關(guān)于我國行政監(jiān)督問題的思考

劉 影

摘要行政監(jiān)督是行政管理的一項(xiàng)重要職能,“絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”,只有有力的監(jiān)督才能使行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。我國行政監(jiān)督目前還存在很多薄弱環(huán)節(jié),需要以制度加以約束和強(qiáng)化。

關(guān)鍵詞行政監(jiān)督行政監(jiān)督體系對(duì)策

中圖分類號(hào):D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-207-02

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中明確地表明:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”①隨著人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步,對(duì)于凌駕在社會(huì)之上的國家權(quán)力,尤其是越來越龐大的行政權(quán)力,實(shí)施有效的監(jiān)督顯得日益重要。行政監(jiān)督通過對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作和作風(fēng)進(jìn)行監(jiān)督檢查,及時(shí)糾正偏差和失誤,防止官僚主義、貪污腐敗等不正之風(fēng),保證行政管理活動(dòng)嚴(yán)格依法辦事,確保國家總?cè)蝿?wù)和總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、 行政監(jiān)督及行政監(jiān)督體系概述

行政監(jiān)督,是指各類監(jiān)督主體包括政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、社會(huì)輿論和公民以及行政系統(tǒng)自身,依法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為的合法性、公平性和有效性所實(shí)施的檢查和督導(dǎo)活動(dòng)。②

我國的行政監(jiān)督產(chǎn)生于新中國成立時(shí)期,但較完整的行政監(jiān)督體系形成于20世紀(jì)80年代中期。根據(jù)主體的不同分為行政體制內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督,其中外部權(quán)力監(jiān)督包括:國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的行政監(jiān)督;國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,即人民檢察院和人民法院實(shí)施的行政監(jiān)督;中國共產(chǎn)黨組織作為執(zhí)政黨實(shí)施的行政監(jiān)督。外部非權(quán)力監(jiān)督包括:人民政協(xié)以及各民主黨派的行政監(jiān)督;社會(huì)群眾及輿論監(jiān)督,主要是指各人民團(tuán)體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人以及新聞媒介對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督可以劃分為專門監(jiān)督和非專門監(jiān)督兩類。內(nèi)部專門監(jiān)督,主要是指政府專設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政監(jiān)督以及各類專業(yè)性行政監(jiān)督,包括:行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、物價(jià)監(jiān)督和質(zhì)量監(jiān)督等專業(yè)性行政監(jiān)督。內(nèi)部非專門監(jiān)督,包括:上下層級(jí)監(jiān)督,即各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其主管按行政隸屬關(guān)系自上而下或自下而上進(jìn)行直線監(jiān)督;平行部門監(jiān)督,即政府職能部門就其所轄事務(wù),在自身權(quán)限與責(zé)任范圍內(nèi)對(duì)其它相關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督③。

二、 我國行政監(jiān)督的現(xiàn)狀及問題

雖然我國行政監(jiān)督體制在不斷完善,但是,由于整個(gè)監(jiān)督體系龐大而雜亂,以及缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性,行政監(jiān)督體制還存在著一系列明顯的缺陷,“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”現(xiàn)象比比皆是。

(一)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督疲軟無力

根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定,人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān),國家行政機(jī)關(guān)是其執(zhí)行機(jī)關(guān),一切工作必須接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,并對(duì)其負(fù)責(zé)。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是國家對(duì)行政機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督,所謂全面監(jiān)督就是說人民代表大會(huì)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)的合法性、適當(dāng)性或合理性實(shí)行監(jiān)督,并有權(quán)做出處理。人大的監(jiān)督相對(duì)于其他監(jiān)督而言,是最具權(quán)威性、效力最高的監(jiān)督。在一些地方,本應(yīng)由人大決定的一些重大問題,往往未交人大討論決定,即交付執(zhí)行,人大的監(jiān)督疲軟乏力。于是,在群眾中形成了人大是“大牌子、空架子、老頭子”,沒有實(shí)權(quán)、監(jiān)督是搞形式的印象。人大監(jiān)督疲軟乏力的一個(gè)重要原因是監(jiān)督立法不完備。盡管我國憲法和法律規(guī)定了人大擁有監(jiān)督權(quán),但只是一些原則性的規(guī)定,執(zhí)行起來較困難。之所以困難,是由于在對(duì)政府的監(jiān)督中可能會(huì)直接監(jiān)督到同級(jí)黨委的頭上去。當(dāng)人大遇到此類情況,其監(jiān)督就會(huì)受到一定的阻力。

