政策領(lǐng)導(dǎo)力:界定運(yùn)行及對(duì)策分析

黃 岑

摘要政策領(lǐng)導(dǎo)力是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的引領(lǐng)的能力,它指的是政策整個(gè)過程的領(lǐng)導(dǎo)力,包括政策的制定、運(yùn)行和監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)。而政策領(lǐng)導(dǎo)力要發(fā)揮其功能,就必須在政策的整個(gè)過程中做到科學(xué)、有效、公平、公正。本文針對(duì)界定、運(yùn)行及對(duì)策三方面對(duì)政策領(lǐng)導(dǎo)力進(jìn)行論述。并著重從政策的制定和執(zhí)行兩個(gè)方面對(duì)政策領(lǐng)導(dǎo)力的運(yùn)行進(jìn)行重點(diǎn)闡述。

關(guān)鍵詞政策領(lǐng)導(dǎo)力政策制定政策執(zhí)行

中圖分類號(hào):C934文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-201-02

一、引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高,政府宏觀調(diào)控的重要性更加明顯,公共政策的作用和影響不斷增強(qiáng)。公共政策一般涉及重大而普遍的公共問題,無論政策的制定還是執(zhí)行出了問題都會(huì)造成許多負(fù)面影響,或者破壞正常的社會(huì)生活,沖擊民眾的切身利益,或者影響經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與衰落,阻礙社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。

近20年來中國(guó)在取得成就的同時(shí)仍存在許多弊端和缺陷。只有認(rèn)真分析不足,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),才能充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力的作用,推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。如今,中國(guó)正處于從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,正確地界定、運(yùn)行政策領(lǐng)導(dǎo)力,分析政策在制定、執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題,并尋找出解決的對(duì)策,就顯得尤為重要。

二、政策領(lǐng)導(dǎo)力的界定

(一)政策與領(lǐng)導(dǎo)力

政策領(lǐng)導(dǎo)力是一個(gè)新概念,目前理論界也沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。我們先從政策與領(lǐng)導(dǎo)力這兩個(gè)概念入手。公共政策是指政府用以規(guī)范、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。領(lǐng)導(dǎo)力是指領(lǐng)導(dǎo)者在組織中憑借個(gè)人能力并充分利用各種人力資源和客觀條件,引導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)者追隨自己,去實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的能力。

(二)提出政策領(lǐng)導(dǎo)力的意義

與政策領(lǐng)導(dǎo)力相對(duì)的是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力。傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力是指在一定社會(huì)組織或群體內(nèi),領(lǐng)導(dǎo)者能夠運(yùn)用其法定權(quán)利和自身影響力采用一定形式和方法而對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者施加影響并共同作用于客觀對(duì)象,以實(shí)現(xiàn)自身與被領(lǐng)導(dǎo)者共同預(yù)定目標(biāo)的能力;這種能力賴以存在并發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是其主體領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力、品德、知識(shí)和才能。

政策領(lǐng)導(dǎo)力的主體是政策,而其對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力的主體是領(lǐng)導(dǎo)者。政策將取代領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用是當(dāng)今政治的一大趨勢(shì)。政策領(lǐng)導(dǎo)力的進(jìn)步之處在于它比傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力更科學(xué)、更具有信服力;影響力更具有廣泛性和普遍性;一定程度上可以防止造成個(gè)人崇拜、防止腐敗。政策領(lǐng)導(dǎo)力的提出對(duì)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)具有重要意義。

(三)定義政策領(lǐng)導(dǎo)力

政策領(lǐng)導(dǎo)力的界定不能簡(jiǎn)單地把政策與領(lǐng)導(dǎo)力簡(jiǎn)單相加,而是兩者有機(jī)的優(yōu)化結(jié)合。本文認(rèn)為政策領(lǐng)導(dǎo)力是指政策科學(xué)有效起到長(zhǎng)遠(yuǎn)的、宏觀的引領(lǐng)作用的一種能力。它不是單指執(zhí)行力、影響力、效力、凝聚力等這樣能力,而是這些力的合力,是更深層次的價(jià)值文化層面上的能力。它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程,包括政策的制定、運(yùn)行和監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)。就制定與執(zhí)行兩個(gè)方面來說,政策領(lǐng)導(dǎo)力具體地指政策制定是否科學(xué)、政策執(zhí)行是否有效。

