論反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置

樊 杭

摘要經(jīng)濟(jì)學(xué)和反壟斷法理論的發(fā)展為反壟斷法在自然壟斷行業(yè)的適用提供了充分的依據(jù),但我國(guó)《反壟斷法》正式出臺(tái)后,由于缺乏明文規(guī)定,使得自然壟斷行業(yè)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與新近成立的反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)利界限不甚明晰,這可能引起在對(duì)具體壟斷行為判斷與管轄上的分歧與沖突。相應(yīng)的,科學(xué)配置反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限,將有助于保障《反壟斷法》順利實(shí)行。按照比較法的路徑,同時(shí)基于對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量大,監(jiān)管業(yè)務(wù)復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)情況的分析,筆者認(rèn)為不舍棄行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),建立由統(tǒng)一的反壟斷機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的合作管轄機(jī)制,應(yīng)是配置相關(guān)機(jī)構(gòu)權(quán)利的要點(diǎn)。

關(guān)鍵詞自然壟斷反壟斷機(jī)構(gòu)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-259-02

一、視角的選擇:自然壟斷行業(yè)及其反壟斷法適用性的發(fā)展

(一)自然壟斷行業(yè)的傳統(tǒng)調(diào)整模式

自然壟斷行業(yè)指那些規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益明顯,單獨(dú)一個(gè)企業(yè)能夠比多個(gè)企業(yè)更有效率地提供全部產(chǎn)出的行業(yè)。①它的特點(diǎn)大概可以概括為:規(guī)模經(jīng)濟(jì)性;成本弱增性;巨額的沉淀成本;生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)性。也正是這樣一種經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理論導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)過(guò)去普遍采取了壟斷的經(jīng)營(yíng)方式,同時(shí)鑒于其公共利益性,一般由公共利益的天熱代表——政府來(lái)投資經(jīng)營(yíng),以及設(shè)置監(jiān)管,這就是自然壟斷行業(yè)的傳統(tǒng)調(diào)整模式。

在自然壟斷行業(yè)的傳統(tǒng)調(diào)整模式中,政府以行政程序代替市場(chǎng)力量,干預(yù)企業(yè)關(guān)于價(jià)格、質(zhì)量、進(jìn)入及退出等一切管理行為。與此相應(yīng),在競(jìng)爭(zhēng)化改革前,自然壟斷領(lǐng)域原則上不適用維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷法。有些國(guó)家和地區(qū)直接將其定性為反壟斷法的適用除外領(lǐng)域。如德國(guó)1980年《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定,郵政、交通運(yùn)輸、供電、供氣、供水等公用事業(yè)均一般地豁免適用該法

(二)自然壟斷行業(yè)調(diào)整模式的新發(fā)展

自20世紀(jì)80年代起,從發(fā)達(dá)國(guó)家開始,全球范圍內(nèi)掀起了自然壟斷事業(yè)“放松規(guī)制,引入競(jìng)爭(zhēng)”的改革浪潮。從目前國(guó)際上的發(fā)展趨勢(shì)看,自然壟斷領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范圍日益擴(kuò)大,政府直接規(guī)制的范圍逐漸減少。反壟斷法的適用規(guī)則從“一般除外,例外適用”改成了“一般適用,例外排除”。這一實(shí)踐的背后有著多年的理論探討和實(shí)踐基礎(chǔ)。首先,隨著科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展,某些技術(shù)革命事實(shí)上結(jié)束了過(guò)去自然壟斷的狀態(tài)。例如,無(wú)線電通訊技術(shù)的產(chǎn)生結(jié)束了長(zhǎng)途有線通訊的壟斷地位。其次,市場(chǎng)需求的增長(zhǎng)可以減少甚至消滅規(guī)模經(jīng)濟(jì),從而打破一家企業(yè)壟斷一個(gè)行業(yè)的局面。第三,任何壟斷行業(yè)都是以高成本、低效率以及在技術(shù)革新方面的因循守舊和保守主義為特點(diǎn)的。人們也認(rèn)識(shí)到,傳統(tǒng)政府規(guī)制制度本身也存在問(wèn)題,即存在“規(guī)制失靈”②正是基于自然壟斷行業(yè)放松管制的這樣一種情形,才使得反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)入了本為行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)全全負(fù)責(zé)的領(lǐng)域,也就產(chǎn)生了本文所要討論的相關(guān)機(jī)構(gòu)之間權(quán)利配置的問(wèn)題。

