淺議新形勢下地方政府的土地違法行為

周小丹

摘 要：近年來，地方政府的土地違法問題日趨嚴(yán)重而且查處困難。以江蘇省為例，采取抽樣調(diào)查方法，選取典型地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分析新形勢下地方政府土地違法的新特點(diǎn)和原因，找出預(yù)防和制止地方政府土地違法的長效管理機(jī)制，為土地管理制度改革和新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施提供建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；土地違法；特點(diǎn)；原因；對策

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605-（2009）06-0047-05

國家第三輪土地利用總體規(guī)劃于2009年開始正式實(shí)施，按照國務(wù)院的要求，此輪規(guī)劃務(wù)必保住18億畝的耕地紅線。而根據(jù)近幾年的土地違法狀況來看，地方政府土地違法現(xiàn)象突出且屢禁不止，給土地資源尤其是耕地資源保護(hù)帶來了巨大壓力。因此，研究新形勢下地方政府土地違法特點(diǎn)和原因，建立土地違法預(yù)防機(jī)制，將有利于保護(hù)土地資源，提高土地執(zhí)法部門的執(zhí)法力度，保障新一輪土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施。本文通過對江蘇省6縣級市/區(qū)的典型調(diào)查，指出地方政府在近兩年的土地違法過程中已經(jīng)出現(xiàn)的新情況和新特點(diǎn)，在借鑒一些地區(qū)已取得的有效經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上提出糾正地方政府土地違法行為的對策措施。

一、地方政府土地違法的新特點(diǎn)

1.企業(yè)或單位土地違法中，背后還是政府主導(dǎo)

從2005-2007年三年間的土地違法案件查處中，發(fā)現(xiàn)大量土地違法處罰落實(shí)到非法占地者身上。表面上看似合乎邏輯，因?yàn)樗麄兪侵苯诱嫉亍⑦M(jìn)行施工建設(shè)的具體行為人，事實(shí)上，從調(diào)研資料顯示，全省范圍內(nèi)大量非法占地單位在未辦理任何用地手續(xù)就開工建設(shè)的違法行為，其中90%以上都是當(dāng)?shù)卣猩桃Y來的企業(yè)單位。他們一般是在地方政府承諾土地供應(yīng)等優(yōu)惠條件下，來進(jìn)行投資建設(shè)，跟地方政府都有正式或非正式的合約，并約定了土地的供應(yīng)方式、金額、位置及面積等。如揚(yáng)州某電子有限公司與涇河鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議，該公司以2萬元/畝的價(jià)格支付給鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府將曹壩村10畝耕地轉(zhuǎn)讓給該公司，用地手續(xù)由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)辦理，并收取了鑫輝公司20萬元作為辦理用地手續(xù)的費(fèi)用。像這種方式進(jìn)行非法批地的用地行為，近兩年在江蘇省內(nèi)較為普遍。從隨機(jī)抽取的揚(yáng)中地區(qū)某縣2005年違法用地查處和補(bǔ)辦手續(xù)資料來看，全縣2005年共查處違法用地并補(bǔ)辦用地手續(xù)46宗，涉及農(nóng)用地總面積1590.05畝，其中耕地面積達(dá)1404.48畝，全部都屬于村、鎮(zhèn)及以上一級地方政府或地方政府主導(dǎo)下的土地違法，即招商引資中承諾為企業(yè)全權(quán)辦理用地手續(xù)而又無法兌現(xiàn)被查處后的土地違法案件。

2.地方政府違法的主體開始下移

調(diào)查結(jié)果顯示，在地方政府土地違法過程中，縣級或鎮(zhèn)級地方政府直接出面進(jìn)行批地或用地的情況較少出現(xiàn)，普遍反映大部分以租代征違法用地的租賃合同都是由村級組織（一般是村委會主任或副主任等村委干部簽字）簽訂，征地過程由村委組織推進(jìn)，具體租金也通過村級組織收取和發(fā)放的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，在針對地方政府不同層次的土地違法構(gòu)成統(tǒng)計(jì)分析中，地市級及縣市級領(lǐng)導(dǎo)干部的違法僅占10%左右，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級干部達(dá)31%，村級則達(dá)59%左右。違法主體下移，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級領(lǐng)導(dǎo)干部這兩個(gè)層次上。

