重要的是把黨內(nèi)民主真正發(fā)展起來

鄧聿文

中國共產(chǎn)黨自身的民主建設(shè)直接關(guān)系到整個社會民主發(fā)展的方向和水平。

在中國共產(chǎn)黨建黨88周年前夕，中共中央政治局進(jìn)行的一次集體學(xué)習(xí)的內(nèi)容是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)問題。黨的總書記胡錦濤用了三個“最大限度”和一個“更好”來強(qiáng)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的極端重要性，即最大限度凝聚全黨智慧和力量，最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，最大限度鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，更好地堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

對于此次集體學(xué)習(xí)，很多黨建專家從各方面進(jìn)行了解讀和分析。的確，在這么一個特殊的時刻，就黨內(nèi)民主這么一個特別的話題，政治局進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，其對外界發(fā)出的信號是顯而易見的。

黨內(nèi)民主有兩難之處

我們可以從兩方面來看待黨內(nèi)民主問題：一是在進(jìn)入2009年后，在全球金融危機(jī)的大背景下，黨內(nèi)執(zhí)政的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了改變，這對中國共產(chǎn)黨是一個巨大考驗。特別是隨著一些地方的群體性事件的相繼爆發(fā)，社會利益關(guān)系的復(fù)雜以及黨員群體思想的多樣化，對中國共產(chǎn)黨尤其是地方黨組織的執(zhí)政能力構(gòu)成了直接挑戰(zhàn)。二是黨內(nèi)民主問題終究不能回避。中國共產(chǎn)黨歷史上很早就關(guān)注黨內(nèi)民主建設(shè)問題，十三大時又提出了要發(fā)展黨內(nèi)民主，十六大更是將“黨內(nèi)民主是黨的生命”寫入政治報告，十七大又進(jìn)一步提出推進(jìn)黨內(nèi)民主的若干制度設(shè)想。盡管如此，這么多年下來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的步伐還是邁得不大，只是在基層和一些地方做若干試驗；與此同時，黨內(nèi)對民主的呼聲和要求卻日漸強(qiáng)烈，如果再不下決心真正推進(jìn)黨內(nèi)民主，不但腐敗不能得到有效懲治，黨員的積極性和主動性會因為其作為一個黨員所應(yīng)享有的權(quán)利不受到尊重而受到打擊，更嚴(yán)重的是，它無法應(yīng)對社會對于民主化的吁求，可能動搖中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性。

然而，實行黨內(nèi)民主和實行社會民主一樣，意志可以堅定，目標(biāo)可以明確，具體的推進(jìn)路徑卻必須穩(wěn)妥。作為一個按照列寧建黨原則建立起來的，權(quán)力高度集中的，有著7500多萬黨員的大黨，民主化的步伐一旦開啟，可能會產(chǎn)生一些始料未及的后果，但拒絕黨內(nèi)變革，不實行黨內(nèi)民主，對中國共產(chǎn)黨和中國社會產(chǎn)生的后果只會變得不利。這是中國共產(chǎn)黨向民主化轉(zhuǎn)型的兩難之處。

事實上，中國共產(chǎn)黨對自身一直懷有一種深刻的危機(jī)感。為防范可能的蛻變和腐敗，中國共產(chǎn)黨經(jīng)常采取的一個手段是加強(qiáng)黨員的教育和進(jìn)行整黨，每隔幾年就要在全黨發(fā)起一次整黨學(xué)習(xí)。

現(xiàn)在看來，整黨的效果不是很理想。除了運(yùn)動式整黨固有的缺陷，如主要以自律為主，他律為輔，僅僅依靠說教式的教育試圖來提高黨員的覺悟和水平；重要的是，對于一個執(zhí)政黨來說，運(yùn)動式整黨只能作為一種輔助手段來運(yùn)用，要提高黨的執(zhí)政能力，增強(qiáng)黨的凝聚力和黨員對黨的認(rèn)同感，核心是加強(qiáng)民主制度建設(shè)，只有實行民主才能最終使中國平穩(wěn)渡過轉(zhuǎn)型期，只有黨內(nèi)民主先行一步才能為社會民主建立一種規(guī)范和參照，換言之，中國共產(chǎn)黨自身的民主建設(shè)直接關(guān)系到整個社會民主發(fā)展的方向和水平。這是由中國國情和中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨的特點(diǎn)決定的。

黨內(nèi)民主要確保黨員“當(dāng)家作主”

黨內(nèi)民主的內(nèi)容非常廣泛，但集中到一點(diǎn)，必須保證黨員主體地位的實現(xiàn)，使黨員能夠就黨內(nèi)事務(wù)“當(dāng)家作主”。