(二)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政監(jiān)督尚顯薄弱

司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,是指司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)是否合法進(jìn)行的監(jiān)督,包括人民法院的監(jiān)督和人民檢察院的監(jiān)督。司法監(jiān)督的優(yōu)越性在于其嚴(yán)格、公開的司法程序,使其具有權(quán)威性。因此,司法監(jiān)督也是最有效的監(jiān)督方式之一。

首先,人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過審理行政案件來進(jìn)行的。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條和五十三條規(guī)定,人民法院審理行政案件要以行政法規(guī)為依據(jù),并且參照國務(wù)院部委和地方政府制定的規(guī)章,規(guī)章之間若有不一致的,由最高人法院送請國務(wù)院進(jìn)行解釋或者裁決。行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,人民法院對(duì)行政行為的監(jiān)督僅限于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍以內(nèi)的具體行政行為的監(jiān)督,將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為排除在司法監(jiān)督之外,而且還要依照行政機(jī)關(guān)指定的規(guī)范去處理行政案件,以其作為審查具體行政行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。這無異于以行政機(jī)關(guān)自己為自己設(shè)定標(biāo)準(zhǔn),來衡量行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否符合它自己對(duì)自己的要求。在這種情況下,司法機(jī)關(guān)既不能審查作為審理依據(jù)的行政規(guī)范是否合法,又不能對(duì)所依據(jù)的行政行為規(guī)范做出解釋,一切依據(jù)和解釋都有行政機(jī)關(guān)自己說了算,這種審查實(shí)質(zhì)上就成為審查行政機(jī)關(guān)是否能“說到做到”。

(三)行政監(jiān)察部門監(jiān)督阻力大

我國的監(jiān)察部門,大都設(shè)置在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部,在領(lǐng)導(dǎo)體制上,這些部門受雙重領(lǐng)導(dǎo),既受同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),又受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下,專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)受到的控制比較多,尤其是受制于執(zhí)行權(quán)。這種監(jiān)督體制嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體的獨(dú)立性,使監(jiān)督人員在心理上有顧慮,他們害怕濫用權(quán)力的人用多種辦法對(duì)其工作設(shè)置障礙,干擾甚至打擊報(bào)復(fù)。監(jiān)督人員背著這個(gè)思想包袱,難以毫無畏懼地展開工作,難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。表現(xiàn)在辦案上,往往是先由黨政首長內(nèi)定性質(zhì),然后交監(jiān)督部門去履行法律手續(xù),監(jiān)督人員只能被動(dòng)地接受長官意志。更有甚者有的官員受人情之托,用領(lǐng)導(dǎo)身份干擾辦案,影響司法獨(dú)立公正。除了體制上的原因,有許多問題在政策界限上很模糊,這就使得監(jiān)察部門很難進(jìn)行監(jiān)督。

(四)人民群眾的監(jiān)督名不副實(shí)

人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督在我國的憲法和法律中都有規(guī)定,因此人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督本不應(yīng)該成為問題。但是在實(shí)際生活中,人民群眾的監(jiān)督所發(fā)揮的作用不大,不把群眾監(jiān)督放在眼里的現(xiàn)象和問題在我國行政機(jī)關(guān)中不同程度地存在著。在行政機(jī)關(guān)中,一些行政領(lǐng)導(dǎo)者,以權(quán)謀私、腐化享樂等等腐敗現(xiàn)象已經(jīng)到了令人發(fā)指的地步,廣大人民群眾對(duì)此意見很大,但卻奈何不得。這些情況表明我國群眾監(jiān)督嚴(yán)重存在著名實(shí)不符的現(xiàn)狀。

