關(guān)于上海建立危機處理機制的幾點思考

李勁東

摘要本文指出應(yīng)對危機的能力是現(xiàn)代政府必備的重要能力之一,也是衡量政府管理水平的一項重要指標(biāo),必須把提高政府危機管理水平作為政府工作的一項重要工作,適當(dāng)妥善應(yīng)對危機事件是體現(xiàn)政府管理水平,也是保障經(jīng)濟健康發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、提高政府凝聚力和公信力的重要基石。因此,盡快建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的危機處理機制,是上海建設(shè)國際大都市實現(xiàn)四個中心戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障措施之一。

關(guān)鍵詞政府凝聚力政府危機管理危機管理體系

中圖分類號:D67文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-197-02

在新的歷史時期,完備的危機管理體系是危機處理措施能夠有效實施的保障,加強政府危機管理建設(shè)十分重要,上海必須構(gòu)建具有上海特點、時代特征的危機處理機制。

一、新時期上海危機處理面臨的形勢

2003年7月1日4時許,上海軌道交通4號線施工人員發(fā)現(xiàn)越江隧道區(qū)間聯(lián)絡(luò)通道滲水,后發(fā)生大量流沙涌入,繼而引發(fā)隧道受損及地面沉降、建筑物傾斜、防汛墻沉陷等險情。該事故搶險涉及水文、地址、工程等多種學(xué)科,綜合性、專業(yè)性、技術(shù)性要求非常高,稍有不慎,就會造成不可挽回的巨大損失。經(jīng)過成功應(yīng)對,截至7月16日,險情得到全面控制,整個事故沒有發(fā)生人員傷亡,有效防止了財產(chǎn)損失的擴大。這次災(zāi)害事故搶險成功,主要得益于政府在充分聽取專家意見的基礎(chǔ)上進行民主科學(xué)決策、及時應(yīng)對、妥善處置的結(jié)果。

上海軌道交通4號線施工事故、非典疫情、禽流感等都給我們敲響了警鐘,自從九十年代以來,上海經(jīng)濟飛速發(fā)展,同時也面臨著越來越多的新挑戰(zhàn)和潛在危機。國際恐怖主義的蔓延、重大危險源和重大事故隱患不斷增加、自然災(zāi)害的風(fēng)險與日俱增、非典禽流感等高致病性流行病毒的傳播等無不對上海構(gòu)建和諧社會、保持經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、實現(xiàn)4個“率先”的發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成了嚴(yán)重危險。上海在未來建設(shè)開放型國際大都市過程中出現(xiàn)的人口密度大、重化工程度高、土地資源稀缺、資源環(huán)境壓力大等諸多矛盾也為出現(xiàn)重大危機增加了新的不確定因素。上海在政治、經(jīng)濟、文化、宗教等領(lǐng)域中面臨著眾多不可未知的潛在危機,在危機事件高頻發(fā)生的時期,政府所面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。

一般來說,危機事件都具有從醞釀、爆發(fā)、傳播、減弱到最終消亡的生命周期。危機時期的特征,一是發(fā)生了難以預(yù)料的可能導(dǎo)致災(zāi)難的事件;二是人們的心理和時空感發(fā)生了變化,感覺生活不再安全,工作和生活出現(xiàn)了失去時空的感覺,生活安排一下子脫離了常規(guī),消費習(xí)慣一下子被打破,進入非常規(guī)生活時期;三是信息溝通不暢,謠言四起,各方面的消息都有,小道消息,政府的消息,還有媒體和公共輿論的消息,人們對于這些信息很難判斷和合理選擇,不知所措;四是公共秩序進入不穩(wěn)定階段,隨時可能發(fā)生經(jīng)濟和社會危機。

政府危機管理的關(guān)鍵,就是要提高對危機發(fā)生的預(yù)見能力、事件發(fā)生后的反應(yīng)能力及善后恢復(fù)階段的學(xué)習(xí)能力。在高風(fēng)險社會,政府越來越成為了公共危機的主要管理者。換言之,政府要有勇氣直面危機,所謂“君子安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘亂”,“位重任亦重,時危志彌敦”是也。

