論服務(wù)型政府的體系構(gòu)建

郭明霞 張江波

摘要服務(wù)型政府的構(gòu)建是一項長期的系統(tǒng)工程,我們必須從政府的服務(wù)理念、職能轉(zhuǎn)變、依法行政、制度創(chuàng)新以及合格的公務(wù)人員培養(yǎng)、引導(dǎo)公眾參與等方面入手,完成服務(wù)型政府的體系構(gòu)建。

關(guān)鍵詞服務(wù)型政府體系構(gòu)建

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-186-02

構(gòu)建服務(wù)型政府絕對不是單純的政府自身建設(shè)問題,它還與政府服務(wù)理念的樹立、政府職能的轉(zhuǎn)變、合格公務(wù)人

員的培養(yǎng)和人民群眾的參與等問題有著直接而深刻的關(guān)系,它是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗,并結(jié)合當前實際情況的基礎(chǔ)上,我們試圖完成服務(wù)型政府的體系構(gòu)建。

一、確立服務(wù)理念——構(gòu)建服務(wù)型政府的前提

人的行為受自身觀念影響,政府也是一樣。從經(jīng)濟學(xué)的角度講,政府也是一個服務(wù)性“產(chǎn)業(yè)”,它所經(jīng)營的“公共事業(yè)都在自然地擴大,集體對提供新型的服務(wù)有不可抗拒的要求…一個社會越復(fù)雜,就越需要行政部門的服務(wù),也就越應(yīng)該發(fā)展調(diào)節(jié)的職能”①這種服務(wù)型的新行政哲學(xué)要求政府必須更新傳統(tǒng)的行政觀念,確立服務(wù)性的新型行政理念。

(一)公共精神理念

所謂的公共精神,就是指政府以有利于公民公共利益實現(xiàn)的態(tài)度和行為方式。服務(wù)型政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是為全體公眾的,政府行動的工具也是人民的公共財產(chǎn),因此政府在行使公共行政權(quán)力的時候就必須體現(xiàn)全體公眾的整體利益。而通常情況下只有政府才能代表和維護公共利益,如果服務(wù)型政府沒有強烈的、自覺的公共精神,現(xiàn)代民主社會需要公共行政權(quán)力就無法高效運行來實現(xiàn)社會的公平公正和穩(wěn)定發(fā)展,因此服務(wù)型政府的基礎(chǔ)理念必須建立在公共服務(wù)精神之上。

(二)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀

傳統(tǒng)的發(fā)展觀偏重于物質(zhì)財富的增長,而忽視了人文的、環(huán)境等因素,使人們的生活水平和質(zhì)量往往不能隨經(jīng)濟增長而相應(yīng)提高。在新時期我們必須摒棄傳統(tǒng)觀念,樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。黨的十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出:“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。”這為服務(wù)型政府的構(gòu)建指明了方向:政府在保證經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上,要不斷提高人民群眾物質(zhì)文化水平和健康水平,尊重和保障人權(quán),為人們創(chuàng)造平等發(fā)展的社會環(huán)境,使人民群眾充分地享受到經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果。

二、轉(zhuǎn)變政府職能——構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵

服務(wù)型政府是一種全新的政府模式,國務(wù)院總理溫家寶同志在《提高認識統(tǒng)一思想牢固樹立和認真落實科學(xué)發(fā)展觀》一文中,就全面履行政府職能問題提出,“在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面,落實科學(xué)發(fā)展觀,必須加快政府職能轉(zhuǎn)變,全面、正確地履行政府職能。加快服務(wù)型政府建設(shè)的步伐,迫切需要科學(xué)定位政府角色,理清政府職能體系;迫切需要正確處理政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系。明確政府在市場經(jīng)濟中的‘導(dǎo)航者角色定位?！?/p>

(一)重新定位政府角色

政府必須明確在社會主義市場經(jīng)濟中的“導(dǎo)航者”角色,在資源配置過程中樹立起“市場第一,政府第二”的市場優(yōu)先觀念,正確處理好政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系。作為服務(wù)型政府,從經(jīng)濟層面講,主要職能在于對經(jīng)濟、政治、社會、文化全面統(tǒng)籌,為經(jīng)濟和社會發(fā)展制定公平的規(guī)則,加強監(jiān)管,確保市場競爭的有效性;從政治層面講,政府的權(quán)力是人民賦予的,因此政府要全心全意為人民服務(wù),實現(xiàn)有效的治理,并且保證社會各階層包括弱勢群體在內(nèi)有一個安全、平等和民主的制度環(huán)境;而從社會層面上說,政府要從社會長遠發(fā)展出發(fā),為公眾提供穩(wěn)定的就業(yè)、教育和社會保障,防止兩極分化,打擊違法犯罪等以確保社會的健康發(fā)展。

