我國生物多樣性法律保護(hù)研究

馬英杰 王曉強(qiáng)

摘要中國是世界上生物多樣性特別豐富的12個國家之一。我國生物多樣性資源破壞比較嚴(yán)重,需要不斷完善生物多樣性保護(hù)法律體系以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。生物多樣性保護(hù)與其他環(huán)境要素保護(hù)相比,具有其自身特點。生物多樣性保護(hù)法律需要采取針對其特點的應(yīng)對措施。本文通過對我國在生物多樣性保護(hù)中的健全生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制,完善生物多樣性保護(hù)政府問責(zé)機(jī)制以及生物多樣性保護(hù)中的行政補償制度進(jìn)行分析,提出解決問題的對策和建議。

關(guān)鍵詞生物多樣性保護(hù)法律體系可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號:D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-322-02

一、我國生物多樣性面臨的危機(jī)

按照《生物多樣性公約》的專業(yè)解釋,生物多樣性是指所有來源的活的生物體中的變異性,這些來源包括陸地,海洋和其他水生系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體,包括物種內(nèi),物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性①,即由生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性三部分組成。生態(tài)系統(tǒng)多樣性是指不同生態(tài)系統(tǒng)的變化和頻率。物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與恢復(fù)之間有著相關(guān)性。遺傳多樣性是指不同基因組的變異性。人類生存和發(fā)展依賴于自然界各種各樣的生物資源。生物多樣性的生態(tài)功能價值也是巨大的,它在自然界中維系能量的流動、凈化環(huán)境、改良土壤、涵養(yǎng)水源及調(diào)節(jié)小氣候等多方面發(fā)揮著重要的作用。

中國是世界上生物多樣性特別豐富的12個國家之一。在WWF所確定的全球200個生物多樣性熱點地區(qū)中,中國有陸生生態(tài)區(qū)10個,海洋、海岸帶、淡水生態(tài)區(qū)5個。中國是生物多樣性破壞較嚴(yán)重的國家,高等植物中瀕?；蚪咏鼮l危的物種達(dá)4000-5000種,約占中國擁有的物種總數(shù)的15%-20%,高于世界10%-15%的平均水平。在聯(lián)合國《國際瀕危物種貿(mào)易公約》列出的640種世界瀕危物種中,中國有156種,約占總數(shù)的1/4。我國生物多樣性不斷喪失具體表現(xiàn)在:生物滅絕的速度不斷加快;大量物種面臨滅絕的威脅;生態(tài)系統(tǒng)的大規(guī)模退化和瓦解。生物多樣性喪失的原因是多方面的,主要有以下幾方面:生境的破壞,掠奪式的利用生物資源,環(huán)境污染,外來物種入侵等等。

二、法律之于生物多樣性保護(hù)

應(yīng)對生物多樣性變化諸多措施的提出,應(yīng)建立在人類掌握的全球生物多樣性現(xiàn)狀與趨勢的最佳信息基礎(chǔ)之上。2001年在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的組織協(xié)調(diào)下,啟動了一項名為千年生態(tài)系統(tǒng)評估(Millennium Ecosystem Assessment,縮寫為MA)的國際合作項目,其目標(biāo)是滿足決策者對生態(tài)系統(tǒng)與人類福利之間相互聯(lián)系方面科學(xué)信息的需求。MA的概念框架明確反映了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、人類福祉以及影響生物多樣性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化的直接和間接驅(qū)動力的關(guān)系。這一概念框架與《生物多樣性公約》的生態(tài)系統(tǒng)方法為我們從法律角度研究保護(hù)和利用生物多樣性提供了科學(xué)依據(jù)。生物多樣性的直接驅(qū)動力包括生物棲息地的變化,過度使用生物資源,外來物種入侵,環(huán)境污染及氣候變化等等。全球范圍內(nèi),生物多樣性有五個間接驅(qū)動力,包括人口,經(jīng)濟(jì),社會政治,文化與宗教,科學(xué)技術(shù)。法律屬于生物多樣性的間接驅(qū)動力。法律通過對蘊含在直接驅(qū)動力中的人與人之間的社會關(guān)系來實現(xiàn)各種驅(qū)動動力的正面效果,進(jìn)而達(dá)到保護(hù)生物多樣性和人類福利最大化的目標(biāo)。同時,法律亦是針對生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)退化的直接和間接驅(qū)動力的策略和干預(yù)措施。生物多樣性法律保護(hù)研究的基本出發(fā)點是:通過法律制度設(shè)計,直接針對影響生物多樣性的直接和間接驅(qū)動力,通過規(guī)范人類活動使得法律這種間接驅(qū)動力產(chǎn)生正面效果。

