小額貸款公司監(jiān)管主體之探討

王 永

摘要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立小額貸款公司是希望促進(jìn)資金回流農(nóng)村;同時(shí)希望觸動(dòng)原有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)信社、農(nóng)行等,藉此來帶動(dòng)農(nóng)村的金融市場(chǎng);同時(shí)也是希望這些機(jī)構(gòu)能提供資金給社會(huì)弱勢(shì)群體,以幫助他們擺脫貧窮。反觀這幾年的小額貸款公司試點(diǎn)的狀況,設(shè)立機(jī)構(gòu)的前兩個(gè)目標(biāo)基本上是實(shí)現(xiàn)了,但是借小額貸款機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的脫貧還是遠(yuǎn)沒有達(dá)到。小額貸款公司是純商業(yè)機(jī)構(gòu),在商業(yè)利益和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避上,他們自然會(huì)選擇風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更小、回報(bào)更高的中小企業(yè)貸款。本文從此入手來探討小額貸款公司的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞小額貸款公司監(jiān)管探討

中圖分類號(hào):F812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

2008年在黨的十七屆三中全會(huì)報(bào)告中明確提出加強(qiáng)監(jiān)管,大力發(fā)展小額信貸,鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)。允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融入資金。而在同年5月份銀監(jiān)會(huì)和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布規(guī)范小額貸款公司的文件即《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào))。該規(guī)范性文件對(duì)于推動(dòng)我國的農(nóng)村金融和拓寬中小企業(yè)融資管道,起到了至關(guān)重要的作用,同時(shí)各省都依該文件出臺(tái)一些具體做法。但無論是中央或是地方的規(guī)范性文件對(duì)于小額貸款公司的規(guī)定都是粗線條的,有些規(guī)定還是或多或少體現(xiàn)了金融抑制。對(duì)于小額貸款公司的有效監(jiān)管在目前的狀況下首要的是要確定監(jiān)管主體。從我國目前所頒布的有關(guān)小額貸款公司監(jiān)管各項(xiàng)規(guī)范性法律文件來看,存在著各地的監(jiān)管主體不統(tǒng)

一,監(jiān)管主體的職能不明確等諸多問題。

1我國小額貸款公司監(jiān)管主體設(shè)置的狀況及分析

小額貸款公司的監(jiān)管主體在央行和銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《小額貸款公司指導(dǎo)意見》中雖有說明,但是并沒有明確主體是什么,將相關(guān)確定主體的權(quán)力賦予了省級(jí)人民政府,同時(shí)筆者也發(fā)現(xiàn),省級(jí)政府進(jìn)一步將權(quán)力下放,到縣市一級(jí)。這樣做明顯會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管主體的混亂,會(huì)出現(xiàn)多頭監(jiān)管,或者會(huì)出現(xiàn)無人監(jiān)管的狀況出現(xiàn)。據(jù)筆者所掌握的材料,對(duì)全國20個(gè)省(市、自治區(qū))的監(jiān)管文件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。其中安徽省、北京市、四川省、黑龍江省、云南省等省份是明確規(guī)定有政府金融辦來監(jiān)管小額貸款公司。有的省市如江西省、陜西省、吉林省等省份在規(guī)定由金融辦來監(jiān)管的同時(shí),還規(guī)定了由金融辦和其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立的小額貸款公司試點(diǎn)工作聯(lián)系會(huì)議或小組。