(二)建立公共財政體系

建立服務(wù)型的公共財政體系,首先,政府要在國家機器的正常運轉(zhuǎn)的前提下,重點保證為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),發(fā)展社會公共事業(yè)和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出;其次,在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,科學(xué)合理地劃分中央政府和地方政府之間,特別是省以下地方各級政府之間的事權(quán)范圍和責任,之后根據(jù)事權(quán)核定各級政府在財政稅收家底中分配的比例,核定他們的財權(quán),堅持事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一;最后,要建立一整套科學(xué)規(guī)范的財政監(jiān)察管理體系,并且不斷加強各級人民代表大會對本級政府財政預(yù)算的審查和監(jiān)督。

(三)公共管理的社會化

推動公共管理的社會化,要合理運用市場機制推動政府管理的現(xiàn)代化,讓政府的能力、作用、規(guī)模與社會需要相適應(yīng),轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府管理體制下我國政府與社會“強政府、弱社會、弱公民”的模式。隨著市場化的不斷深入以及隨之確立的市場機制為公共管理的社會化創(chuàng)造了運行條件,而服務(wù)型政府的建設(shè)為公共管理社會化創(chuàng)造了有利環(huán)境,這些都有利于政府的部分職能“轉(zhuǎn)移”到各種社會組織手中,從而形成成熟的市場、理性的政府和發(fā)達的社會組織。

(四)公共服務(wù)市場化

推進公共服務(wù)的市場化,就是要使一部分本應(yīng)由政府直接提供的公共服務(wù),如:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營,公用事業(yè)的建設(shè)、供應(yīng)與維護等領(lǐng)域,引入市場競爭機制,構(gòu)建一個全新公共服務(wù)模式。在公共服務(wù)市場化的過程中,特別要對公共機構(gòu)實施績效管理,控制預(yù)算總額,并且通過對公眾滿意度的調(diào)查進行考核,淘汰服務(wù)質(zhì)量差的機構(gòu)組織,形成公共服務(wù)的競爭化市場模式。

三、政府依法行政——構(gòu)建服務(wù)型政府的保障

依法行政是現(xiàn)代政府權(quán)力配置和運行的基本準則,它本身是一種政治思想、政治理念,也是一種法律觀點、法律制度,“依法行政作為行政法的一項基本原則,就是要求行政權(quán)力主體必須依據(jù)法律、法規(guī)取得、行使行政權(quán)力并對行使權(quán)力的行為承擔法律責任?！雹谡欠褚婪ㄐ姓苯雨P(guān)系到政府提供服務(wù)的質(zhì)量和水平。

(一)加強立法建設(shè)

制定公共服務(wù)的相關(guān)法律,使依法行政有法可依,才能真正推進服務(wù)型政府建設(shè)。目前,全國人大已經(jīng)公布了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》、《行政許可法》、《行政程序法》,特別是2004年3月國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》,已成為我國政府依法行政的綱領(lǐng)性文件。但是各項法律法規(guī)總體上仍然缺乏預(yù)見性和可操作性,不能適應(yīng)當前服務(wù)型政府的發(fā)展需要。因此,政府要加強和完善行政立法,尤其是涉及到政府公共服務(wù)方面的法律法規(guī)。

(二)制約行政權(quán)力

強化對行政權(quán)力的制約是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要內(nèi)容,也是推進有效行政的重要舉措。美國政治思想家漢密爾頓提出:“為了防止權(quán)力之間的相互攻擊和侵犯,有兩點是不可缺少的:其一,以權(quán)力制衡權(quán)力;其二,以權(quán)力制止權(quán)力”③這樣,就不會使任何權(quán)力絕對化,形成了權(quán)力的分立與制衡機制。深圳市就已率先啟動了“行政三分制”改革,即將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分,在相對分離的基礎(chǔ)上,三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。這是對“缺位、越位、錯位”問題的大膽嘗試,其意義是極其深遠的。

(三)重視行政程序

韋德曾指出:“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長,只有依靠程序公正,權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！雹苄姓C關(guān)科學(xué)、合理、統(tǒng)一的行政程序,可以避免政府行為不當所造成的不良后果,還可以防止行政過程中因程序的相異、錯雜而造成的低效行政。我國目前已經(jīng)設(shè)立了基本的行政程序的制度,這將是中國行政法走向成熟的標志。

四、政府制度創(chuàng)新——構(gòu)建服務(wù)型政府的訴求

服務(wù)型政府的運行是一個持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)的運轉(zhuǎn)過程,但目前我國政府運行的機制都還存在許多與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的地方。政府必須重新審視自身,通過一定的法定程序?qū)嵭袕V泛的行政改革,以實現(xiàn)我國行政制度改革歷史性的突破與發(fā)展。