三、政策領(lǐng)導(dǎo)力的運(yùn)行及對(duì)策

政策領(lǐng)導(dǎo)力的運(yùn)行是一個(gè)過程,而不能把它理解為由一系列程序措施所簡(jiǎn)單機(jī)械構(gòu)成。應(yīng)把政策領(lǐng)導(dǎo)力的運(yùn)行看成是一個(gè)由一系列制定政策和執(zhí)行政策行為所漸次展開的逐步深化的過程。在運(yùn)行過程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò),都會(huì)影響政策領(lǐng)導(dǎo)力。以下著重對(duì)政策的制定和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。

(一)政策的制定

公共政策的制定是政策領(lǐng)導(dǎo)力的起點(diǎn),如果起點(diǎn)不公、不科學(xué),則不可能充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力的作用。然而,由于政策制定者手中的政策資源總是有限的,政策資源以及利益集團(tuán)的影響都限定了政府解決所有社會(huì)問題的能力,即限制了政策領(lǐng)導(dǎo)力。因此政府任何一項(xiàng)政策的出臺(tái),都應(yīng)充分考慮其綜合效果,最大限度地照顧到不同階層、群體的需求,讓全體人民共享改革發(fā)展成果。以下以教育政策為例進(jìn)行分析。

高等教育公平主要指教育機(jī)會(huì)均等,包括入學(xué)機(jī)會(huì)的平等、接受教育過程的平等以及就業(yè)機(jī)會(huì)(結(jié)果)平等諸方面。高等教育公平是政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公平在教育領(lǐng)域的延伸,具有獨(dú)立的價(jià)值意義。它關(guān)系到整個(gè)民族素質(zhì)的提高。

現(xiàn)階段,由于我國(guó)教育政策制定時(shí)有缺陷,削弱了政策領(lǐng)導(dǎo)力,導(dǎo)致高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)不平等、教育資源配置不平等等不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。具體原因有:

1.教育資源配置影響高等教育公平。2007年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.32%,為近年來最高,但教育投入占GDP的4%提出16年了仍未達(dá)標(biāo)。而美國(guó)、日本、韓國(guó)、印度,GDP投入是4.7%—7.4%?？梢娢覈?guó)教育投入不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家無法相比,與發(fā)展中國(guó)家的投入力度相比亦有差距。

2.高校入學(xué)體制對(duì)教育公平產(chǎn)生不利影響。地區(qū)之間錄取分?jǐn)?shù)線的懸殊差異導(dǎo)致因出生地而影響同樣成績(jī)考生入學(xué)的不公平現(xiàn)象;高考制度中填報(bào)志愿一環(huán),是一個(gè)信息不對(duì)稱的博弈,在高考的“等第”錄取原則下,無法實(shí)現(xiàn)學(xué)生接受高等教育的公平。

實(shí)現(xiàn)高等教育公平的政策性建議:

1.建立公共教育資源配置的相對(duì)平衡制度。政府應(yīng)增加教育經(jīng)費(fèi)的投入,力爭(zhēng)使教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到國(guó)家GDP的4%或更多一點(diǎn),并用法律的形式確認(rèn)教育投入的總量和比例。

2.建立政府與個(gè)人雙重分擔(dān)教育成本的制度。隨著改革開放以來中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程以及居民實(shí)際收入水平的迅速提高,由政府包辦一切的高等教育財(cái)政體制,顯然不能適應(yīng)高等教育迅速發(fā)展的需求,實(shí)行高等教育成本分擔(dān),有其經(jīng)濟(jì)上和全局上的合理性。在實(shí)行成本分擔(dān)的過程中,政府要制定各種規(guī)章制度,以防止亂收費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn),確保高等教育公平的出現(xiàn)。

3.建設(shè)和完善合理的高等教育助學(xué)貸款制度。助學(xué)貸款是實(shí)施高等教育成本分擔(dān)的配套資助計(jì)劃的必然選擇之一。首先,建立和完善合理的助學(xué)貸款發(fā)放制度;其次,建立政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)制度。

4.建立健全教育領(lǐng)域的信用機(jī)制和失信懲罰機(jī)制。通過失信懲罰機(jī)制,降低教育領(lǐng)域中的“信息不對(duì)稱”,力求將失信動(dòng)機(jī)消滅在萌芽之中。

