完善我國(guó)行政自由裁量權(quán)監(jiān)督的構(gòu)想

歐建華

摘要自由裁量權(quán)的濫用,會(huì)導(dǎo)致腐敗,從而對(duì)依法行政構(gòu)成重大威脅。但是并不能因行政自由裁量權(quán)可能被濫用、導(dǎo)致腐敗而限制其行使,只有通過(guò)對(duì)自由裁量權(quán)的監(jiān)督,才能實(shí)現(xiàn)依法行政。筆者從立法、司法和行政三個(gè)方面來(lái)探討如何有效監(jiān)督行政自由裁量權(quán)。

關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán)依法行政監(jiān)督

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-199-02

一、立法層面上

在立法層面上進(jìn)行的監(jiān)督即立法監(jiān)督,行政機(jī)關(guān)通過(guò)立法明確規(guī)定的授權(quán)目的以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為。在立法上應(yīng)明確界定行政自由裁量權(quán)行使的范圍,應(yīng)盡可能地做到明確、具體,減少?gòu)椥院湍：员硎?盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典,完善相關(guān)立法監(jiān)督。

(一)建立統(tǒng)一的行政程序法典

“行政程序法典的欠缺,導(dǎo)致難以樹立行政執(zhí)法人員和公眾的正當(dāng)行政程序觀念?！爆F(xiàn)立法時(shí)機(jī)已基本具備,應(yīng)制定統(tǒng)一的行政程序法典。2003 年《行政許可法》的頒布,是我國(guó)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的行政審批制度改革的升華?？梢钥闯?中國(guó)的法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展,行政程序立法也經(jīng)歷了一個(gè)由不成熟到系統(tǒng)化的過(guò)程。我國(guó)的行政程序法律體系已經(jīng)基本形成,行政程序的基本原則及精神已在立法、行政實(shí)踐、司法審查中得以確立。但已有的行政程序立法未得到有效的貫徹執(zhí)行,就行政程序立法而言,其不足體現(xiàn)在重特別程序輕統(tǒng)一程序。我們知道,行政行為都有其共性,這就需要一個(gè)統(tǒng)一的行政程序法來(lái)調(diào)節(jié)行政領(lǐng)域的相關(guān)行為,因此,有必要建立統(tǒng)一的行政程序法典。

(二)立法應(yīng)不斷完善,限制自由裁量權(quán)

我們知道,立法者在實(shí)踐中常常只注重不斷制定新的法律法規(guī),而對(duì)其所制定的法律法規(guī)解釋則較少,這就給行使自由裁量權(quán)留下了“自由”的空間,如在規(guī)定罰款額度時(shí),許多法律法規(guī)都過(guò)于寬泛,幅度很大,這便不能有效的規(guī)范具體的行政處罰行為,給濫用埋下了隱患。因此,應(yīng)從源頭上對(duì)自由裁量權(quán)的行使作出規(guī)范,立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)立法及其解釋,加大立法解釋力度,及時(shí)予以彌補(bǔ)立法缺陷,避免出現(xiàn)太大的自由裁量空間。要明確界定自由裁量權(quán)行使的目的、范圍等,減少?gòu)椥?、模糊性詞句。使立法盡可能做到詳盡、細(xì)致,使自由裁量權(quán)盡可能的縮小。

(三)立法監(jiān)督要進(jìn)一步完善

程序是法律的生命,行政程序的法律化是現(xiàn)代國(guó)家重要的法治原則,在行政法中占有十分重要的地位。完善立法監(jiān)督特別是要完善程序立法,完善現(xiàn)有的相關(guān)行政程序。一是表明身份制度。表明身份制度是指行政主體及其工作人員在進(jìn)行行政行為之前,要向相對(duì)一方當(dāng)事人出示證明、身份證或授權(quán)令,以表明自己享有進(jìn)行某種行政行為的職權(quán)或權(quán)利的程序。這一制度對(duì)監(jiān)督行政自由裁量權(quán)而言,可以預(yù)防行政人員超越職權(quán)、濫用職權(quán),使相對(duì)人免受不法侵害。二是信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)是指凡涉及到相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料,除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外,有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法向社會(huì)公開(kāi),任何公民或組織均可依法查閱或復(fù)制,信息公開(kāi)制度作為行政公開(kāi)原則的重要體現(xiàn)和保證,已成為當(dāng)代許多國(guó)家行政程序法的重要組成部分?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》已于自2008年5月1日起施行,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)貫徹。三是回避制度。回避制度源于自然公正原則“任何人不得作為自己案件的法官” ,指與行政行為有利害關(guān)系的人員不得參與該行政行為的過(guò)程的制度。對(duì)于監(jiān)督行政自由裁量權(quán)而言,其主要作用在于防止行政行為人的偏私,保障行政行為的公正性和增強(qiáng)行政行為的合理性。四是行政教示制度。行政教示制度有的學(xué)者又稱行政指導(dǎo)制度,指行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之后、之中對(duì)行政相對(duì)人享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù),如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他有關(guān)事項(xiàng),負(fù)有的以書面或口頭形式告知相對(duì)人并加以指導(dǎo)的義務(wù),如果行政主體沒(méi)有履行該項(xiàng)義務(wù)而導(dǎo)致相對(duì)人遭受損害,則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的程序制度。五是聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度也源于英美普通法上的自然公正原則,其內(nèi)涵是“聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)”,是現(xiàn)代行政程序法中的核心制度,作為體現(xiàn)公正、公開(kāi)、民主的制度,對(duì)于監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的濫用發(fā)揮了非常重要的作用。