二、建立長效經(jīng)常性危機預(yù)控機制

建立危機事件預(yù)警機制。應(yīng)將危機事件的預(yù)警作為政府危機管理的一項重要職能,切實抓緊抓好。在危機爆發(fā)之前能夠識別各種征兆性事件,對危機爆發(fā)的概率及后果進行科學(xué)分析和判斷;發(fā)生危機,應(yīng)立即由市政府職能部門分不同等級發(fā)出警報,同時應(yīng)以市政府的名義提出科學(xué)、合理的建議,以及指導(dǎo)意見和防治方案。經(jīng)常性危機預(yù)控的主要內(nèi)容有:

(一)制定應(yīng)對意外突發(fā)事件的預(yù)案

為了提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力,最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害,保障公眾的生命財產(chǎn)安全,維護國家安全和社會穩(wěn)定,促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,依據(jù)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī),對突然發(fā)生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害,危及公共安全的緊急事件制定應(yīng)對預(yù)案。

專項應(yīng)急預(yù)案主要由市政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對某一類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。主要制定:上海自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案;上海防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案;上海地震應(yīng)急預(yù)案;上海安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案;上海海上搜救應(yīng)急預(yù)案;上海處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案;上海處置電網(wǎng)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案;上海突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案;上海通信保障應(yīng)急預(yù)案;上海突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案;上海突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案等。各區(qū)、縣人民政府在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下,按照分類管理、分級負(fù)責(zé)的原則,分別制定本地應(yīng)急預(yù)案。

(二)做好危機預(yù)控的宣傳教育工作

及時通過新聞媒體宣傳黨和政府關(guān)于防治工作的方針、政策和措施,及時公布危機情況和處置工作動態(tài),及時展現(xiàn)政府負(fù)責(zé)任的形象,消除社會恐慌,使群眾在知情的情況下積極參與危機化解工作,使社會各界從道義、資金、物質(zhì)和技術(shù)等方面給予理解、支持和幫助,為有效開展危機處置工作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

政府要有開放的視野,開放的思路和開放的措施,應(yīng)當(dāng)相信和依靠社會力量,拓寬社會參與渠道,形成全社會處理危機事件協(xié)調(diào)互動的良好氛圍。建立城市社區(qū)自治制度,分擔(dān)危機處理工作的社會職能。

(三)建立通暢、快捷、網(wǎng)絡(luò)健全的信息反饋預(yù)警系統(tǒng)

要建立以現(xiàn)代通訊手段為保障,信息上傳和下達有效傳遞的制度。建立跨越政府層級的重大危機事件緊急報告制度,完善媒體信息發(fā)布制度。盡量避免信息傳遞產(chǎn)生偏差,導(dǎo)致信息失真。積極通過媒體將信息直接傳遞給信息接受者,不需要經(jīng)過多個傳遞過程,減少信息失真的可能性,從而避免謠言的產(chǎn)生或終止謠言的傳播。

建立預(yù)警系統(tǒng)有利于組織進行快速的反應(yīng),減少危機監(jiān)測成本和提高危機監(jiān)測效果,從而減少危機帶來的損失,消除了危機監(jiān)測不連續(xù)所帶來的風(fēng)險。這一系統(tǒng)包括信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報子系統(tǒng)等。它結(jié)合具體領(lǐng)域或事件的工作流程、處理機制和程序,就成為通行方案、權(quán)變方案和部分計劃方案,有助于迅速地有條理地解決危機。

(四)實施具有針對性的、制度化的危機預(yù)控措施

一是做好危機處理的準(zhǔn)備訓(xùn)練。心理訓(xùn)練?？梢云刚埿睦韺W(xué)家等為管理者舉辦仿真的危機模擬實習(xí)。通過模擬實踐訓(xùn)練,實施民眾災(zāi)難逃生訓(xùn)練。如重點在中小學(xué)開展火災(zāi)逃生訓(xùn)練等。

二是加強培訓(xùn)和演習(xí),增強政府部門及社會成員在危機中的反應(yīng)能力,增強對危機情景的感性認(rèn)識,具體包括對可預(yù)見的事件進行決策,前期的心理和知識培訓(xùn),以及處理危機的基本功演練,以保證一旦危機發(fā)生,能迅速地采取有效對策。

三是鍵全法規(guī)制度,加強檢查監(jiān)督。在危機處理中,政府從采取措施,啟動應(yīng)急預(yù)案、調(diào)動社會資源、實施搶險救災(zāi)到追究失職官員的責(zé)任,都需要有健全的危機處理法規(guī)提供法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)盡快啟動《危機事態(tài)法》的制定,建立健全法律體系。