民主的本質(zhì)是權(quán)利問題。中國共產(chǎn)黨不是沒有對黨員的主體地位及其權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，這些年在黨的各種政治文件和黨章中，對黨員的許多民主權(quán)利都做了規(guī)定，有些規(guī)定還比較詳細(xì)。例如，根據(jù)一些學(xué)者的總結(jié)，黨員可享受的權(quán)利包括15項，即：知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、建議權(quán)、批評權(quán)、檢舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)、被選舉權(quán)、罷免權(quán)、申辯權(quán)、保留意見權(quán)等。但是，紙面上的規(guī)定是一回事，能否得到真正落實是另一回事?，F(xiàn)實情況是未落實的較多。究其原因，正如一些黨建專家所指出的，它包括這樣幾個方面：一是黨員不了解自己擁有的權(quán)利，或者主觀上放棄這些權(quán)利；二是黨內(nèi)歷次政治斗爭和政治運(yùn)動對黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生了阻礙；三是某些領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)壓制民主，使得政治環(huán)境缺少民主的氛圍；四是制度安排方面的缺陷。以黨內(nèi)選舉為例，黨章和準(zhǔn)則明確規(guī)定選舉必須充分體現(xiàn)選舉人的意志，不能以任何借口和方式影響、控制、改變選舉人的意志，但從現(xiàn)有的選舉實踐來看，由于缺乏嚴(yán)格、合理的程序規(guī)范，黨員的選舉權(quán)在很大程度上徒有其名。

在黨員上述的15項權(quán)利中，我認(rèn)為，最重要的是知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免撤換權(quán)。所謂推進(jìn)黨內(nèi)民主，就是在制度上落實這些權(quán)利，并在具體的程序上規(guī)范它，使之具體化、規(guī)范化、制度化。

首先，需要開放黨內(nèi)言論。對一個公民來說，言論自由是憲法賦予他的基本權(quán)利，黨員無疑也應(yīng)該擁有就黨內(nèi)事務(wù)發(fā)表看法，表達(dá)觀點(diǎn)的自由。如果說，黨員擁有知情權(quán)是黨章規(guī)定的話，那么，勢必要求也擁有言論權(quán)。因為單有知情權(quán)而無言論權(quán)，這樣的知情權(quán)其實是抽出了實質(zhì)內(nèi)涵的，所以擁有言論權(quán)是知情權(quán)的一個自然延伸。但對黨內(nèi)民主乃至社會民主而言，言論權(quán)又是獨(dú)立于知情權(quán)的一種十分重要的權(quán)利，如果言論自由成為禁區(qū)，黨員不能對黨的問題和事務(wù)自由發(fā)表看法，進(jìn)行批評，那么，就不可能有真正的黨內(nèi)自由。

恩格斯也曾明確指出：“怎么能逃避批評，禁止?fàn)幷撃?難道我們要求別人給自己以言論自由，僅僅是為了在我們自己隊伍中又消滅言論自由嗎?”這說明，共產(chǎn)黨人不懈地爭取社會言論自由，就是為了更好地在自己內(nèi)部實行言論自由。列寧當(dāng)年在主持俄共全國代表大會時，也允許黨的其他領(lǐng)導(dǎo)人做與主報告觀點(diǎn)不同的副報告，目的是讓全體代表有一個比較和鑒別。當(dāng)然，開放黨內(nèi)言論不是無限度的，它有幾個原則，一是不能進(jìn)行人身攻擊；二是不能用言論自由來公開反對黨的指導(dǎo)思想，黨和國家根本的政治制度。但是，可以允許黨員對黨的路線、方針、政策、綱領(lǐng)、制度、措施等，提出建議或批評；可以對黨的領(lǐng)導(dǎo)人提出工作上的建議或者批評。

其次，實行黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論的環(huán)境和氛圍。黨務(wù)公開是落實黨員知情權(quán)的前提，也是實行黨內(nèi)言論自由的條件。如果黨的重大決策和政策，黨在某個階段的任務(wù)和目標(biāo)等只有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部知道，不向全體黨員公開，就不可能展開真正的討論?？梢哉f，黨章賦予黨員的一切權(quán)利都是以黨務(wù)公開為前提和條件的，否則，那些權(quán)利就成了空中樓閣。當(dāng)然，對黨務(wù)公開也不能做狹隘的理解，不是說一切黨務(wù)包括黨的機(jī)密都要對所有黨員開放。因此，需要研究黨務(wù)公開的具體內(nèi)容、形式、時間要求，使廣大黨員能及時了解黨組織的決策、運(yùn)作，以及存在的問題等情況。

其三，建立競爭性選舉制度。選舉權(quán)是民主權(quán)利中的重要權(quán)利，黨內(nèi)民主建設(shè)要有根本性、實質(zhì)性的突破，就必須著力改革黨內(nèi)選舉制度。近年來，中國共產(chǎn)黨在各級黨委中，也建立了選舉制度，但由于選舉