3.地方政府違法行為越來越具有隱蔽性

地方政府及其所屬部門的行政行為違法，特別是與非法批地有關(guān)的違法行為越來越隱蔽。以往查處的非法批地、越權(quán)批地、違反規(guī)劃批地或者違反程序批地等行政行為的違法案件中，一般都可以找到書面證據(jù)，確認(rèn)違法事實(shí)。目前的情況發(fā)生了比較大的變化。

據(jù)地方國土部門反映，盡管土地執(zhí)法部門在案件查處中可以推測出非法批地事實(shí)的存在，因?yàn)檩^大規(guī)模的征地行為必須經(jīng)地方政府同意，這幾乎是一個(gè)常識性問題。但由于難以找到直接、有力的證據(jù)支持，從而增加了追究法律責(zé)任的難度。一些地方政府對涉嫌違法用地做出同意的決定時(shí)，由以往直接下發(fā)文件、會議紀(jì)要等方式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭雌饋砜梢砸?guī)避法律責(zé)任的其他方式。如為了占用基本農(nóng)田，將擬調(diào)整的規(guī)劃區(qū)域，想方設(shè)法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地利用總體規(guī)劃聯(lián)系起來，以達(dá)到可以自行修改或者調(diào)整規(guī)劃的目的；有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)對涉嫌違法用地項(xiàng)目做出同意決定時(shí)，采取口頭方式，以回避因書面簽字而可能留有證據(jù)；或者采取默認(rèn)的態(tài)度。同時(shí)，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，很多地方政府在招商引資過程中同用地單位由以往簽訂的“用地協(xié)議”轉(zhuǎn)而成為“投資協(xié)議”，而在投資協(xié)議中，協(xié)議的核心問題仍然是土地的供應(yīng)方式、位置、價(jià)格等內(nèi)容。如2006年，江蘇省徐州某縣某鎮(zhèn)簽訂與一企業(yè)土地租用協(xié)議，租期30年，非法占用該鎮(zhèn)某村土地61.056畝建設(shè)廠房。這是典型的“以租代征”非法用地行為，根據(jù)村委會的筆錄，這是該鎮(zhèn)黨委副書記直接指導(dǎo)下的招商引資項(xiàng)目，而違法的主體卻只涉及村委會和用地單位，與上一級地方政府毫無關(guān)聯(lián)。種種現(xiàn)象表明，地方各級政府或其所屬部門的行政違法行為，已經(jīng)不再那么明顯了，取而代之的是要么難以查找證據(jù)；要么難以確定違法責(zé)任人；要么難以確認(rèn)違法性質(zhì)，總體來說，地方政府土地違法行為越來越具有“隱蔽性”。

二、地方政府土地違法的原因分析

1.土地違法成本低，收益大

在我國所涉及的征地主體中，政府、企業(yè)、集體和農(nóng)戶作為土地權(quán)益主體，具有特殊的經(jīng)濟(jì)利益并在一定條件下采取一切可能的行動追求自己的目標(biāo)。因此，對它們在征地活動過程中所付出成本和所獲得收益做一個(gè)分析，就可以清楚地了解各主體的行為路徑。下面只從地方政府這一角度分析。