5.建立和完善法律保障制度。教育立法是建立法制機(jī)制的根本環(huán)節(jié)。要通過立法程序,把國(guó)家方針政策用法律形式鞏固下來,使之成為整個(gè)國(guó)家的意志和整個(gè)社會(huì)所遵守的準(zhǔn)則,促進(jìn)高等教育公平的實(shí)現(xiàn)。

從以上教育的角度我們可以總結(jié)出:公共政策的制定必須堅(jiān)持“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”,使公共政策的制定科學(xué)化,民主化,公平化。所謂公共政策制定科學(xué)化,就是一要立足中國(guó)具體國(guó)情而非照搬外國(guó)經(jīng)驗(yàn);二要按照客觀規(guī)律辦事,而非主觀臆斷;所謂公共政策制定民主化,就是在制定政策過程中必須發(fā)揚(yáng)民主,一要廣泛聽取各部門,各地方和人民群眾的意見,如推廣聽證制,專家咨詢制,論證制,公示制;二在實(shí)際決策過程中要有一個(gè)反復(fù)研擬論證政策的過程,力避主觀片面性和“長(zhǎng)官意志”的弊端和干擾;所謂政策制定公平化,就是公共政策的制定過程和制定內(nèi)容一般情況下應(yīng)向公眾公開,并通過公眾媒體加以宣傳,以增強(qiáng)政策制定的透明度。強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、民主性、公平性為的是確保政策的效率,或者說保證政策在相關(guān)技術(shù)層面上達(dá)到科學(xué)準(zhǔn)確、合理適度,以達(dá)到政策領(lǐng)導(dǎo)力。

(二)政策的執(zhí)行

政策執(zhí)行,在政府中是普通的日常工作,同時(shí)也是一個(gè)最容易被忽視的環(huán)節(jié)。執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題同樣會(huì)使政策流于失敗。無論政策制定的水平如何,政策制定者的主觀意愿如何,政策真正化為實(shí)際的措施,在社會(huì)中產(chǎn)生效果還需要一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié):把政策付諸實(shí)施的過程。只有當(dāng)政策得到完全的貫徹執(zhí)行,政策才能有實(shí)際效果。在實(shí)際的政策執(zhí)行中,經(jīng)常由于一些原因?qū)е抡邎?zhí)行的“梗阻”、“偏差”、“上有政策下有對(duì)策”等現(xiàn)象,妨礙政策的有效執(zhí)行。事實(shí)上許多政策失敗的原因也正在于執(zhí)行中的偏差,現(xiàn)實(shí)中許多官僚主義現(xiàn)象以及人民對(duì)政府的不滿,有許多針對(duì)的就是執(zhí)行環(huán)節(jié)。我們應(yīng)當(dāng)給予政策執(zhí)行以高度重視。以下以司法為例進(jìn)行分析。

司法公正是指司法審判人員在司法和審判活動(dòng)的過程和結(jié)果中應(yīng)堅(jiān)持和體現(xiàn)公平和正義的原則。存在司法不公的問題和原因:

司法不公的現(xiàn)象表現(xiàn)為個(gè)別法官辦金錢案、關(guān)系案、人情案等,出現(xiàn)“上有政策,下有對(duì)策”的不良情況。主要原因是司法的偏私落腳點(diǎn)是司法官員因財(cái)、權(quán)、情而做出不公正的判決,執(zhí)法過程沒能透明有效。

實(shí)現(xiàn)司法公正的建議:

1.司法人員在思想上必須對(duì)司法公正高度重視。維護(hù)司法公正是每一份法官的神圣職責(zé),它體現(xiàn)在每一位法官審理的每一個(gè)案件之中,體現(xiàn)在每一次裁判之中,體現(xiàn)在每一項(xiàng)訴訟活動(dòng)中。它要求人民法官在思想上劃清正確與錯(cuò)誤的界線,多為百姓辦實(shí)事。

2.必須努力提高法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)。法官業(yè)務(wù)素質(zhì)直接影響到司法的公正性。提高業(yè)務(wù)素質(zhì),首先應(yīng)積極參加教育培訓(xùn),獲取更多的信息和經(jīng)驗(yàn)。其次要不斷自學(xué)并在審判實(shí)踐中熟練運(yùn)用。再次要有意識(shí)有選擇地參加庭審觀摩以提高自己的審判能力。