從以上我們可以看出,很多省份是以金融辦為主體來構(gòu)建監(jiān)管體系。首先我們應(yīng)當(dāng)明確金融辦在我國政府中的地位。金融辦并不是一級(jí)政府的職能部門,而只是政府協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)。而目前,我國對(duì)金融主體法定監(jiān)管只有中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì),其擁有金融監(jiān)管技術(shù)和人才和豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。而金融辦,其很少參與到金融監(jiān)管。但是從以上分析我們可以看到,金融辦基本上是作為監(jiān)管主體。筆者認(rèn)為,由金融辦牽頭組成的聯(lián)席會(huì)議制度是一個(gè)權(quán)宜之計(jì),在其無法單獨(dú)監(jiān)管的情形下,又不想放棄相關(guān)的權(quán)力采取一個(gè)折中的辦法。其實(shí)這樣做,使得監(jiān)管效率大打折扣,不符合行政效率原則,也與金融本質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。其次,依據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和相關(guān)法律規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的是由銀監(jiān)會(huì)和中國人民銀行,從不同的方面來管理。根據(jù)行政法學(xué)原理,其通過指導(dǎo)意見授權(quán)給省級(jí)人民政府,但是這樣的授權(quán)是不能在層層轉(zhuǎn)授的。但從各省(市、自治區(qū))可以看到,省政府也將這一權(quán)力下放到各個(gè)市縣的金融辦。最后,根據(jù)中國人民銀行合肥市中心支行的調(diào)研可以看出,安徽省規(guī)定將各級(jí)政府金融辦作為小額貸款公司的監(jiān)督責(zé)任主體,有的市金融辦尚未成立,大部分小額貸款公司在縣里設(shè)立,目前我省只有幾個(gè)縣成立金融辦。這樣會(huì)出現(xiàn)無人監(jiān)管的局面。

2小額貸款公司性質(zhì)分析及監(jiān)管主體之重構(gòu)

對(duì)于小額貸款公司這一新型的金融組織,其性質(zhì)無論是在學(xué)術(shù)界還是在實(shí)務(wù)界都缺乏明確的界定。在學(xué)界有幾中看法如認(rèn)為小額貸款公司是一種普通公司。其次,有學(xué)者認(rèn)為小額貸款公司是一類非正規(guī)金融組織或準(zhǔn)金融組織。最后還有一部分學(xué)者認(rèn)為小額貸款公司應(yīng)當(dāng)是屬于金融組織。筆者認(rèn)為小額貸款公司的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是金融機(jī)構(gòu),這是因?yàn)?

首先,小額貸款公司的本身所承擔(dān)的任務(wù)來看,正如《小額貸款公司指導(dǎo)意見》中所說,“……有效配置金融資源,引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū),改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù),促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”?！叭r(nóng)問題”的解決的一個(gè)重要途徑是完善農(nóng)村金融市場(chǎng),但是在農(nóng)村金融市場(chǎng)上正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)業(yè)銀行把機(jī)構(gòu)從農(nóng)村地區(qū)撤走;而農(nóng)村信用社也是不能很好地承擔(dān)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的任務(wù),這樣國家就希望通過設(shè)立并完善小額貸款公司制度來完善農(nóng)村的金融市場(chǎng)。

其次,從世界貿(mào)易組織(WTO)相關(guān)條約來看,在服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議下的《關(guān)于金融服務(wù)的附件》,規(guī)定了金融服務(wù)的定義,在該份文件中規(guī)定金融服務(wù)是指由參加方服務(wù)供應(yīng)者提供的任何金融性服務(wù)。在該文件中對(duì)于金融服務(wù)是比較寬泛的。

再次,從相關(guān)的地方立法實(shí)踐來看,相當(dāng)多的地區(qū)對(duì)于小額貸款公司的性質(zhì)進(jìn)行了闡述。《財(cái)政部關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行<金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則>的通知》中規(guī)定:“一、凡依據(jù)《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì) 中國人民銀行 關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)[2008]23號(hào))設(shè)立的小額貸款公司,執(zhí)行《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》(中華人民共和國財(cái)政(下轉(zhuǎn)第178頁)(上接第172頁)部令第42號(hào))?！蓖瑯釉凇栋不帐⌒☆~貸款公司監(jiān)管暫行規(guī)定》中筆者看到在其第二條中規(guī)定:“……小額貸款公司是指經(jīng)省政府金融辦批準(zhǔn)設(shè)立,……經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的新型金融組織。”安徽省將小額貸款公司認(rèn)定為一種新型金融組織。

基于以上的認(rèn)識(shí),對(duì)于這樣一類新型金融組織,監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)是有我國法律明確規(guī)定的機(jī)構(gòu)即中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)來統(tǒng)一監(jiān)管。只有這樣,才能使小額貸款能夠獲得長足發(fā)展,同樣也只有這樣才能完善我國農(nóng)村金融體系。