揚(yáng)州寶應(yīng)縣某鎮(zhèn)2003年6月通過招商引資與一家科技有限公司簽訂協(xié)議，該公司以每畝1萬元的價(jià)格給鎮(zhèn)政府作為辦理用地手續(xù)的費(fèi)用，鎮(zhèn)政府承諾將所屬該鎮(zhèn)紅旗居委會豐產(chǎn)組的50畝集體土地轉(zhuǎn)讓給該公司建設(shè)產(chǎn)房，并且規(guī)定所有用地手續(xù)由鎮(zhèn)政府代為辦理。該科技公司與2003年12月開始動工建設(shè)廠房，至2004年8月接受國土部門查處時(shí)，廠房已經(jīng)全部建成，此時(shí)鎮(zhèn)政府已收取該公司50萬元的辦理手續(xù)費(fèi)用，但仍未辦理任何用地手續(xù)。經(jīng)過國土部門實(shí)地勘驗(yàn)，該鎮(zhèn)政府實(shí)際轉(zhuǎn)讓給該科技公司的土地總面積為70畝，其中已為該公司辦理報(bào)批手續(xù)40畝，尚有30畝沒有辦理任何用地手續(xù)，屬于非法轉(zhuǎn)讓。所用土地屬于農(nóng)用地，符合土地利用總體規(guī)劃。處理結(jié)果：沒收鎮(zhèn)政府所收取該科技公司的50萬元辦理手續(xù)費(fèi)，并按50萬元的15%標(biāo)準(zhǔn)處以7.5萬元的罰款，罰沒款總額為57.5萬元；該鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長受黨內(nèi)行政警告處分；沒收非法占地上新建的廠房及附屬設(shè)施，并處罰款1元/平方米；同時(shí)責(zé)令鎮(zhèn)政府終止與該科技公司簽訂的用地協(xié)議書，并在接到《行政處罰決定書》之日起三個(gè)月內(nèi)自行糾正。責(zé)令糾正即補(bǔ)辦用地手續(xù)，該科技公司在2004年補(bǔ)辦用地手續(xù)，至此，該件違法用地案件處理過程全部結(jié)束。

上述案例中，地方政府付出的成本是被罰款的7.5萬元（C₁），以及有可能給下屆政府和社會其他成員帶來負(fù)面的模仿作用(C₂)；該鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長受行政警告處分（C₃）。其獲得收益，據(jù)調(diào)查該公司當(dāng)年上繳的利稅在100萬，以后逐年將以30%的額度遞增(R₁)，因此地方政府獲得了巨大的財(cái)政收益；另一方面，毋庸置疑也促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，任期內(nèi)政績最大化，最終達(dá)到自身利益最大化(R₂)。因此，此項(xiàng)土地違法行為地方政府獲得凈收益為R=(100+R₁+R₂)-(7.5+C₂+C₃)，而且C₂在當(dāng)屆政府期間體現(xiàn)的成本很小，假設(shè)為0；C₃在實(shí)踐中，由于受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓倒一切、因公違法不算違法的觀念影響下，C₃的嚴(yán)重性甚微，在此也假設(shè)為0，則地方政府當(dāng)年收益R為92.5萬元。在公司經(jīng)營正常的情況下，這個(gè)收益在接下來的幾年都會增加，但是C₂也會不斷凸顯出來，并且其所帶來的負(fù)效應(yīng)將遠(yuǎn)超過R₁。

由于違法用地的成本低，加上征地制度本身的不完善，如案例中相關(guān)關(guān)系人所付出的成本和收益，對他們來說成本很低、收益巨大，使很多地方政府、用地單位都傾向于快速用地，先用地再補(bǔ)辦手續(xù)。違法成本低，對違法用地的處罰力度低，尤其是對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的處罰沒有到位，隔靴搔癢，沒有起到威懾作用成為違法用地屢禁不止的一個(gè)重要因素。

2.政績考核標(biāo)準(zhǔn)直接影響地方政府的用地方式

目前，各地區(qū)都把經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入增加作為考核一級黨委、政府的主要指標(biāo)，招商引資的計(jì)劃和額度也在各級黨委和政府之間層層分解，并作為上級領(lǐng)導(dǎo)考核下級的主要指標(biāo)。實(shí)踐中，這種指導(dǎo)思想導(dǎo)致一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了完成既定指標(biāo)，做出政績，不惜以違法用地來換取GDP增長，進(jìn)入了“占地—增長—再占地—再增長”怪圈。