最后,要說(shuō)明的是,由于我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的原因,我國(guó)自然壟斷行業(yè)的內(nèi)涵和外延與西方經(jīng)典概念有所不同。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)導(dǎo)致我國(guó)所謂的自然壟斷行業(yè)的外延要大于一般意義上的自然壟斷。在我國(guó)該行業(yè)外延實(shí)際包括:(1)嚴(yán)格意義上的自然壟斷行業(yè)(2)不具有自然壟斷性,但采取自然壟斷行業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的行業(yè)(3)其主要或部分產(chǎn)品具有自然壟斷性,而對(duì)全行業(yè)采取自然壟斷行為傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的行業(yè)。一般包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、鐵路、航空行業(yè)③。

二、比較法的觀點(diǎn):自然壟斷行業(yè)反壟斷權(quán)力配置的模式

(一)反壟斷機(jī)構(gòu)單獨(dú)管轄模式

比如歐共體委員會(huì)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),同時(shí)負(fù)責(zé)在電信、能源、銀行、保險(xiǎn)、傳媒等行業(yè)的監(jiān)管任務(wù),這種體例可以看作是將行業(yè)監(jiān)管放在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之內(nèi)了。同樣做法的還有澳大利亞和新西蘭,這兩個(gè)國(guó)家均沒(méi)有負(fù)責(zé)電信電力等行業(yè)監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)。例如在澳大利亞,行業(yè)監(jiān)管任務(wù)屬于澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì),委員會(huì)的下面設(shè)立了涉及電力、天然氣、運(yùn)輸和電信等行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的“監(jiān)管事務(wù)局”④。另外,荷蘭也從2005年7月1日起,將過(guò)去獨(dú)立的能源監(jiān)管局(DTe)并入荷蘭競(jìng)爭(zhēng)局,由此使競(jìng)爭(zhēng)局成為負(fù)責(zé)執(zhí)行荷蘭1998年電力法和2000年天然氣法的機(jī)構(gòu)。

(二)反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)機(jī)構(gòu)并重模式

比如美國(guó)就大致如此,其在電信、電力、金融和航空業(yè)均建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu),如聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)負(fù)責(zé)電信監(jiān)管,聯(lián)邦能源管制委員會(huì)(FERC)負(fù)責(zé)監(jiān)管州際間的電力傳輸,同時(shí)又和司法部一起審查企業(yè)的合并行為⑤。又如英國(guó)1998年的《競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定,該法由公平交易局實(shí)施和執(zhí)法,賦予公平交易局局長(zhǎng)強(qiáng)有力的調(diào)查權(quán)以及作出決定、特許豁免、公布建議和信息等權(quán)力;同時(shí),該法也賦予公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)管的特定行業(yè)享有同樣的權(quán)力。或者說(shuō),英國(guó)公平交易局是該法的主要或者基本的執(zhí)法機(jī)關(guān),在設(shè)立了專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公用事業(yè)領(lǐng)域,它與該事業(yè)的監(jiān)管者共同行使執(zhí)法權(quán)⑥。

(三)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)執(zhí)法模式

此外,還有一些領(lǐng)域依然完全受行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄。如美國(guó)《克萊頓法》第7條規(guī)定:對(duì)于基于下列委員會(huì)(局)授權(quán)完成的交易,本節(jié)不適用:美國(guó)民航局、聯(lián)邦電訊委員會(huì);證券交易委員會(huì)依據(jù)《1935年公共設(shè)施控股公司法》第10條在其管轄權(quán)內(nèi)的授權(quán);美國(guó)海運(yùn)委員會(huì);農(nóng)業(yè)局。

三、我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)的模式分析

比較法的作用在于幫助我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及提供適當(dāng)借鑒,但外國(guó)經(jīng)驗(yàn)并非普世的,要真正解決問(wèn)題,還得回到自己的土地上來(lái)。

