三大國際經(jīng)濟(jì)組織與公民社會關(guān)系的構(gòu)建

易 軍

摘要公民社會是家庭、國家和市場之外的另一領(lǐng)域。三個主要的國際經(jīng)濟(jì)組織即世界貿(mào)易組織、世界銀行和國際貨幣基金組織對發(fā)展其與公民社會的關(guān)系都極為看重。公民社會以各種各樣的方式參與到三大國際經(jīng)濟(jì)組織的活動之中。

關(guān)鍵詞公民社會國際經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系構(gòu)建

中圖分類號:F116文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-233-02

公民社會是指那些非政府性和非營利性的組織,它們以道德、文化、科學(xué)、宗教或慈善等為基礎(chǔ)而建立并存在于社會生活之中,表達(dá)其成員或他人利益和價值的訴求。它是家庭、國家和市場之外的另一領(lǐng)域。三個主要的國際經(jīng)濟(jì)組織即世界貿(mào)易組織、世界銀行和國際貨幣基金組織對發(fā)展其與公民社會的關(guān)系都極為看重。這三個國際經(jīng)濟(jì)組織分別在自己的官方網(wǎng)站上為公民社會設(shè)置專欄。不僅如此,他們的負(fù)責(zé)人對公民社會在本組織內(nèi)所發(fā)揮的積極作用都曾給予了高度的評價。

一、世界貿(mào)易組織與公民社會間關(guān)系的構(gòu)建

在三個國際經(jīng)濟(jì)組織之中,世界貿(mào)易組織(簡稱WTO)與公民社會間互動關(guān)系的歷史最短。而且,世界貿(mào)易組織更經(jīng)常使用的詞語是非政府組織,而不是公民社會。從人事安排來看,WTO中與公民社會保持日常聯(lián)系的部門是秘書處。WTO秘書處下轄的部門分別扮演3個不同的角色,即運營、信息和聯(lián)絡(luò)、后勤的角色,分別由總干事或者副總干事領(lǐng)導(dǎo)。對外關(guān)系部(external relations division,簡稱 ERD)承擔(dān)著信息和聯(lián)絡(luò)的職責(zé),它是WTO與公民社會、國際政府間組織、議會、議員進(jìn)行互動的活動中心,其主要活動之一就是組織、發(fā)展與公民社會的對話。

公民社會可以通過下列的方式參與到世界貿(mào)易組織的決策過程之中:

第一,部長級會議。各政府和公民社會都是WTO極為看重的對話者,就像WTO前秘書長Pascal Lamy在香港部長級會議召開前在香港舉行的一次與非政府組織(簡稱NGO)代表的見面會上所講的一樣,他在香港的行程有兩項任務(wù),一是會見NGO,二是會見各成員政府。NGO被授權(quán)參與WTO部長級會議始于1996年12月召開的新加坡部長級會議。想?yún)⒓訒h的NGO必須向WTO秘書處遞交申請,經(jīng)秘書處審查,如果符合《建立WTO協(xié)定》第5條第2款的規(guī)定,即NGO的活動是與WTO相關(guān)的,那么NGO的申請才會被秘書處接受并同意參會。從參加部長級會議的NGO的數(shù)量來看,一直呈穩(wěn)定增長的態(tài)勢:第一次部長級會議,159個NGO登記參加會議;最近一次的部長級會議,800多個NGO參加會議。部長級會議期間,專門設(shè)置了“NGO中心”,配備了會議室和計算機(jī)設(shè)備。NGO中心會主辦一系列的公開會議,例如,在香港部長級會議上,從2005年12月12日開始,一直到12月18日截止,各NGO和某些與會代表團(tuán)組織了總共179次會議。