經(jīng)濟(jì)總量的增長需要靠第一、二、三產(chǎn)業(yè)共同實(shí)現(xiàn)，但是我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于GDP的增長速度，能持平或稍有增長已經(jīng)相當(dāng)不錯(cuò)，而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又受到地理、歷史、人文環(huán)境的制約，不可能短時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)。因此，要短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，只有大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)中設(shè)施建設(shè)和工業(yè)建設(shè)都離不開土地。所以一段時(shí)間以來，特別是地方政府3年或5年換屆后1-2年內(nèi)顯得尤為突出。新上任的各級黨委、政府都集中精力在工業(yè)經(jīng)濟(jì)上，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大量招商引資，有的地方成立專門的機(jī)構(gòu)為招商引資企業(yè)提供全方位的服務(wù)。而為了吸引招商投資，土地成了有力的砝碼。為了出政績，短期內(nèi)不切實(shí)際的下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如投資額和稅收增加額度，迫使下一級的地方政府走粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，攤大餅，客觀上促使了大量地方政府違法用地行為的發(fā)生。

這種以土地?fù)Q發(fā)展、粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，因?yàn)椴豢紤]項(xiàng)目質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)政策，大量的招商引資項(xiàng)目僅僅暫時(shí)滿足了地方政府某些領(lǐng)導(dǎo)一時(shí)的政績需要，大量浪費(fèi)土地資源，為社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展留下隱患。

3.現(xiàn)行財(cái)政制度促使地方政府“以地生財(cái)”

財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱是建立財(cái)政管理體制的一個(gè)重要原則，也是現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制設(shè)置的核心。目前，我國省以下財(cái)政管理體制中存在的最大問題就是各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對稱，財(cái)力上移、事權(quán)下移和轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，由此導(dǎo)致基層財(cái)政困難、地區(qū)間財(cái)政能力差距日趨擴(kuò)大的重要原因。

政府間事權(quán)下移現(xiàn)象普遍。主要表現(xiàn)為：本應(yīng)由上級政府承擔(dān)的職責(zé)被轉(zhuǎn)嫁給下級政府。如農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等諸多農(nóng)村公共品的受益范圍具有全國性，它的成本理應(yīng)由中央、省等上一級政府承擔(dān)，可現(xiàn)在卻主要由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)責(zé)。這在農(nóng)村義務(wù)教育表現(xiàn)得特別突出，例如我國中部某省某縣在1994-2004年期間各級財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算撥款總額為55460萬元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政46919.6萬元，占84.6%，縣財(cái)政8540.4萬元，占15.4%，省級以上專款150.5萬元，占0.2%，最弱的一級財(cái)政承擔(dān)著發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育最重的責(zé)任。財(cái)權(quán)上移趨勢明顯。我國政府間稅種劃分和事權(quán)配置相脫離，目前我國地方各級政府間的事權(quán)其實(shí)是按“金字塔”型配置的，即越底層政府的事權(quán)越繁重。而我國政府間稅種的劃分卻呈現(xiàn)出“倒金字塔”型，即金額大、易征管的稅種劃歸較高層次的政府，零星的、金額小的稅種則由基層政府征管，導(dǎo)致了政府間財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)配置不相適應(yīng)，大部分的稅收收入都集中在較高層次的政府，基層政府財(cái)力緊張，難以保證其事權(quán)的需要。在基層財(cái)政缺乏自主權(quán)和財(cái)力陷入困境的情況下，地方政府將目光必定轉(zhuǎn)向土地，以地生財(cái)，以競相招商、盲目投資和重復(fù)建設(shè)、違法批地、圈地等來達(dá)到目標(biāo)。

三、構(gòu)建制止和預(yù)防地方政府

土地違法的長效管理辦法

1.修改和完善《土地管理法》

首先，要修改我國現(xiàn)行的《土地管理法》。我國現(xiàn)行的《土地管理法》仍屬于調(diào)整土地行政管理關(guān)系為特征的公法范疇，它強(qiáng)調(diào)的是國家調(diào)控和政府行政主管部門的監(jiān)督管理，而忽視平等主體之間的土地民事法律關(guān)系的調(diào)整，缺乏對公民和法人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)。從這個(gè)意義上來說，現(xiàn)行的《土地管理法》不能是我國真正意義上的土地基本法，因此，讓全國公民認(rèn)識、遵守這部法律就有了一定難度，不具有現(xiàn)實(shí)性，從而使現(xiàn)行《土地管理法》成了一部僅屬于國土資源管理部門的法律。因此，必須對我國的土地管理法進(jìn)行修改，使其成為一部全民大法，全面調(diào)整土地使用者、所有權(quán)人及相關(guān)關(guān)系人的權(quán)利和義務(wù)，任何個(gè)人、團(tuán)體、組織都必須遵守的法律，作為加強(qiáng)國土資源開發(fā)、利用和監(jiān)督工作的一部普法。