四是建立應(yīng)對突發(fā)流行性疾病的科學(xué)長效防治機制。政府要適時進行引導(dǎo),推動對流行病防治工作由應(yīng)急向常態(tài)轉(zhuǎn)變,把防治工作納入依法、科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。積極推進各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)建設(shè)步伐,以應(yīng)急指揮體系、疫情監(jiān)測報告體系、疾病預(yù)防控制和醫(yī)療救治體系、應(yīng)急處置隊伍為重點,建立國家和地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機制,建立和完善疫情及時通報和公布制度。

三、政府危機管理體制的粗略構(gòu)想

人類社會的進步,不斷地打破與自然的短暫和諧狀態(tài),而政府由于管理上的慣性,其間必然會產(chǎn)生矛盾,外來的突發(fā)性事件使得矛盾沖突表面化,如果措施不力,則可能最終使危機浮出水面,引起世人的關(guān)注甚至恐慌。因此,為了不斷獲得新的平衡,必須有一種制度能預(yù)見并適度超前于現(xiàn)實,在危機產(chǎn)生時,幫助組織迅速達到新的平衡點。這就是我們所說的危機管理。

(一)建立政府危機管理專門機構(gòu)

要使危機管理有效地進行,需要成立一定的危機管理的核心,即建立政府專門進行危機管理的部門。有專家建議中國政府成立一個類似于美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)的危機處理協(xié)調(diào)機構(gòu),以立法的形式授予對其他政府機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力。對此,我表示贊成,在上海也應(yīng)該成立一個類似機構(gòu)專門負(fù)責(zé)市政府危機事務(wù)協(xié)調(diào)。該機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是上海市市長、日常執(zhí)行機構(gòu)放在市府辦公廳。

同時,借鑒西方NGO機構(gòu)(非政府民間組織)相對完善和成熟的經(jīng)驗,可以在原有居民委員會的基礎(chǔ)上進行職能增加或轉(zhuǎn)換,使居委會成為政府對付突發(fā)性危機事件的有力的一線聯(lián)盟軍,不失為一種有益的嘗試。

(二)建立政府官員問責(zé)機制

政府要增強責(zé)任感、危機感,真正為公眾服務(wù),提升自身的形象,提高社會公民的信任度。官員考核和任命既要對上負(fù)責(zé),又要對人民的生命財產(chǎn)安全負(fù)責(zé),促進危機管理和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。各種輿論工具都要監(jiān)督政府,幫助政府提高決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。通過公正嚴(yán)格的司法程序,懲處對危機事件負(fù)有直接重大責(zé)任的政府官員,以消除公眾的不滿情緒。

(三)建立公共信息公開機制

在經(jīng)濟全球化時代,政府和媒體的社會責(zé)任是向社會及時、準(zhǔn)確地提供真實、可靠的公共信息。隨著政府推行政策轉(zhuǎn)向依靠其公信力,信息公開將成為建設(shè)“陽光政府”的重要利器。應(yīng)改變某些傳統(tǒng)管制方法,允許有關(guān)新聞媒體進行新聞采訪、報道及評論,并全面開放;通過各種媒體宣傳有關(guān)危機事件方面的知識,讓公眾能夠迅速掌握、了解真實情況,提高公眾對危機的心理承受力,增強對政府控制危機的信心,防止出現(xiàn)因為信息閉塞而導(dǎo)致危機的失控和無謂的恐慌。

(四)物資配備

危機反應(yīng)時資源是緊缺的,保證及時供給和合理分配有限資源,這是危機反應(yīng)有效展開的關(guān)鍵,也是危機處理方案得以實施的重要保證。結(jié)合國家戰(zhàn)略物資儲備庫建設(shè),在全市范圍內(nèi)建設(shè)完善物資儲備網(wǎng)絡(luò),指導(dǎo)各區(qū)縣建立物資保障工作網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測機制,做好主要防治用品和設(shè)備生產(chǎn)能力迅速擴大的貯備工作,及時推介新型防護產(chǎn)品,積極組織生產(chǎn)和采購,啟動應(yīng)急運輸系統(tǒng),做好后勤保障工作。

(五)加強國際和地區(qū)交流,廣泛開展合作

與世界衛(wèi)生組織等國際組織進行良好的合作,邀請世界衛(wèi)生組織專家來上?？疾?與香港、澳門特別行政區(qū)建立防治工作聯(lián)系機制,與國外開展多種形式的合作與交流,建立和完善全球應(yīng)急機制積極進行有益嘗試。