第二,研討會。除了在WTO部長級會議召開期間舉行的研討會之外,WTO還在其他時間組織了各類研討會。其中,最重要的是WTO每年舉辦一次的公眾論壇(public forum)。該論壇是WTO與公民社會的盛大聚會,與會者包括各類非政府組織、國會議員、各類學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)界人士、記者、律師、其他國際組織代表和學(xué)生等。論壇的目的是對公眾開放,以尋求世界貿(mào)易體制方面的對話。在論壇期間,WTO所給予的最重要的東西是關(guān)注;對于WTO各成員、秘書處職員來說,論壇是一個傾聽和學(xué)習(xí)的過程。公眾論壇最早于2001年開始,第一次公眾論壇只有400人參加;2007年第七次公眾論壇吸引了來自全球各地的1750人參會。WTO公眾論壇經(jīng)常通過自下而上的方式(bottom-up)組織,即WTO成員并沒有主宰其希望與公民社會暢談的主題,而是讓公民社會自己確定要表達(dá)的主題。這種自下而上的方法導(dǎo)致論壇要討論的問題極其豐富和廣泛。WTO成員認(rèn)為這種方法可以幫助它們判斷出社會上關(guān)于貿(mào)易的重點關(guān)注問題。

第三,公民社會尤其是非政府組織可以“法庭之友”的身份參與WTO爭端解決程序。實踐中,許多非政府組織紛紛提交書面意見間接參與到某些爭端解決案件之中,試圖通過這種方式向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提供事實信息、法律解釋和相關(guān)意見,期望能影響到裁判機(jī)構(gòu)的裁決。有時非政府組織確能心想事成。

第四,對外關(guān)系部(ERD)經(jīng)常為公民社會舉行WTO各委員會和工作組工作進(jìn)展情況的吹風(fēng)會。例如,在2001年7月至11月間,秘書處組織了6次通氣會,在有關(guān)會議結(jié)束后幾天之內(nèi)就通報了農(nóng)業(yè)委員會、貿(mào)易和環(huán)境委員會、服務(wù)貿(mào)易理事會等的有關(guān)會議情況。感興趣的公民社會都可以向?qū)ν怅P(guān)系部(ERD)申請參會。個別委員會、理事會的主席也出席了某些通氣會。當(dāng)然,根據(jù)1996年《與非政府組織關(guān)系的安排的指南》(WT/L/162)的規(guī)定,這些主席只能以個人身份出現(xiàn)在通氣會上。①

第五,公民社會可以向WTO秘書處里的對外關(guān)系部(ERD)提交意見書(position papers)。意見書必須是與WTO活動相關(guān)的,并且每月簡報、手冊和聲明等都不包括在內(nèi)。WTO秘書處有權(quán)審核意見書是否滿足上述要求,如不符要求,秘書處將不予接受。對于合格的意見書,秘書處會告知各成員。想更詳細(xì)探討這些意見書的成員可以聯(lián)系對外關(guān)系部(ERD),取得有關(guān)的意見書。

此外,WTO官方網(wǎng)站上為非政府組織開辟了專欄,非政府組織提交的文件的目錄、WTO為非政府組織舉辦的研討會或其他活動等都會出現(xiàn)在專欄里。

二、世界銀行與公民社會間關(guān)系的構(gòu)建

從世界銀行里與公民社會聯(lián)絡(luò)的人事安排來看,世界銀行里為公民社會設(shè)置了120多個活動中心(focal points),它們遍布于世界銀行設(shè)在80多個國家的辦公室和華盛頓,以及地區(qū)性、網(wǎng)絡(luò)和其他運營性單位。這些活動中心可以劃分為3個層次:②

其一,從國家層面上看,在全球70個國家設(shè)立的世界銀行的辦公室(country office)里,有80多個公民社會國家職員(civil society country staff)積極與公民社會溝通。這些專業(yè)工作人員經(jīng)常是當(dāng)?shù)貒窈透呒墝I(yè)人士,許多人在加入世界銀行之前曾經(jīng)在公民社會中工作甚至是做過領(lǐng)導(dǎo)人。他們從事許多與公民社會相關(guān)的活動,包括:對預(yù)算中的銀行借款展開審計和風(fēng)險分析;對世界銀行、政府和公民社會三者的關(guān)系進(jìn)行研究;針對銀行政策和項目,展開信息傳播和促進(jìn)對話;構(gòu)建和維持與地方公民社會已有的關(guān)系;鼓勵公民社會投身于世界銀行資助的工程,等等。

