新農(nóng)村建設(shè)中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與對策探討

王善梅

摘要在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還存在著流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)服務(wù)組織尚未形成等問題,直接制約著稀缺土地資源的合理流動和優(yōu)化配置,影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。因此,通過規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織、健全流轉(zhuǎn)的社會保障機制等對策并明確流轉(zhuǎn)的基本原則,從而促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。

關(guān)鍵詞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序服務(wù)組織基本原則

中圖分類號:D922.3文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-277-02

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是在家庭承包責(zé)任制推行以來,深化農(nóng)村土地制度改革的又一件大事,不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,而且對農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響,但目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀不容樂觀,存在很多問題。

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在:第一,土地在流轉(zhuǎn)的過程中,大都采取口頭協(xié)議的形式,很少簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議。即使簽有書面合同的,條款也多不規(guī)范,內(nèi)容過于簡單,對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任等缺乏明確具體的規(guī)定,這樣使得在處理土地糾紛和矛盾時,無據(jù)可查,不能有效地解決矛盾;第二,一些地方的農(nóng)民法治意識不強,土地流轉(zhuǎn)是在私下進行的,,該辦手續(xù)的未到相關(guān)部門辦理手續(xù),導(dǎo)致出現(xiàn)流轉(zhuǎn)無效的情況時有發(fā)生,損失了受讓方已投入的物力財力等,導(dǎo)致土地糾紛的發(fā)生。

(二)缺少農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)和各類中介服務(wù)組織,農(nóng)村土地市場尚未形成

“土地市場與土地流轉(zhuǎn)是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系,二者相輔相成,互相促進。土地流轉(zhuǎn)可以促進土地市場的發(fā)育和完善,而健全的土地市場又能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場所,使土地流轉(zhuǎn)更趨合理化?！币环矫?目前在農(nóng)村尚未建立農(nóng)村土地價值評估機構(gòu),導(dǎo)致土地在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象,損害轉(zhuǎn)讓方的利益,并制約了農(nóng)村土地市場的發(fā)育。另一方面,缺少中介服務(wù)組織的引導(dǎo),土地資源信息傳遞機制與市場有效需求銜接程度不高,導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成本增加,制約了土地規(guī)模經(jīng)營的效率,阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(三)流轉(zhuǎn)的社會保障機制不健全

社會保障是市場機制對主體遭遇市場風(fēng)險的一種救濟,也是完善的市場經(jīng)濟不可或缺的重要制度。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場必須有完善的社會保障制度作為支撐。由于農(nóng)民長期受農(nóng)村傳統(tǒng)思想的影響,將土地作為最基本的生活保障,對土地的依附力比較強。而當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重缺失,農(nóng)民也只能依附于土地,嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、規(guī)模和水平。

二、促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策思考

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序之規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),可以依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換等方式。除一年以內(nèi)代耕形式外,須按如下的程序簽訂流轉(zhuǎn)合同,并及時報告本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理站。

1.承包方自主流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)遵循以下程序

(1)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人依據(jù)承包合同,協(xié)商流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)時間、流轉(zhuǎn)價格以及流轉(zhuǎn)收益支付等,根據(jù)協(xié)商結(jié)果簽訂書面流轉(zhuǎn)合同一式四份,流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站各執(zhí)一份。書面流轉(zhuǎn)合同一般包括以下內(nèi)容:雙方當(dāng)事人的姓名、住所;流轉(zhuǎn)土地的四至、座落、面積、質(zhì)量等級;流轉(zhuǎn)的期限和起止日期;流轉(zhuǎn)方式;流轉(zhuǎn)土地的用途;雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);流轉(zhuǎn)價款及支付方式;流轉(zhuǎn)合同到期后地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理;違約責(zé)任等。

(2)發(fā)包方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站收到流轉(zhuǎn)合同后,如發(fā)現(xiàn)有不妥之處應(yīng)及時指出并要求其改。

(3)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站申請合同鑒證。

2.承包方委托發(fā)包方(村委會)流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)遵循以下程序

(1)承包方自愿委托發(fā)包方(村委會)流轉(zhuǎn)其承包土地的,應(yīng)向發(fā)包方(村委會)遞交由戶主簽字或蓋章的委托流轉(zhuǎn)申請書;

(2)發(fā)包方(村委會)討論是否接受委托,并將討論結(jié)果在15日內(nèi)通知承包方;

(3)決定接受委托的,發(fā)包方(村委會)應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂流轉(zhuǎn)委托書,載明委托事項、權(quán)限和期限,委托雙方簽字蓋章;

(4)發(fā)包方(村委會)在接受委托后三個月內(nèi),將流轉(zhuǎn)農(nóng)戶、待流轉(zhuǎn)地塊等基本情況以適當(dāng)?shù)男问较虼鍍?nèi)外公告;

(5)愿意承接流轉(zhuǎn)土地的,在公告的有效期內(nèi)提交承接流轉(zhuǎn)土地申請;