建議修改土地管理法的內(nèi)容應(yīng)該側(cè)重將憲法的有關(guān)土地的條文進(jìn)一步具體化，全面細(xì)化規(guī)定。建議包含以下內(nèi)容：土地法的目的、任務(wù)、原則和適用范圍，突出強(qiáng)調(diào)地方政府在土地利用上的責(zé)任和義務(wù)；土地權(quán)利；土地市場化與土地流轉(zhuǎn)規(guī)范；對公民和法人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)；土地登記、征收、征用、出租、轉(zhuǎn)讓、買賣和經(jīng)營；土地利用監(jiān)督等。側(cè)重強(qiáng)調(diào)：各級地方政府、各部門土地利用關(guān)系中的組織、協(xié)調(diào)和相關(guān)關(guān)系；明確各個(gè)部門在土地利用和管理中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，尤其突出城市規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及環(huán)境等部門與土地管理部門的關(guān)系；違反土地法的法律責(zé)任，突出土地違法處罰的細(xì)則等。另外，建議在《土地法》制定中吸收《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的成熟做法，增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地執(zhí)法的職責(zé)。同時(shí)，明確規(guī)定村委會在享有和行使土地經(jīng)營管理權(quán)時(shí)有哪些義務(wù)，以及其違反法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

其次，要確立土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位。實(shí)踐中，由于城市規(guī)劃突破土地利用總體規(guī)劃而形成的土地違法現(xiàn)象較突出，這與土地利用總體規(guī)劃目前的法律地位密切相關(guān)。現(xiàn)行的《土地管理法》僅要求城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃之間是并列關(guān)系，法律地位不高。因而造成其他規(guī)劃突破土地利用總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃跟著項(xiàng)目調(diào)整的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，大大降低了土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。因此，建議賦予土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，城市規(guī)劃等其專項(xiàng)規(guī)劃都必須符合土地利用總體規(guī)劃，在內(nèi)容上明確城市總體規(guī)劃的分區(qū)規(guī)劃如住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)設(shè)置等與土地利用總體規(guī)劃的分區(qū)協(xié)調(diào)一致，以及對城市發(fā)展方向上的約束，并要求城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)數(shù)據(jù)、圖件標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

2.加快土地征用制度改革

界定公益利益征地內(nèi)容，明確征地范疇，這是加快土地征收制度改革核心和重點(diǎn)。

公共利益是土地征用行為發(fā)生的前提，我國《憲法》第十條、《土地管理法》第二條都明確規(guī)定，國家為公共利益的需要，可依法進(jìn)行農(nóng)用地征用。但是目前《憲法》和相關(guān)法律都未對公共利益作出明確的界定。因此在征地過程中，少數(shù)地方濫用征地權(quán)，出現(xiàn)了“什么人都可以征，什么事都可以征”的混亂狀況。征地范圍過寬，是現(xiàn)行征地的嚴(yán)重缺陷，也是因征地問題產(chǎn)生糾紛、引發(fā)上訪的重要原因。

我國的土地資源稀缺尤其是耕地資源稀缺，因此，征地制度的實(shí)施，首先要保證的用地應(yīng)該是公益性質(zhì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的征地，這是實(shí)施強(qiáng)制性征地的前提，此外任何用地需要都不應(yīng)該、也無權(quán)強(qiáng)行征用農(nóng)村集體土地。為了確保征地的公益性性質(zhì)，防止地方政府或相關(guān)用地單位借用國家建設(shè)、公益建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為名，進(jìn)行其他非公益建設(shè)、壓低農(nóng)民補(bǔ)償?shù)葐栴}出現(xiàn)，必須改革目前的土地征地制度。