二、司法層面上

司法是獨(dú)立的,司法監(jiān)督應(yīng)是最有力的。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不是行政機(jī)關(guān)對(duì)自身行為的復(fù)議監(jiān)督,而是一種外部監(jiān)督。因此,這種監(jiān)督應(yīng)以立法機(jī)關(guān)制定基本法律(含憲法)作為標(biāo)準(zhǔn)。

(一)行政自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

在基本原則之下,需有具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量某一自由裁量行為是否適當(dāng)、合理。筆者認(rèn)為,有以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一看是否符合法律目的、是否正確反映法律本意?！靶姓?quán)力的行使,只能是為了實(shí)現(xiàn)授予該權(quán)力的目的。任何與授予該權(quán)力不同的目的而行使的行政權(quán)力都是違法的?！贝_認(rèn)行為目的非善意有一定難度,但可以通過(guò)其具體行為來(lái)推斷執(zhí)法者行為是否符合法律本身目的、是否正確理解法律本意。二是事實(shí)認(rèn)定是否準(zhǔn)確。由于受許多因素的影響,法院在事實(shí)認(rèn)定上采取了更加尊重行政機(jī)關(guān)的態(tài)度,但這并不意味著司法審查的放棄,行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定不但要合法,而且在法律規(guī)定不明確時(shí)還應(yīng)尊重風(fēng)俗習(xí)慣等,對(duì)事實(shí)做出合理的認(rèn)定。三是程序是否正當(dāng)。程序是區(qū)分正義與非正義的標(biāo)準(zhǔn),程序的價(jià)值在于對(duì)恣意的控制,是理性選擇的保證,即必須是正當(dāng)程序。四是適用法律是否得當(dāng)?！斑m當(dāng)性原則是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律的時(shí)候,只能夠采用那些適合于現(xiàn)實(shí)該法律目的的方法?！毙姓杂刹昧繖?quán)是法律法規(guī)授予的,行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)忠于法律,適用最確切的法律來(lái)作出行政行為。

(二)完善司法監(jiān)督

目前我國(guó)只對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查而不審查其合理性。但隨著社會(huì)發(fā)展,這種只對(duì)行政行為合法性審理的做法已不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,應(yīng)加以完善司法機(jī)關(guān)對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督。一是建立合理的司法審查制度。為此應(yīng)擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政自由裁量權(quán)的審查范圍。對(duì)具體行政行為不僅應(yīng)審查其合法性而且應(yīng)審查其合理性。同時(shí),應(yīng)在相關(guān)程序法中,對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使范圍進(jìn)行明確界定,為司法機(jī)關(guān)在司法審查程序中對(duì)違法行政行為進(jìn)行法律救濟(jì)提供法律依據(jù)。二是建立專門的行政法院。在我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力分配體制下,司法機(jī)關(guān)實(shí)際上處于各級(jí)黨委、政府的支配下,與其業(yè)務(wù)相關(guān)的人、財(cái)、物權(quán)都被地方政府把持,造成了法院只能順從于當(dāng)?shù)卣畞?lái)執(zhí)行法律和行使司法權(quán),使得地方法院無(wú)力抗衡地方行政的干預(yù),導(dǎo)致權(quán)力分配和制約上的失衡,法院自身的權(quán)威無(wú)法樹立,行政干預(yù)司法的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此,為了更好的監(jiān)督行政自由裁量權(quán),建立專門的行政法院很有必要。三是法院應(yīng)當(dāng)充分行使審查自由裁量行為的職權(quán),逐步擴(kuò)大受案及審查范圍。在專門行政法院還沒(méi)建立前,只能從實(shí)際情況出發(fā)加大普通法院對(duì)行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督力度。為了更有效的發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在控制行政自由裁量權(quán)方面的作用,應(yīng)逐步擴(kuò)大司法權(quán)對(duì)行政自由裁量權(quán)的審查范圍,使得法院也可以進(jìn)行司法審查。

三、行政內(nèi)部自律

內(nèi)因是決定事物發(fā)展變化的根本原因,因此,對(duì)自由裁量權(quán)的監(jiān)督,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自律是必不可少的。應(yīng)切實(shí)提高執(zhí)法工作人員素質(zhì),做好行政監(jiān)察,完善行政監(jiān)督檢查,發(fā)揮行政復(fù)議的重要作用對(duì)監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的正確行使都有著非常重要的意義。