(五)新聞輿論監(jiān)督受制約

雖然新聞監(jiān)督本身并不具有制裁力,但卻具有動(dòng)員群眾的實(shí)際能力。輿論監(jiān)督對(duì)政府和行政官員是一種無形的約束,可以提高行政機(jī)關(guān)的效率和保持官員的廉潔。就我國的情況看,雖然輿論監(jiān)督也發(fā)揮了不小的實(shí)際效力,但是由于輿論宣傳制度上的制約,新聞自由的效力尚未得以充分發(fā)揮。在西方各國,新聞媒介的監(jiān)督是行政監(jiān)督的重要工具。其監(jiān)督方式主要有報(bào)道、評(píng)論和調(diào)查。在西方國家中,輿論監(jiān)督對(duì)政府官員起著很大的制約作用,因此西方許多學(xué)者把輿論監(jiān)督與立法、執(zhí)法、司法等并列,認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)的四大支柱。

三、健全和改善行政監(jiān)督制度的對(duì)策

(一)真正確立人大監(jiān)督的地位,健全人大監(jiān)督的機(jī)構(gòu)

要真正確立人大在國家監(jiān)督體制中的地位,必須遵循兩個(gè)原則:首先,要按照法律從屬性原則進(jìn)行重構(gòu)。要克服現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制的不足,一要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位;二要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督人員行使監(jiān)督職權(quán)的法律保障。加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)的基本目標(biāo)是:監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)有很高的權(quán)威性,監(jiān)督機(jī)關(guān)地位必須獨(dú)立,對(duì)監(jiān)督人員實(shí)行有效保障。其次,要按照黨政職能分開原則進(jìn)行重構(gòu)。要通過立法進(jìn)一步明確國家監(jiān)督職能,理順人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,以保證國家監(jiān)督形式充分地、有效地發(fā)揮作用。把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與管理國家具體事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來,有利于加強(qiáng)人大的監(jiān)督,發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。黨通過人大的監(jiān)督渠道,來實(shí)現(xiàn)對(duì)國家行政、司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)完善司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

首先,轉(zhuǎn)變現(xiàn)行司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)的 “雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”?，F(xiàn)行法律規(guī)定,司法機(jī)關(guān)一方面接受同級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),另一方面又要接受上級(jí)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制下,地方政權(quán)開始干涉司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。這不利于機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的正常維持,同時(shí)也影響了我國法制的統(tǒng)一和權(quán)威,不利于司法監(jiān)督在公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行。因此,必須讓司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離當(dāng)?shù)匦姓?建立一個(gè)單一的領(lǐng)導(dǎo)體制,即下級(jí)只接受上級(jí)直屬機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

其次,在經(jīng)濟(jì)方面,完善司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制,脫離地方財(cái)政的制約,由上級(jí)直屬機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理,以中央財(cái)政直接劃撥的方式,實(shí)現(xiàn)辦案經(jīng)費(fèi)、職工福利、日常開支的獨(dú)立。避免因經(jīng)濟(jì)上的制約而在行使司法監(jiān)督權(quán)的時(shí)候受到地方政府的干涉。將司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格納入財(cái)政預(yù)算,加以落實(shí)。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)注意優(yōu)化資源配置,提高司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)整體效能。

(三)提高干部思想覺悟,加強(qiáng)輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督與其它監(jiān)督一樣,它的作用能否得到充分發(fā)揮,關(guān)鍵是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、意識(shí)強(qiáng)弱、素質(zhì)高低。一個(gè)高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有的胸懷,是能夠自覺接受來自各方面的監(jiān)督,把來自各方面的監(jiān)督作為廉潔勤政、為民服務(wù)的需要,領(lǐng)導(dǎo)干部如果具備了這個(gè)認(rèn)識(shí),就能做到“聞過則喜”、“聞過即改”。