其二,從區(qū)域和部門層面上看,有個所謂的市民社會小組(civil society group,簡稱CSG),它聚集了40多個職員,這些人都在華盛頓世界銀行總部工作,他們有的針對全球不同的地區(qū),有的屬于世界銀行集團(tuán)的國際金融公司和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu),有的針對特殊群體(如兒童和青少年、殘疾人),有的來自于某些撥款機(jī)制,有的來自于世界銀行中的其他單位(如world bank institute, inspection panel)。就針對全球不同區(qū)域而開展工作的職員而言,他們將向各自區(qū)域的副總裁提出建議,制定區(qū)域里的公民社會發(fā)展戰(zhàn)略,協(xié)調(diào)他們各自所對應(yīng)國家中的前述公民社會國家職員的工作。公民社會小組(CSG)每兩個月舉行一次會議,就世界銀行與公民社會的關(guān)系互相交換信息、分享經(jīng)驗、討論未來的趨勢等。

其三,從全球?qū)用嫔峡?有個12人組成的所謂的公民社會團(tuán)隊(civil society team,簡稱CST)。CST的成員來自對外事務(wù)部、 社會發(fā)展部、國際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等部門,同時還有來自世界銀行設(shè)在巴黎和布魯塞爾的歐洲辦公室、設(shè)在東京辦公室的職員。CST為世界銀行與公民社會的關(guān)系充當(dāng)了全球活動中心的角色。CST制定戰(zhàn)略,向高層提出建議,協(xié)調(diào)與公民社會發(fā)生關(guān)系的職員們,給各項目職員如何在世界銀行運作中與公民社會協(xié)商等提供指導(dǎo)和技術(shù)支持,給前述公民社會小組(CSG)提供機(jī)會以接觸世界銀行的信息、人事和其他資源。

世界銀行與公民社會之間的活動可以劃分為兩種類型:對話和協(xié)商;搭檔。

對話和協(xié)商是在各成員政府的理解和支持下,世界銀行與公民社會直接進(jìn)行雙邊交往。在地方、國家和跨國等各層面上,對話可以多種形式、在多種地點進(jìn)行。它既可以由世界銀行管理層、職員發(fā)動,也可以由公民社會啟動。比如,世界銀行董事會(board of directors)的董事們與那些來自其所代表國家的公民社會舉行雙邊會晤,還與訪問華盛頓總部就特定問題進(jìn)行游說的公民社會代表舉行會晤;在國家層面上,絕大多數(shù)派駐各國的世界銀行辦公室都建立了正式和非正式機(jī)制,以與那些在該國工作的地方和國際性公民社會進(jìn)行經(jīng)常性對話;在全球?qū)用嫔?世界銀行年會和春季會議以及有世界銀行出席的聯(lián)合國峰會、世界貿(mào)易組織部長級會議等也有世界銀行與公民社會間的對話。

與對話不同,協(xié)商是世界銀行就某個特定主題征詢反饋信息的過程?！皡f(xié)商”這個詞語引起了公民社會對其的某些期望,即該過程將有助于世界銀行作出決策。這是一個比對話更加正式的過程,它意味著世界銀行將會慎重考慮和采納從有關(guān)渠道收集到的意見?，F(xiàn)在,世界銀行幾乎所有重要的研究、戰(zhàn)略和政策(無論是全球?qū)用孢€是國家層面)都會進(jìn)行某種類型的協(xié)商過程。

世界銀行與公民社會在國家、地區(qū)和跨國層面上還可以形成搭檔的關(guān)系。在國家層面上,諸如教育、環(huán)境、健康和農(nóng)村發(fā)展等有許多世界銀行、各政府與公民社會之間形成的合伙關(guān)系。這種關(guān)系意味著在工程設(shè)計、執(zhí)行和資源使用等方面它們可以分享所有權(quán)和決策權(quán)。