3.改革干部考核機(jī)制

地方政府是國有土地的代理管理者，也是農(nóng)村集體土地征用過程中的委托征用代理人，實(shí)際上，地方政府是其轄區(qū)內(nèi)土地最終管理者和負(fù)責(zé)人，其對土地的利用態(tài)度直接關(guān)系到耕地資源的保護(hù)及土地違法行為的發(fā)生及查處情況。因此，對地方政府在土地利用上態(tài)度的轉(zhuǎn)變和由此帶來政府職能的轉(zhuǎn)變，是改變地方政府目前消極對待預(yù)防土地違法、保護(hù)耕地資源的重要內(nèi)容。

因此，必須深化干部考核制度，逐步轉(zhuǎn)變地方政府職能。建議各地政府工作目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的制定應(yīng)該因地制宜，宜農(nóng)地區(qū)、耕地保有量大的地區(qū)，應(yīng)將保障耕地面積和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為其主要工作目標(biāo)和考核依據(jù)。出臺不同的考核辦法和標(biāo)準(zhǔn)，而不能一刀切，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓倒一切來考核干部。

同時(shí)，建議全省范圍內(nèi)建立工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)要反哺宜農(nóng)地區(qū)，補(bǔ)償其為保障耕地、維護(hù)生態(tài)環(huán)境等目標(biāo)而付出的機(jī)會成本，改變各地政府不切實(shí)際盲目招商引資、爭相發(fā)展工業(yè)的狀況，并從制度上保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)厝嗣裆钏健?/p>

4.改革財(cái)稅制度，消除地方政府對“土地財(cái)政”的過分依賴

加快財(cái)稅體制改革，建立地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相平衡的財(cái)政制度。首先，應(yīng)確立主體稅種，優(yōu)化地方稅稅制結(jié)構(gòu)。根據(jù)我國目前地方財(cái)政收入比重偏弱的情況，應(yīng)建立以營業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種、資源稅和行為稅為輔助稅種的地方稅稅種體系，以保證地方政府完成各項(xiàng)職能的需要。其次，深化現(xiàn)行地方稅改革。通過完善現(xiàn)行地方稅種，增設(shè)新的地方稅種，擴(kuò)大地方稅收收入規(guī)模，為進(jìn)一步科學(xué)劃分稅種奠定基礎(chǔ)。

同時(shí)，應(yīng)盡快進(jìn)行土地稅收制度改革，這對地方財(cái)政關(guān)系重大。為保障國有土地的有償合理使用，保障土地收益的國家所有，建議擴(kuò)大稅收參與土地收益分配的份額，清理對土地的各種收費(fèi)，逐漸過渡到大部分土地收益通過稅收形式取得，規(guī)范土地收益上的稅費(fèi)歸屬。加大力度宣傳土地稅收制度，提高稅收人員的素質(zhì)，加強(qiáng)稅收機(jī)構(gòu)管理，充分認(rèn)識到土地是巨大的財(cái)源并用好它，土地稅收是潛力巨大的一個(gè)稅種。

5.強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作保障

土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其隊(duì)伍，是土地執(zhí)法的主要力量，需要采取多種形式充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其隊(duì)伍的“主力軍”作用。

首先，完善執(zhí)法隊(duì)伍的組織管理。目前，土地執(zhí)法監(jiān)察人員縣級以下不屬于土地垂直管理，執(zhí)法工作人員的所有人事關(guān)系都屬地方政府管理，當(dāng)面對地方政府土地違法時(shí)，地方（縣及以下）土地管理部門的執(zhí)法就會陷入尷尬境地，嚴(yán)重削弱土地執(zhí)法的效果。因此，建議對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地所在組織關(guān)系上能夠盡快實(shí)施統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)，有利于形成系統(tǒng)上下協(xié)調(diào)一致的，使土地管理各項(xiàng)政策得到有效執(zhí)行。同時(shí)，要建立和完善土地執(zhí)法先進(jìn)定期評優(yōu)獎勵制度。為加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，可以建立和完善土地執(zhí)法先進(jìn)定期評優(yōu)獎勵制度，采取多種方式對執(zhí)法先進(jìn)地區(qū)、單位或個(gè)人給予表彰。