采取的是上級推薦，等額選舉的方式，導(dǎo)致選舉中出現(xiàn)一系列問題，如賄選等。要使黨內(nèi)選舉合乎民主的要求，必須建立競爭性選舉制度，這既是黨內(nèi)民主的應(yīng)有內(nèi)容，也是對黨員權(quán)利的一種保障。競選制度包括黨內(nèi)候選人的提名、選舉差額的確定，選舉過程中的競爭方式，以及民主罷免等一整套程序，因而，需要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定出嚴(yán)格的規(guī)定，改進(jìn)候選人提名方式，嚴(yán)格堅持差額選舉，特別是反對一切“以組織名義”限制黨員或黨員代表推薦候選人，損害其提名權(quán)的行為。

除上述三個方面外，還要完善已有的各種體現(xiàn)民主要素的制度和規(guī)定，如各級全委會、常委會工作機(jī)制和報告制度，探索新的實現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度和機(jī)制，如黨代表任期制。

總之，推進(jìn)黨內(nèi)民主，最基本和最關(guān)鍵的是，必須使黨章規(guī)定的民主原則和黨員的各項權(quán)利，得到最嚴(yán)格的執(zhí)行和落實。

應(yīng)考慮建立平權(quán)監(jiān)督

黨內(nèi)民主的另一個重點(diǎn)是監(jiān)督。無論是什么體制，沒有監(jiān)督都會產(chǎn)生腐敗。當(dāng)然，民主本身包含著監(jiān)督在內(nèi)。但是，要使民主中的監(jiān)督思想突出出來，得以落實，就必須建立一個分權(quán)和制衡的監(jiān)督體系。

鄧小平晚年在反思黨的制度建設(shè)時，曾指出要從黨委會監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)向由專門的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部。這個專門的機(jī)構(gòu)并不是現(xiàn)在的“紀(jì)律檢察委員會”，而更接近列寧晚年提出的一個設(shè)想。列寧晚年面對俄共的可能集權(quán)和腐敗趨勢，曾提出要建立一個與中央委員會“平行的監(jiān)察委員會”，使它“享受獨(dú)立的權(quán)力”，來監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)人，防止腐敗變質(zhì)。

根據(jù)列寧的設(shè)想，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制及其運(yùn)行機(jī)制是，黨的中央委員會是黨的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，它可以在黨的代表大會閉會期間代行決策，而中央監(jiān)察委員會作為黨的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，有權(quán)以監(jiān)督形式參與決策，對中央委員會形成監(jiān)督，二者共同對代表大會負(fù)責(zé)。這實際上是一種對黨的權(quán)力進(jìn)行分解與監(jiān)督的體制，是黨內(nèi)民主的初步濫觴。

可惜的是，列寧的這一設(shè)想無論在蘇共還是中國共產(chǎn)黨都沒有實現(xiàn)。蘇共因為權(quán)力的高度集中和大面積的腐敗與特權(quán)終究被自身打垮了。中國共產(chǎn)黨要想避免蘇共的悲劇命運(yùn)，必須在反腐上要有制度創(chuàng)新。

這些年來，中國共產(chǎn)黨在反腐問題上花費(fèi)了很多時間、財力和資源，單反腐機(jī)構(gòu)就有好幾套人馬，然而有些地方卻出現(xiàn)了越反越腐的趨勢。這里面的原因很多，如與計劃時代和改革前期相比，中國共產(chǎn)黨掌握的經(jīng)濟(jì)資源要多得多，從而導(dǎo)致腐敗的機(jī)會和渠道比過去也多得多。但是，最根本的，是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，內(nèi)部缺乏分權(quán)、參與和制約機(jī)制。這并不是說黨的內(nèi)部沒有監(jiān)督力量和機(jī)制，而是指這種力量和機(jī)制不足以來監(jiān)督同級黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部。例如，現(xiàn)行的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)都是從屬于同級黨委的，雖然黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)其監(jiān)督權(quán)利來自于黨的代表大會的授權(quán)，而不是同級黨委，但由于黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)事實上“三權(quán)合一”于黨委常委會，特別是黨委書記，一個黨的下屬機(jī)構(gòu)是不可能監(jiān)督能決定自己命運(yùn)的領(lǐng)導(dǎo)的。

所以，黨內(nèi)民主建設(shè)的一個重要任務(wù)，就是建立健全黨內(nèi)權(quán)力制衡機(jī)制，科學(xué)合理地配置黨內(nèi)權(quán)力，以克服權(quán)力過分集中所帶來的特權(quán)和腐敗。這就需要加強(qiáng)監(jiān)督的力量?，F(xiàn)在來看，還是要回到列寧晚年的設(shè)想，建立一個監(jiān)督者和被監(jiān)督者同級的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和機(jī)制，賦予監(jiān)督者獨(dú)立的地位，也就是實行平權(quán)監(jiān)督。只有監(jiān)督者組織上獨(dú)立了，有了平等的地位，才有監(jiān)督的權(quán)威可言。