(一)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)應(yīng)進(jìn)一步提高

要健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度,加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識(shí)考查和測(cè)試。政府領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法,增強(qiáng)依法行政、依法辦事意識(shí),自覺(jué)運(yùn)用法律手段解決各種矛盾和問(wèn)題。 加大公務(wù)員錄用考試法律知識(shí)測(cè)查力度。在公務(wù)員考試時(shí),應(yīng)當(dāng)增加法律知識(shí)在相關(guān)考試科目中的比重。對(duì)從事行政執(zhí)法、政府法制等工作的公務(wù)員,還要進(jìn)行專門的法律知識(shí)考試。另外,要改革行政執(zhí)法體制,適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心,減少行政執(zhí)法層次。建立健全行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制,從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位問(wèn)題。強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任追究。全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制,健全民主評(píng)議制度,加強(qiáng)對(duì)市縣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員行使職權(quán)和履行法定義務(wù)情況的評(píng)議考核,加大責(zé)任追究力度。

(二)行政監(jiān)察對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束作用應(yīng)進(jìn)一步得以重視

國(guó)家各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān),依照法律規(guī)定和政紀(jì),對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為和職務(wù)行為,實(shí)施監(jiān)督和糾察的法制監(jiān)察活動(dòng),是行政監(jiān)察。行政監(jiān)察是行政自我控制非常重要的組成部分,如果沒(méi)有行政監(jiān)察這種約束和控制的監(jiān)督,不管是團(tuán)體或個(gè)人,也不管是公共機(jī)關(guān)或私人組織,都有可能會(huì)濫用權(quán)力而侵犯他人權(quán)利。行政監(jiān)察的特點(diǎn)是有常設(shè)的機(jī)關(guān)、專職的監(jiān)察人員,相應(yīng)的手段,程序法定且監(jiān)察內(nèi)容廣泛(包括合法性監(jiān)察和合理性監(jiān)察),其職能是加強(qiáng)行政管理,保證行政主體依法行政、提高行政效能、懲治腐敗,推進(jìn)廉政建設(shè)。行政監(jiān)察在監(jiān)督行政自由裁量權(quán)上重要作用。

(三)行政復(fù)議對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制和監(jiān)督應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)

行政復(fù)議是指行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不服,向上一級(jí)主管部門或同級(jí)人民政府提出請(qǐng)求,對(duì)行政行為進(jìn)行審查,以救濟(jì)自己的合法權(quán)益的行為,是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的一種法制監(jiān)督,體現(xiàn)了行政補(bǔ)救的作用。行政復(fù)議對(duì)行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督是以行政隸屬關(guān)系為前提,介于司法監(jiān)督的中間環(huán)節(jié),具有司法監(jiān)督的不可替代性、權(quán)威性和有效性,它對(duì)于不合理的行政自由裁量行為就有權(quán)進(jìn)行干預(yù)。行政復(fù)議能在相當(dāng)程度上克服行政系統(tǒng)內(nèi)層級(jí)監(jiān)督的軟弱狀況,增強(qiáng)了行政監(jiān)控力度,有效防止和糾正行政自由裁權(quán)的濫用。行政復(fù)議范圍比司法救濟(jì)范圍寬,兼顧合法性、合理性審查,能在一定程度上彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足,使部分尚不能成為司法審查范圍的濫用行政自由裁量權(quán)行為成為救濟(jì)可能,是行政相對(duì)方取得行政救濟(jì)的一條重要途徑。

(四)行政監(jiān)督體制應(yīng)進(jìn)一步完善

行政機(jī)關(guān)應(yīng)不斷探索和建立行之有效的監(jiān)督制度,不斷完善監(jiān)督體制,應(yīng)建立積極的行政監(jiān)督檢查制度。主要是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督,上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)在行政過(guò)程中對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督是行政領(lǐng)導(dǎo)工作的一部分,它具有監(jiān)督范圍廣、權(quán)威性高、約束力強(qiáng)的特征。通過(guò)監(jiān)督檢查,既可以直接糾正或責(zé)令其自行糾正違法、不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨?又可以根據(jù)監(jiān)督檢查的結(jié)果,直接追究濫用行政自由裁量權(quán)的行政法律責(zé)任,依法實(shí)施行政制裁。另外,通過(guò)行政監(jiān)督檢查,還可及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政自由裁量權(quán)行使過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。若屬于行政內(nèi)部的問(wèn)題,行政機(jī)關(guān)則可采取相應(yīng)措施,或制定相應(yīng)規(guī)范,以適應(yīng)合法、合理行使自由裁量權(quán)之需要;若屬于立法授權(quán)的問(wèn)題,則將相關(guān)信息及時(shí)反饋給立法機(jī)關(guān),通過(guò)這種反饋,促進(jìn)立法授予行政自由裁量權(quán)更合理、更客觀。

除了從立法、司法、行政層面上對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督外,社會(huì)團(tuán)體和公民的監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、道德監(jiān)督等對(duì)行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督也有重要作用。