，主要是為奧運會、世界博覽會、大型體育場館，就職典禮、國葬、國家級會議等提供安全保障。

四是為密切軍民關(guān)系而實施的各種周期性計劃支持，如進(jìn)行培訓(xùn)合作，為地方提供軍隊實驗室、為安全部門提供援助、空中巡邏、為地方重要設(shè)施提供防護(hù)等。

美軍參與處置突發(fā)事件，除了包括傳統(tǒng)意義上的搶險救災(zāi)、反恐維穩(wěn)外，還包括提供入境管理、郵政服務(wù)，軍民合作等非緊急性事務(wù)，擔(dān)負(fù)的任務(wù)相當(dāng)廣泛。

強(qiáng)調(diào)依法參與行動

由于早期軍隊?wèi)?yīng)急力量曾被濫用，美國國會于1878年制定警衛(wèi)團(tuán)法案(ThePosse Comitatus Act)，限制直接及主動地運用聯(lián)邦軍隊從事執(zhí)法工作，國民警衛(wèi)隊執(zhí)法行動不受限制。根據(jù)法律，國民警衛(wèi)隊(后備役部隊)平時由各州州長掌握和使用，遂行緊急救援、搜救、支持民事當(dāng)局、維護(hù)重要公共服務(wù)設(shè)施、災(zāi)后恢復(fù)等任務(wù)。當(dāng)美國國內(nèi)發(fā)生重大突發(fā)事件時，各州的國民警衛(wèi)隊是主要應(yīng)急力量。美軍參聯(lián)會2007年頒布的《國土防御》規(guī)定，“當(dāng)?shù)胤?、州政府和其他?lián)邦力量無力應(yīng)對局面，有關(guān)聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)正式提出救災(zāi)申請后”，國防部才必須做出反應(yīng)。當(dāng)事件超過州政府的控制能力時，需要提供聯(lián)邦支持的情況下，經(jīng)過法定的批準(zhǔn)程序和授權(quán)，美國防部及其所屬的現(xiàn)役部隊將派出應(yīng)急力量，對民事當(dāng)局提供適當(dāng)?shù)木葹?zāi)支持。后來，經(jīng)過系列修正，美軍可以“借裝備”給聯(lián)邦和地方各級政府部門使用，可以幫助政府打擊毒品犯罪，承擔(dān)保護(hù)國家公園的任務(wù)，以及執(zhí)行檢疫和其他的衛(wèi)生法規(guī)。

“9，11”事件發(fā)生前，美國國內(nèi)對于軍隊參加執(zhí)法行動存在不少爭議，美軍參與反恐、救災(zāi)等應(yīng)急行動往往面臨諸多條框限制。對于美軍在國內(nèi)應(yīng)急管理中的角色，國防部和國土安全部之間存在不少分歧，就連美軍內(nèi)部也分歧很大?！?·11”事件發(fā)生后，當(dāng)布什下令要求國民警衛(wèi)隊成員協(xié)助邊境巡警和海關(guān)工作人員加強(qiáng)邊境檢查的時候，有關(guān)法律卻禁止這些軍人“乘坐直升飛機(jī)進(jìn)行偵察工作”。

基于此，美國總統(tǒng)布什和軍方部分高級將領(lǐng)均要求修改法律，于2001年9月18日

出臺了《使用武裝力量授權(quán)法》，從而為軍隊在處置突發(fā)事件的活動中“扮演更重要角色”掃清了障礙。隨后，美軍還成立了北方司令部，主要負(fù)責(zé)美國上空的警戒任務(wù)以及距離美國海岸線800多公里地區(qū)的巡邏工作，并防止防恐怖分子再次發(fā)動大規(guī)模襲擊。2005年，在對“卡特里納”颶災(zāi)救援后，政府有關(guān)部門專門也提出要對限制軍隊救災(zāi)的法律進(jìn)行修改。

熱衷海外救災(zāi)行動

迫于軍隊體制、法規(guī)等限制，美軍現(xiàn)役部隊?wèi)?yīng)急力量在國內(nèi)執(zhí)行救災(zāi)等任務(wù)、參與國內(nèi)突發(fā)事件處置時似乎有力無處使，但與之相反，美軍應(yīng)急力量在海外處置諸如救災(zāi)等突發(fā)事件時卻表現(xiàn)積極、得心應(yīng)手，不但改善了美國在穆斯林世界的形象，還在很大程度上爭取到國內(nèi)外對其反恐行動的支持。

2004年底，印度洋地區(qū)海嘯發(fā)生后，美軍出動應(yīng)急力量參與了救災(zāi)行動。此次救災(zāi)是美軍自越戰(zhàn)以來在東南亞和南亞地區(qū)實施的最大規(guī)模的非戰(zhàn)爭軍事行動，也是二戰(zhàn)后實施的最大規(guī)模的國際救援行動。美海軍作戰(zhàn)部長邁克。默倫上將就印度尼西亞民眾對美國人道援助的反應(yīng)的描述發(fā)人深?。何以诳吹?救災(zāi)行動之后)第二個月所做的一次全國民意調(diào)查的結(jié)果后，驚訝不已……該次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于我們的人道援助的直接影響——那是我們第一次向一個穆斯林國家提供人道援助——贊同美國領(lǐng)導(dǎo)的反恐行動的人數(shù)超過了反對人數(shù)(40％對36％)。也許更重要的是，該次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，反對美國反恐戰(zhàn)爭行動的人數(shù)減少了一半，從2003年的72％下降到2005年的36％。委托進(jìn)行該次調(diào)查的“明天無恐怖”組織聲稱，那是“令人驚奇的民意轉(zhuǎn)向”，顯示“美國的作為可以導(dǎo)致重要的和立即的變化，削弱全球恐怖分子的支持基礎(chǔ)?！?/p>

2005年10月8日，克什米爾地區(qū)發(fā)生7.6級地震，導(dǎo)致73，000人死亡，另外有300多萬民眾無家可歸。美軍應(yīng)急力量對那場震災(zāi)的反應(yīng)較遲，但并非一事無成，其結(jié)果是美國“在巴基斯坦的形象在最近幾周比過去15年有所好轉(zhuǎn)。”這似乎表明美軍這些善舉在傳達(dá)‘和平繁榮信息方面所起的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過巡航導(dǎo)彈。

最近發(fā)生的重大自然災(zāi)害及人為事故中，也幾乎都可以看到美軍派出的應(yīng)急力量的身影。無論美軍積極投身海外救災(zāi)的初衷是什么，對于災(zāi)害當(dāng)事國而言，有援手伸來總不是一件太壞的事情。