三、我國生物多樣性法律保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問題

保護(hù)生物多樣性對我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。生物多樣性保護(hù)法律是我國保護(hù)生物多樣性的重要手段,國家通過法律確定與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的方針、政策和行為規(guī)范,明確各級機(jī)構(gòu)的管理范圍和分工,規(guī)定對違法行為的處罰方法和處理程序。生物多樣性保護(hù)法律在保護(hù)國家生物多樣性、管理和利用生物資源方面起著極其重要的作用,為維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和實現(xiàn)生物資源的可持續(xù)利用提供了法律依據(jù)和手段。經(jīng)過半個世紀(jì)的建設(shè),我國的生物多樣性保護(hù)法律體系日趨健全。我國憲法規(guī)定,國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動物和植物,禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞自然資源。在憲法基礎(chǔ)上,我國的《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動物保護(hù)法》、《野生植物保護(hù)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等一系列法律法規(guī)中均有生物多樣性保護(hù)的規(guī)定。我國已制定和頒布了《中國生物多樣性保護(hù)行動計劃》、《中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動綱要》等生物多樣性保護(hù)政策文件。同時,我國加入了一系列有關(guān)生物多樣性保護(hù)的國際公約,包括《生物多樣性公約》,《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》等。

我國的生物多樣性法制建設(shè)的基礎(chǔ)薄弱,發(fā)展時間較短,存在著很多漏洞和缺陷,在實踐中難免出現(xiàn)這樣或那樣的問題。盡管我國已經(jīng)制定了一系列生物多樣性保護(hù)和恢復(fù)法律法規(guī),部分地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境有所改善,但是我國整體上生物多樣性喪失的趨勢還沒有得到有效地控制。縱觀我國生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)狀,我們發(fā)現(xiàn)以下問題亟待解決。(1)生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合決策機(jī)制的缺失。(2)生物多樣性保護(hù)政府責(zé)任體系不健全。

四、對于我國生物多樣性法律保護(hù)的建議

生物多樣性保護(hù)法律是由生物多樣性保護(hù)立法,執(zhí)法與司法共同組成的有機(jī)整體。立法部門制定的生物樣性保護(hù)法律需要通過執(zhí)法部門付諸實施,以產(chǎn)生預(yù)期的法律效果,由此產(chǎn)生法律的有效性問題。我國制定了大量的生物多樣性保護(hù)法律,然而并未達(dá)到預(yù)期的效果。生物多樣性保護(hù)法律有效性問題可以歸結(jié)為兩方面,生物多樣性保護(hù)法律本身存在問題和政府環(huán)境責(zé)任體系的不完善。環(huán)境問題的解決需要依靠政府強(qiáng)有力的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)靠市場,環(huán)保靠政府。傳統(tǒng)的生物多樣性法律保護(hù)往往重視政府權(quán)力,輕視政府義務(wù);重視政府管理,輕視政府服務(wù);重視政府主導(dǎo),輕視公眾環(huán)境參與;重視行政相對人的法律責(zé)任,輕視政府問責(zé)。這樣的生物多樣性法律保護(hù)造成的是保護(hù)的低效和不經(jīng)濟(jì)。

(一)健全生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制

政府決策對社會的影響最大,在一定意義上其決策水平的高低直接影響到社會的發(fā)展。政府決策是行政性決策,是國家立憲性決策在行政領(lǐng)域的延伸。協(xié)調(diào)生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府的一項重要職責(zé),但是現(xiàn)實中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)出現(xiàn)不協(xié)調(diào),政府決策中忽視生物多樣性保護(hù),經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃中,不能夠進(jìn)行充分全面的環(huán)境影響評價論證,使得國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏離生態(tài)文明建設(shè)道路的情況比比皆是。生物多樣性保護(hù)本身的特殊性需要法律給予特殊關(guān)注。與其他環(huán)境問題的直接性,經(jīng)濟(jì)性不同,生物多樣性的喪失往往給人們帶來的更多是美觀上的喪失,以及一些非必須的生活資料的喪失。生物多樣性喪失造成的危害具有更長潛伏期,而且危害結(jié)果往往以間接的形式表現(xiàn)出來。我國生物多樣性存在比較豐富,保護(hù)價值比較高的地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后,群眾的科學(xué)文化素質(zhì)比較低的地方。完全剝奪這些地區(qū)人口尋求改變,依靠當(dāng)?shù)刭Y源提高生活水平的權(quán)利是不科學(xué)也是難以達(dá)到其預(yù)期的效果的。健全生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制就是要解決或者緩解生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合決策機(jī)制的具體設(shè)計應(yīng)該包括法律倡導(dǎo)機(jī)制,法律監(jiān)督機(jī)制,和法律責(zé)任機(jī)制。法律倡導(dǎo)機(jī)制將生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策以法律的形式給予明文規(guī)定,并做出具體的程序性規(guī)定。法律監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任機(jī)制則是綜合決策機(jī)制的保障。