3.要積極推行審判方式改革。辦案活動(dòng)必須依法公平、民主、透明,以公平促公正。從而改變過去訴訟權(quán)與審判權(quán)不分,由法官大包大攬為訟審分離法官居中裁判;由先定后審轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘徍蠖?從過去“暗箱操作”、“不透明”,走向“公開審理查真相,法官當(dāng)眾斷是非”,盡最大可能體現(xiàn)司法公正。

4.要健全制度,加強(qiáng)監(jiān)督。各級(jí)法院應(yīng)開門納諫,主動(dòng)上門征求黨外、人大、政協(xié)對(duì)法院工作的意見和建議;各級(jí)法院要設(shè)立法官違紀(jì)投訴中心;要自覺接受人民輿論的監(jiān)督。

從以上司法的角度我們可以總結(jié)出:公共政策的執(zhí)行要公正正義,必須在政策執(zhí)行過程中做到透明公開、行之有效。具體來說一方面要求優(yōu)化執(zhí)行主體。政策執(zhí)行者要明確角色意識(shí),處理好各種利益關(guān)系以及樹立正確的權(quán)力觀,提高自身內(nèi)在素質(zhì)。另一方面要加強(qiáng)制度建設(shè),消除制度漏洞。首先,應(yīng)建立完善績(jī)效評(píng)估體系,明確政策執(zhí)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系。其次,要建立重大失誤的處罰機(jī)制,建立責(zé)任問責(zé)制。最后,需實(shí)行政策執(zhí)行效果的專家評(píng)審制和各種意見反饋的信息披露制度,增強(qiáng)制度執(zhí)行的公開透明性。

政策執(zhí)行是一種將政策規(guī)定適用于社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的行為,其目的就是落實(shí)政策。它強(qiáng)調(diào)使社會(huì)中的公共問題最終按照政策精神或政策規(guī)定加以解決,其中關(guān)鍵落在“實(shí)”字。與“實(shí)”相悖的執(zhí)行是不能允許的,諸如走樣的執(zhí)行、華而不實(shí)的執(zhí)行、沒解決實(shí)際問題的執(zhí)行、上有政策下有對(duì)策的執(zhí)行,其直接后果是政策執(zhí)行的失敗,間接是政策領(lǐng)導(dǎo)力的削弱。因此,政策領(lǐng)導(dǎo)力的有效運(yùn)行要求政策執(zhí)行公平性、公正性、有效性。

(三)政策的其他環(huán)節(jié)

當(dāng)然,作為一個(gè)完整的過程,政策還包括對(duì)政策的反饋、評(píng)估、調(diào)整等環(huán)節(jié)。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出差錯(cuò)都會(huì)影響政策領(lǐng)導(dǎo)力。因此,政策整個(gè)過程都應(yīng)做到科學(xué)、公平、公正、有效。只有這樣才能充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力,不僅要發(fā)揮它的執(zhí)行力、影響力、效力,更重要的是發(fā)揮它長(zhǎng)遠(yuǎn)的引領(lǐng)的能力。

四、結(jié)語

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間形成了相互滲透和相互制約的復(fù)雜關(guān)系,更需要正確并充分發(fā)揮政策領(lǐng)導(dǎo)力的作用,以保證社會(huì)公正,保證社會(huì)的安定有序,保證和諧社會(huì)的構(gòu)建。

要使政策領(lǐng)導(dǎo)力有效運(yùn)行,就必須做到政策過程科學(xué)、民主、公正。而要保證政策運(yùn)行全過程的科學(xué)性、民主性、公正性,一個(gè)很重要的問題,就是預(yù)先設(shè)立一個(gè)嚴(yán)格的操作程序,它包括政策制定與執(zhí)行中必須遵守的方式、步驟、空間范圍和時(shí)間限制等。無論是政策過程的哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,都會(huì)影響到政策領(lǐng)導(dǎo)力,影響到民眾的切身利益,影響到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此,無論是立法者還是執(zhí)法者,包括各級(jí)政府官員,一定要謹(jǐn)記:公共政策事關(guān)重大,必須慎之又慎。