其次，加強(qiáng)人員配備和硬件條件建設(shè)，努力改善執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的工作條件。針對目前基層土地執(zhí)法隊(duì)伍人員少、任務(wù)重、壓力大的現(xiàn)狀，需要及時(shí)補(bǔ)充人力和加大資金傾斜度，在各個(gè)縣級以下分局建立執(zhí)法監(jiān)察科，積極壯大基層監(jiān)察力量，在組織力量上保障基層監(jiān)察工作的開展。同時(shí)，應(yīng)在物質(zhì)條件上完善相關(guān)執(zhí)法要求的配套建設(shè)如執(zhí)法監(jiān)察專用車、數(shù)碼相機(jī)等必備辦案設(shè)施，最大程度的建設(shè)和完善土地執(zhí)法隊(duì)伍的軟、硬件條件。

6.深化和加強(qiáng)土地督察機(jī)構(gòu)的督察職能

首先，要加大宣傳力度，充分調(diào)動地方政府的積極性和主動性，使各級黨委、政府意識到發(fā)展是硬道理，保護(hù)耕地也是硬道理，要做到思想上的一致、發(fā)展理念上的一致。

不能讓保護(hù)土地資源僅僅成為國土資源管理部門的事情，而應(yīng)該是各級地方政府、國土資源管理機(jī)構(gòu)、其他各相關(guān)管理部門共同的責(zé)任和事業(yè)，國土資源管理部門只有與各級地方政府和各有關(guān)部門通力合作，共同落實(shí)堅(jiān)守耕地紅線，嚴(yán)格監(jiān)管的責(zé)任，才能破解既保護(hù)耕地又保障發(fā)展的重大歷史難題。因此，要加大對地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)政策法規(guī)的宣傳力度，確保其牢固樹立科學(xué)發(fā)展的觀念，形成切實(shí)保護(hù)耕地、依法用地管地、節(jié)約集約用地等意識。領(lǐng)導(dǎo)干部一定要處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與依法管地用地的關(guān)系，杜絕“先上車后補(bǔ)票”的機(jī)會主義想法，要有法律意識，使各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部牢記“因公違法”也是違法，而且“因公違法”造成的危害性更大，它同樣要受到的法律制裁，堅(jiān)持走科學(xué)發(fā)展觀道路。

其次，加大對地方政府用地項(xiàng)目內(nèi)容審查和監(jiān)督。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳50號文件規(guī)定，國家土地督察局的主要職責(zé)是：監(jiān)督檢查省級以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；監(jiān)督省級以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況，以及監(jiān)督省級以及計(jì)劃單列市人民政府等職責(zé)?？梢?，土地督察機(jī)構(gòu)主要監(jiān)督的內(nèi)容核心是地方政府的土地利用和管理行為，因此，如何監(jiān)督、檢查地方政府的土地利用和管理行為，使其不敢違法、不會違法，是土地督察部門的重要職能。

第三，要重點(diǎn)調(diào)查和查處大案要案，樹立土地督察的威懾力。

雖然按照規(guī)定，國家土地督察機(jī)構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的土地違法行為不承擔(dān)直接查處的職能，也就是說“督而不查”，只起到一般預(yù)防的作用。但是，對于一些涉及面積大，問題較嚴(yán)重的典型土地違法行為，如不采取嚴(yán)厲的制約措施，不從“發(fā)現(xiàn)—受理—督察意見—地方政府處理—整改措施—處理結(jié)果公布”這一全過程進(jìn)行督察，或者只重視發(fā)現(xiàn)問題，不注重處理結(jié)果，勢必最后“雷聲大，雨點(diǎn)小”。因此，督察工作要將預(yù)防與查處結(jié)合起來，抓住典型，重點(diǎn)查處或參與查處一些大案、要案，產(chǎn)生震懾力，更好的起到監(jiān)督地方政府的作用，通過特殊預(yù)防達(dá)到一般預(yù)防的目的，維護(hù)法紀(jì)的權(quán)威?！?/p>

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