(二)完善生物多樣性保護(hù)政府問責(zé)機(jī)制

我國已經(jīng)初步建立了生物多樣性保護(hù)法律體系,但是法律需要正確執(zhí)行才能真正發(fā)揮作用。目前我國問題在于生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域存在有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),生物多樣性保護(hù)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路,或者無原則地變通執(zhí)行生物多樣性保護(hù)法律法規(guī),政策,使得法律法規(guī)政策變成了一紙空文。政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)需要以政府環(huán)境問責(zé)機(jī)制為保障。由于政府是公權(quán)力的主體,對其責(zé)任是否履行進(jìn)行問責(zé)是非常困難的。所以應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部與外部,權(quán)力與權(quán)利等多方面構(gòu)成立體的問責(zé)機(jī)制,包括立法機(jī)關(guān)問責(zé),司法機(jī)關(guān)問責(zé),社會公眾問責(zé)和行政機(jī)關(guān)自身問責(zé)等多種方式,對政府未履行生物多樣性保護(hù)職責(zé)法律責(zé)任進(jìn)行追究。

(三)發(fā)展生物多樣性保護(hù)行政補償機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度比較高的地區(qū), 可以通過征收資源補償稅或通過限量,限區(qū)域開發(fā)生物多樣性資源,達(dá)到保護(hù)生物多樣性的目的。在那些經(jīng)濟(jì)落后而生物多樣性資源豐富的地區(qū)發(fā)展生物多樣性保護(hù)行政補償機(jī)制是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)矛盾的途徑之一。生物多樣性保護(hù)行政補償機(jī)制是政府基于環(huán)境公平和環(huán)境正義的要求,為解決環(huán)境權(quán),生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的矛盾,通過稅收或者財政轉(zhuǎn)移支付等方式對生態(tài)保護(hù)地區(qū)及保護(hù)者給予合理經(jīng)濟(jì)回報。生物多樣性保護(hù)行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在國家立法機(jī)關(guān)制定的補償基準(zhǔn)上,根據(jù)各生物多樣性保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活條件來由地方政府靈活規(guī)定。由于提供環(huán)境公共產(chǎn)品是政府的職責(zé),因此生物多樣性保護(hù)行政補償首先應(yīng)當(dāng)由政府作為第一支付人。生態(tài)環(huán)境具有典型的外部性,生物多樣性保護(hù)的好壞都會造成生物多樣性成本或者效益的外溢現(xiàn)象,即外部不經(jīng)濟(jì)性和外部經(jīng)濟(jì)性。任何生物多樣性保護(hù)效益的受益者均應(yīng)當(dāng)同時成為生物多樣性保護(hù)行政補償?shù)牡诙Ц墩摺?/p>

五、結(jié)語

法律是生物多樣性保護(hù)的主要手段之一,不斷完善和發(fā)展生物多樣性保護(hù)法律機(jī)制對于貫徹科學(xué)發(fā)展觀,實現(xiàn)環(huán)境,社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。此外,生物多樣性保護(hù)需要依賴多種保護(hù)機(jī)制的共同作用,提高公民的生物多樣性保護(hù)意識,鼓勵支持發(fā)展生物技術(shù)的發(fā)展都對生物多樣性保護(hù)起著不可替代的作用。同時,生物多樣性喪失問題具有國際關(guān)聯(lián)性,必須通過加入國際生物多樣性公約,制定雙邊和多變生物多樣性保護(hù)條約,加快我國的生物多樣性保護(hù)工作國際化進(jìn)程,開展生物多樣性保護(hù)的國際合作。