三、國際貨幣基金組織與公民社會間關(guān)系的構(gòu)建

從國際貨幣基金組織(IMF)與公民社會間進(jìn)行聯(lián)系的人事安排來看,隸屬于IMF總裁的對外關(guān)系部(external relations department,簡稱EXR)對IMF和公民社會之間的關(guān)系進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)。與公民社會之間關(guān)于IMF政策的基本路線問題的接洽,一般是在對外關(guān)系部(EXR)的支持下,由隸屬于IMF總裁的相關(guān)的職能部門負(fù)責(zé)。就IMF針對特定國家展開的監(jiān)督和財政、技術(shù)援助而與公民社會的接觸,一般是在對外關(guān)系部(EXR)的支持下,由相關(guān)地區(qū)的部門處理,尤其是派駐該國的代表團(tuán)負(fù)責(zé)人(mission chief)和常駐代表(如果設(shè)有該職位的話);在派駐各國的代表團(tuán)負(fù)責(zé)人和常駐代表(如果設(shè)有該職位的話)之間,與該國公民社會進(jìn)行聯(lián)絡(luò)的任務(wù)的劃分根據(jù)個案情況的不同而有所不同,一般來說,常駐代表處于更有利的位置與公民社會發(fā)展關(guān)系。除了這些專門職員之外,IMF中理事會的成員理事(governor)、 執(zhí)行董事會的成員執(zhí)行董事(executive director)、管理層(management)也會與公民社會發(fā)生聯(lián)系。IMF中的獨立評估辦公室(independent evaluation office,它隸屬于IMF中的執(zhí)行董事會,其職責(zé)是對IMF的政策和活動開展獨立和客觀的評估。)也會與公民社會建立關(guān)聯(lián)。③

從IMF與公民社會之間溝通的方式來看,可分為兩類:首先,從全球?qū)用嫔峡?IMF與公民社會之間的溝通可以采取多種多樣的形式,主要包括:第一,IMF管理層與公民社會代表之間的接觸,無論是在小型會議還是大型論壇;公民社會與IMF職員以及執(zhí)行董事在IMF總部或全球就特定政策或特定國家問題舉行會議、研討會和協(xié)商;IMF邀請公民社會參與對其政策的評論,或者通過參加研討會,或者通過對掛在對外網(wǎng)站上的文件發(fā)表評論;與世界銀行聯(lián)合組織的公民社會政策論壇(civil society policy forum)會與IMF和世界銀行的年會和春季會議同時舉行,涉及廣泛的議題,包括一些由公民社會自己策劃的議題;獨立評估辦公室(independent evaluation office)也與公民社會保持著經(jīng)常的聯(lián)系,并且公民社會是向該辦公室提供反饋、評論和建議的最積極的參與者。

其次,從國家層面上看,IMF與公民社會間的接觸也有幾種形式。首先,當(dāng)IMF總裁到某一國家訪問時,他經(jīng)常會見公民社會。IMF監(jiān)控代表團(tuán)會與公民社會見面。在低收入國家進(jìn)行項目設(shè)計和談判時,IMF代表團(tuán)會經(jīng)常與那些參與到準(zhǔn)備減貧戰(zhàn)略(poverty reduction strategy)的協(xié)商過程中的公民社會會晤。IMF駐某些國家的常駐代表會定期與公民社會接觸。④

我國關(guān)于公民社會理論研究的熱潮始于前幾年,我國公民社會參與國際經(jīng)濟(jì)組織活動的事例也是鮮見于報刊雜志,在國際經(jīng)濟(jì)組織甚少聽到我國公民社會大聲疾呼的聲音,例如,在世界貿(mào)易組織召開的歷次部長級會議中幾乎看不到來自我國的公民社會的身影。作為一個負(fù)責(zé)任的大國,我國的公民社會理應(yīng)擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任,在國際舞臺上,充分利用國際經(jīng)濟(jì)組織提供的各項資源,與我國政府一道,為了我國的百姓利益和全人類的福利而吶喊。當(dāng)然,我國的公民社會正在路上,路途還比較遠(yuǎn)。