事實(shí)證明,領(lǐng)導(dǎo)干部具備了虛懷若谷、聞過則喜的政治素質(zhì),有了高度自覺的被監(jiān)督意識(shí),就能滿腔熱情地歡迎輿論監(jiān)督、支持輿論監(jiān)督,實(shí)事求是地向新聞媒體提供情況,積極配合和協(xié)助新聞?dòng)浾吒愫貌稍L活動(dòng),對(duì)新聞媒體的批評(píng)報(bào)道也能認(rèn)真檢查,采取措施,及時(shí)糾正,并且能舉一反三,積極、主動(dòng)地解決本地區(qū)、本系統(tǒng)存在的問題,把工作做得更好。堅(jiān)持不懈地抓好干部的思想教育,不斷提高干部的政治素質(zhì),是營造輿論監(jiān)督良好環(huán)境的首要任務(wù)。

(四) 重視信訪舉報(bào)工作,拓寬群眾監(jiān)督的渠道

胡錦濤總書記指出,“加強(qiáng)群眾監(jiān)督,建立‘便利、安全、高效的舉報(bào)機(jī)制,認(rèn)真對(duì)待舉報(bào)線索,該立案的立案,該轉(zhuǎn)辦的轉(zhuǎn)辦”。我們的措施就是大力宣傳有關(guān)信訪監(jiān)督的規(guī)章制度,公布受理機(jī)關(guān)的地點(diǎn)和舉報(bào)電話,設(shè)立舉報(bào)箱,建立領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公等制度,使群眾監(jiān)督有章可循。并把群眾監(jiān)督工作與黨風(fēng)廉政教育、制度建設(shè)、干部管理等工作結(jié)合起來,把各級(jí)機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和內(nèi)部制約結(jié)合起來,以產(chǎn)生更好的監(jiān)督效果,從而使監(jiān)督渠道更加寬廣。此外,還可以成立專門的群眾監(jiān)督機(jī)構(gòu),使廣大人民群眾真正能行使、敢行使監(jiān)督權(quán)。

另外,要切實(shí)保護(hù)群眾的監(jiān)督權(quán)利。首先,在受理舉報(bào)中,必須通過認(rèn)真處理、解決群眾來信來訪反映的問題,使群眾民主權(quán)力得以實(shí)現(xiàn),以增強(qiáng)群眾監(jiān)督的信心。其次,對(duì)群眾行使自己的民主權(quán)利,向各種違紀(jì)違法行為作斗爭,遭到打擊報(bào)復(fù)時(shí),有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)肅查處,決不姑息,以保證黨內(nèi)外群眾的權(quán)利不受侵犯。

總之,加強(qiáng)行政監(jiān)督是規(guī)范權(quán)力運(yùn)用、遏制腐敗蔓延、實(shí)現(xiàn)民主政治的必由之路?，F(xiàn)階段除了加強(qiáng)各監(jiān)督主體的監(jiān)督外,還要將制定和完善行政監(jiān)督制度提上日程。重視和加強(qiáng)行政監(jiān)督立法,實(shí)行行政監(jiān)督的法制化。行政監(jiān)督立法是依法實(shí)行行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督法規(guī),才能為積極有效的行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序。行政立法不足,會(huì)造成監(jiān)督機(jī)關(guān)無法可依,使監(jiān)督缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),導(dǎo)致監(jiān)督的盲目性和隨意性。長期以來我國監(jiān)督立法工作薄弱,盡管這幾年也制定了一些法規(guī)條例,但從總體上講,仍不能滿足當(dāng)前行政監(jiān)督發(fā)展的實(shí)際需要,因此行政監(jiān)督立法亟待加強(qiáng)。