(一)我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)3+X模式

從總體局勢(shì)上看,目前我國(guó)反壟斷形成了雙層多機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀:一層是由今年9月新成立的“議事機(jī)構(gòu)”反壟斷委員會(huì)擔(dān)綱,而另一層“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”由三部委——商務(wù)部、發(fā)展改革委、工商總局組成。三部委的職能分工已經(jīng)明確,即由國(guó)家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)對(duì)價(jià)格違法行為的查處;商務(wù)部主要負(fù)責(zé)查處進(jìn)出口貿(mào)易中的壟斷行為,并審查外國(guó)投資者對(duì)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu);工商總局專門設(shè)立了“反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局”主要負(fù)責(zé)對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位和行政性壟斷行為的查處。正如《反壟斷法》專家組成員時(shí)建中教授概括的那樣,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)形成了“3+X”的局面,也就是維持了立法前期反壟斷專家們就開始擔(dān)心的反壟斷工作多頭管理格局。而之前被寄予厚望的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)盡管正式成立,但僅僅作為“議事機(jī)構(gòu)”,履行的是“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”的職能,并無(wú)實(shí)際執(zhí)法權(quán)利。

值得注意的是反壟斷執(zhí)法的分工,依然沒(méi)有明確電力、電信、民航等壟斷行業(yè)的反壟斷執(zhí)法問(wèn)題。這意味著,反壟斷執(zhí)法,并不僅僅涉及到發(fā)改委、商務(wù)部和工商總局三部委,還將涉及到很多行業(yè)監(jiān)管部門,比如電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)甚至鐵道部等,反應(yīng)了我國(guó)處理行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)的關(guān)系時(shí)采用了合作監(jiān)管模式。

但要明確的是,我國(guó)的監(jiān)管模式比之世界上大多數(shù)國(guó)家有著顯著的不同,這個(gè)不同體現(xiàn)我國(guó)的反壟斷執(zhí)法權(quán)是由三家機(jī)構(gòu)分享的,換句話說(shuō)即反壟斷執(zhí)法缺乏統(tǒng)一性。如此多家執(zhí)法不僅會(huì)增加成本,而且執(zhí)法機(jī)關(guān)之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生糾紛,容易出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和失位。更嚴(yán)重是,一旦進(jìn)入自然壟斷領(lǐng)域,將與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相錯(cuò)雜,那時(shí)就不在是一個(gè)反壟斷機(jī)構(gòu)與一個(gè)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利配置問(wèn)題了,而要綜合考慮數(shù)家機(jī)構(gòu),使得問(wèn)題呈幾何倍數(shù)的復(fù)雜化。

(二)對(duì)上述權(quán)利配置的分析

就此,筆者認(rèn)為,要理清我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利配置,必須首先明確反壟斷機(jī)構(gòu)自身內(nèi)在的權(quán)利結(jié)構(gòu),而不是像有些學(xué)者認(rèn)為的那樣從簡(jiǎn)化甚至撤銷行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)入手,盡管確實(shí)有撤銷行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入反壟斷機(jī)構(gòu)的先例存在(如比較法部分提到的荷蘭一例)。

原因在于以中國(guó)之國(guó)情,行業(yè)監(jiān)管部門的設(shè)置是有其必要的。首先中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量大大超過(guò)了不設(shè)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的澳大利亞、新西蘭等國(guó),這也就意味著中國(guó)有著更多的經(jīng)濟(jì)事務(wù)需要相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào),在這一點(diǎn)上,與美國(guó)更為接近,而美國(guó)的情況如上文所述是設(shè)立了相當(dāng)多行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的。其次,行業(yè)監(jiān)管部門尤其是下文將討論的自然壟斷行業(yè)監(jiān)管部門,除了要監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)性的事務(wù),還要負(fù)責(zé)對(duì)一些技術(shù)上的不具競(jìng)爭(zhēng)性的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管,同時(shí)要保障國(guó)家在關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和人民的福利。第三相比于行業(yè)監(jiān)管部門,新設(shè)立的反壟斷委員會(huì)甚至是擁有多年競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的工商總局都存在一些技術(shù)問(wèn)題上的缺陷,一般反壟斷機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)非常專業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管,也無(wú)法對(duì)專業(yè)的行業(yè)進(jìn)行定價(jià)規(guī)制,這就使得有些問(wèn)題只能依賴行業(yè)監(jiān)管部門的協(xié)助來(lái)解決⑦。