四、完善政府危機決策制度

史蒂文·芬克在《危機管理》一書中說:“中國人早在幾百年前就領(lǐng)會了這一思想。在漢語中,組成危機的兩個字分別表示危險和機會?！闭^“有危險才有機會”。因此,積極正確妥善應(yīng)對危機,往往能把一次危機化解為一次機遇。其中,政府在危機中的決策起到了至關(guān)重要的作用。

(一)要樹立正確的危機處理態(tài)度

危機事件往往決定了決策是非程序化的,必須在有限信息、有限資源、有限時間的條件下尋求“滿意”的處理方案,政府在危機中的處理態(tài)度,往往決定了危機事態(tài)發(fā)展的方向和處理危機的最佳時機。只有樹立迎難而上、果敢堅決、百折不撓、勇?lián)?zé)任的積極態(tài)度,在危機處理中冷靜、客觀分析問題,才可能將危機及時處置,將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。既要防止出現(xiàn)盲目決策、急于求成,也要防止一味躲避、放棄決策,避免出現(xiàn)“霍布森選擇”或“鴕鳥效應(yīng)”。

(二)尊重科學(xué),民主決策

軌道交通4號線事故處置、非典疫情防治取得成功,關(guān)鍵是堅持科學(xué)態(tài)度,依靠科技人員,運用科學(xué)手段,進行民主決策的結(jié)果。因此,在重大危機處置中,充分聽取各方面專家的意見,作出科學(xué)民主決策,弘揚科學(xué)精神,將對危機得到有效控制起到至關(guān)重要的作用。同時,要堅持依法辦事,嚴(yán)格規(guī)范行為。要嚴(yán)格執(zhí)行國家和上海市出臺的一系列法規(guī)政策,做到有法可依,嚴(yán)格依法辦事,保證危機處置工作的順利進行。

(三)建立快速的危機處理反應(yīng)機制

要及時成立專門危機處理機構(gòu),確立核心領(lǐng)導(dǎo)小組。加強組織領(lǐng)導(dǎo),形成統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)體系。形成自上而下指揮有力、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、反應(yīng)迅速、行動統(tǒng)一的工作指揮體系和工作機制,有針對性的做好組織指揮、技術(shù)指導(dǎo)、依法防治、物資資金、輿論宣傳等方面的工作。做到責(zé)任明確、紀(jì)律嚴(yán)明、政令暢通。保證各項工作組織指揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)、堅強有力。

(四)搞好社會協(xié)作

做好物資供應(yīng),確保工作需要和市場正常秩序。在危機期間,要做好組織貨源,緊急調(diào)運,解決生活必需品斷檔脫銷問題,及時平息搶購風(fēng)潮。通過研究制定產(chǎn)品質(zhì)量、價格和市場秩序監(jiān)管等措施,大力開展專項聯(lián)合執(zhí)法檢查,嚴(yán)厲查處制售假冒偽劣產(chǎn)品、哄抬物價、亂收費等違法行為,切實維護正常經(jīng)濟社會秩序。在危機處置過程中,要注意及時、準(zhǔn)確收集掌握有關(guān)情況信息,預(yù)防、妥善處置群體性事件,及時監(jiān)控、封堵、刪除有關(guān)有害信息,嚴(yán)厲打擊有關(guān)違法犯罪活動,嚴(yán)密防范境內(nèi)外敵對勢力、“法輪功”等邪教組織的搗亂和破壞活動。

最后,借用別人滿懷感慨的話作為文章的結(jié)尾:“重大危機事件如非典疫情毫無疑問是一場陣痛,它不但拷問著一個城市的承受力,一個民族的承受力,更成了考驗中國政府的一塊試金石。……不斷提高政府應(yīng)對公共危機的能力,真實、準(zhǔn)確、及時地與公眾進行良好的信息溝通和交流,保障公民的知情權(quán),這正是現(xiàn)代民主發(fā)展的必然要求。同時建立完善的公共危機應(yīng)對機制,增強社會回應(yīng)力,也是提高政府治理能力、保持社會穩(wěn)定的必然要求。政府,給民眾更多信心;民眾,給政府更多信任。……一個開放自信、坦誠務(wù)實、勇于負(fù)責(zé)的政府形象,此乃人民之福、國家之幸矣?！?/p>