(6)公告期結(jié)束后,發(fā)包方(村委會)應(yīng)本著公正、公平、公開的原則,及時召集已提交的承接流轉(zhuǎn)土地申請且具備承接資格的受讓方磋商,在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上與受讓方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同一式四份,流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站各執(zhí)一份;

(7)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站申請合同鑒證。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)組織之建立

1.建立農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)

根據(jù)土地收益理論,土地價格是土地收益即地租的資本化。在充分考慮地價構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上,準(zhǔn)確評估土地的收益和農(nóng)田投入成本,對農(nóng)村土地進行分等定級、科學(xué)評估、確定土地的基準(zhǔn)價格。基準(zhǔn)價格是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的參照依據(jù)。它的主要作用是把農(nóng)村地價的總水平和地價的差異反映出來,然后以基準(zhǔn)地價確定具體地塊的標(biāo)定地價。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的開放,越來越需要建立專業(yè)的農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)。不僅可以使土地流轉(zhuǎn)更加公正合理,有利于維護轉(zhuǎn)讓方的合法權(quán)益,而且可以推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進行。

2.培育各類中介服務(wù)組織

土地流轉(zhuǎn)運行過程比較復(fù)雜,涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記等眾多環(huán)節(jié),違約后還要處理違約糾紛。以上這些事宜非農(nóng)戶所能獨立完成。所以,必須大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)咨詢、資產(chǎn)評估、土地保險、土地托管、土地融資等各類中介服務(wù)組織。由政府培訓(xùn)中介服務(wù)人員,實行資質(zhì)制度,依法管理。由中介服務(wù)組織對土地流轉(zhuǎn)進行協(xié)調(diào)指導(dǎo),充分發(fā)揮中介組織在流轉(zhuǎn)雙方之間的媒介和橋梁作用以促進土地流轉(zhuǎn)高效、公開、公正地進行,使得土地流轉(zhuǎn)行為更適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會保障機制之健全

應(yīng)以保障農(nóng)民基本生活為目的,積極探索農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的新途徑。一方面,可以設(shè)立農(nóng)村社會保障基金,落實村民各種社會保障措施,減輕農(nóng)民對土地的依附力,才能防止農(nóng)民在離開土地后因缺乏必要的社會保障,而帶來的嚴(yán)重的社會問題。這樣才有利于促進土地流轉(zhuǎn)的賣方市場形成。另一方面,完善農(nóng)村社會保障中政府的作用。有些農(nóng)村社會保障制度需要政府來辦,有的需要政府支持,有時也需要政府制定“游戲”規(guī)則。可見,政府在完善農(nóng)村社會保障制度,促進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面有著重要的作用。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則之確立

在尋求促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策基礎(chǔ)上,還需同時明確以下幾個基本原則:

(一)必須堅持從實際情況出發(fā)的原則

我國幅員遼闊,各地的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高低不均,因此土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能搞“一刀切”,各地需要根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展的實際情況推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。據(jù)國外研究表明,當(dāng)人均GDP小于500美元時,農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營土地為主;當(dāng)人均GDP大于1000美元之后,農(nóng)村土地的商業(yè)運作和市場價值才開始體現(xiàn)出來。也就是說,只有在經(jīng)濟比較發(fā)達,農(nóng)民收入水平比較高的地方才有可能出現(xiàn)較大范圍的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。各地要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)以及所能獲得的技術(shù)、資金等實際情況,扎實穩(wěn)妥地推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),從而實現(xiàn)土地資源與技術(shù)、資金、人才等生產(chǎn)要素的最佳配置。

(二)必須堅持有序統(tǒng)一流轉(zhuǎn),連片開發(fā)的原則

要改變以往零星流轉(zhuǎn),分散開發(fā)的狀況,采取“形式多樣、規(guī)模經(jīng)營”的方法,實行集中流轉(zhuǎn),連片開發(fā),提高土地利用率。比如,一些地方實行這樣的措施:“推進土地適度規(guī)模經(jīng)營,經(jīng)營土地面積必須達到50畝以上,經(jīng)營年限至少5年,開展土地適度規(guī)模經(jīng)營,不受區(qū)域、戶籍、身份限制,個人或公司,企業(yè)均可經(jīng)營?？h政府制定了補貼優(yōu)惠政策,凡從事土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶,經(jīng)營土地面積在50畝以上的,縣政府實行獎補,補貼標(biāo)準(zhǔn)分別為:對從事土地經(jīng)營單戶規(guī)模達到50-100畝的,每年每畝獎補70元,對經(jīng)營100畝以上的,每年每畝獎補100元?！?/p>

(三)必須堅持家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定的原則

家庭承包經(jīng)營制度是我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度,是黨的農(nóng)村政策的基石,必須長期堅持。因而要賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),即在法律規(guī)定下,給予農(nóng)民充分的占有、使用和收益的權(quán)利。推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不是對家庭承包經(jīng)營的否定,而是對家庭承包經(jīng)營的發(fā)展和完善。任何組織或個人都不得以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的名義否定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),擅自撕毀土地承包經(jīng)營合同,強迫農(nóng)民搞土地流轉(zhuǎn)。