同時(shí)筆者認(rèn)為,廣為詬病的不具執(zhí)法效力的反壟斷委員會(huì)的成立,仍然有其積極的一面,可以看做進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的嘗試,同時(shí)作為權(quán)宜之計(jì)為協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)提供了制度性的保障。當(dāng)然,這種保障也是要成本的,更關(guān)鍵的是,以反壟斷委員會(huì)目前的人員組成和具體職能來(lái)看,它所肩負(fù)的“協(xié)調(diào)”的使命是否會(huì)產(chǎn)生理想的效果也是值得考慮的。

所以,我國(guó)反壟斷委員會(huì)目前職能的設(shè)置實(shí)在是一個(gè)兩難選擇的結(jié)果。因?yàn)閺牧硪环矫婵磥?lái),要一步到位地形成統(tǒng)一的反壟斷機(jī)構(gòu)也并不現(xiàn)實(shí)。從1993年底《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》實(shí)行以來(lái),工商總局一直是執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)類案件的主力,已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)膱?zhí)法經(jīng)驗(yàn),而反壟斷委員會(huì)如果作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)在新設(shè)之初必然是無(wú)法擔(dān)當(dāng)起同樣重任的。如果說(shuō)要將工商總局、商務(wù)部中執(zhí)行反壟斷的部門劃歸新成立的反壟斷委員會(huì)管理,那么行政調(diào)整的成本同樣將是非常大的,而且行政調(diào)整的成本不單單經(jīng)濟(jì)上的,同時(shí)還要考慮到相關(guān)人員因素,包括官員職權(quán)的變化、接受的程度等等,所以反壟斷執(zhí)法多頭管理的局面暫時(shí)難以改變。

鑒于反壟斷法在我國(guó)確實(shí)是剛剛起步,正如上述分析,從可行性上看,短期內(nèi)完全收回現(xiàn)行機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限勢(shì)必障礙重重,設(shè)立反壟斷委員會(huì)也不過(guò)是個(gè)權(quán)宜之計(jì)。那么今后在反壟斷委員會(huì)積累了大量經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,理應(yīng)選取恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整,逐步實(shí)現(xiàn)反壟斷委員會(huì)“由虛到實(shí)”的過(guò)度⑧,使三部位執(zhí)行反壟斷職能的具體部門并入反壟斷委員會(huì),最終形成一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的、獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

(三)從分析引出的對(duì)現(xiàn)狀的建議

上文從行業(yè)機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)簡(jiǎn)述了其存在的必要,而此處要引入學(xué)者的另一種分析,即從競(jìng)爭(zhēng)水平的角度看到我國(guó)“只有在相關(guān)公用事業(yè)的體制暨市場(chǎng)化改革到位且無(wú)需為其設(shè)置專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下,反壟斷暨競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)方可獨(dú)攬?jiān)擃I(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷執(zhí)法權(quán)”⑨。所以說(shuō),目前,我國(guó)反壟斷機(jī)關(guān)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)自然壟斷行業(yè),必須也只能采取合作機(jī)制,無(wú)非是其中的權(quán)利孰輕孰重,輕重若何的問(wèn)題。兩者的關(guān)系,可以有“分權(quán)型”的合作機(jī)制和“權(quán)力共享型”的合作機(jī)制兩種。即使是分權(quán)型,還有按行業(yè)與按法律的分類⑩。

筆者原則上贊成在自然壟斷領(lǐng)域方面,兩類機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重、緊密合作,其職能不能被人為地對(duì)立和割裂的觀點(diǎn)。如果說(shuō)在當(dāng)前公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革中,相關(guān)行業(yè)主管部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)相應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的培植和維護(hù)將發(fā)揮更多作用的話,那么隨著公用事業(yè)中競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和市場(chǎng)機(jī)制的增加、因自然壟斷和合法壟斷而需受特別監(jiān)管的領(lǐng)域愈益縮小,反壟斷暨競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)將會(huì)對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)承擔(dān)越來(lái)越大的責(zé)任豘。但是如何能夠在不割裂相互權(quán)利的前提下,順利實(shí)現(xiàn)上述過(guò)渡卻是相比于權(quán)利配置更進(jìn)一步的問(wèn)題。