(一)創(chuàng)新管理模式

要做到創(chuàng)新政府管理模式,首先,要完善政府決策機制。政府要把人民群眾的利益作為決策是否正確的根本標準,同時還要建立暢通的民意反映渠道;其次,要創(chuàng)新政府管理方式。管理方式要朝著專業(yè)化、程序化的方向發(fā)展,由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動向創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境并為公民服務(wù)轉(zhuǎn)變;最后,要創(chuàng)新政府組織模式。由過去變金字塔模式轉(zhuǎn)向扁平化模式,從而為公眾提供快捷、多樣的服務(wù)。

(二)厲行績效考核

服務(wù)型政府的外向型要求它的績效考核要“在民主的基礎(chǔ)上提高公民的政治參與和輿論監(jiān)督的力度,把社會對政府的評價作為衡量政府績效的主要標準?！雹莸谝?建立多層次、多元化的考評組織。成員可以由政府官員、社區(qū)代表、企業(yè)代表、學(xué)者等組成的綜合性的政府服務(wù)績效考評委員;第二,分地區(qū)、分等級地建立科學(xué)合理的績效評估體系,并且從公共行政自身的特點入手,將組織任務(wù)具體化為組織目標,再轉(zhuǎn)化為可操作的績效指標;第三,建立激勵約束機制。賞罰分明可以激活整個政府機構(gòu)和公務(wù)人員,并且有利于強化團隊的合作精神。

(三)加強倫理建設(shè)

按照某種道德要求塑造起來的制度可以成為人們活動的出發(fā)點,從而對人構(gòu)成自覺的強制性約束力,而行政倫理制度的建設(shè)就直接決定了人們的倫理道德狀況。將倫理行為上升為法律行為,使倫理擁有與政治、法律同等的法律效力和作用,對我國的服務(wù)型政府建設(shè)長遠的意義。國外在這方面做的比較早,如美國國會在1978年就通過了《美國政府倫理法》,韓國也于1981年頒發(fā)了《公職人員倫理法》。我們也應(yīng)盡快制定專門的行政道德法典,對行政人員的行為進行規(guī)范,以防止行政權(quán)力的濫用或異化及行政倫理失范。

(四)政府問責制度

“問責制”是民主建設(shè)的一個重要組成部分,也是責任政府的原則體現(xiàn)。2004年溫家寶總理在《政府工作報告》時強調(diào)“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?！闭畣栘熤贫鹊慕⒂欣诩钫肮賳T提高他們的責任心,提高官員質(zhì)量,建立更直接、更有效的官員淘汰機制,從而更大程度地保護公眾利益。我國政府問責制度的建立和實行將從根本上解決政府及行政官員權(quán)責對等問題。

五、公務(wù)人員培養(yǎng)——構(gòu)建服務(wù)型社會的基礎(chǔ)

“吏不畏吾嚴而畏吾廉,民不服吾能而服吾公……公生明,廉生威。”清末著名詩人張聰留給后人的警示名言充分折射出公務(wù)人員要贏得民心必須為人清廉、辦事公道的哲理。正人先正己,政府必須采取行之有效的措施,以構(gòu)建符合社會主義法治理念,打造清廉高效公務(wù)人員隊伍。

(一)培養(yǎng)廉潔的公務(wù)人員

建設(shè)服務(wù)型政府就必須改革原有的干部人事制度,培養(yǎng)一支廉潔高效的公務(wù)員隊伍。首先,要建立完善的制度約束體系。新制定的《公務(wù)員法》以法律的形式完善了公務(wù)員的管理制度,但政府還應(yīng)對腐敗等問題制定出《反腐敗法》等相關(guān)的法律體系;其次,要成立專業(yè)的技術(shù)行政組織,實現(xiàn)行政管理的專業(yè)化、職業(yè)化和公務(wù)員隊伍的知識化;最后,要運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果和先進的技術(shù)方法,建立標準化、具體化、度量化和客觀公正化的考核體系。

(二)提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力

我國服務(wù)型政府的構(gòu)建不僅與政治發(fā)展水平相連,更與中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平密不可分。提升中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平,是我國構(gòu)建服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。提升黨的執(zhí)政能力,就是要提升黨的“駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設(shè)社會主義先進文化的能力、構(gòu)建社會主義和諧社會的能力、應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力?！雹?/p>

六、公民積極參與——構(gòu)建服務(wù)型政府的源泉

“公民參與對于政治發(fā)展而言,意義極為重大。公民參與是民主政治的核心問題之一,無論對于政治國家,還是對于公民社會,公民參與都是實現(xiàn)善治的必要條件。其實,所有民主的價值和意義,只有通過公民參與才能真正實現(xiàn)?！雹邩?gòu)建服務(wù)型社會的根本目的也是為了實現(xiàn)全體人民的公共利益,沒有公民的參與,政府的一切行為將失去意義。

(一)培養(yǎng)公民意識

服務(wù)型政府的建設(shè)需要政府與公民的共同參與,而公民政治參與積極性則需要政府通過加強思想政治教育,使公民了解政治參與的重要性,并通過政治參與相關(guān)技能的學(xué)習提高公民政治參與的可行性。在提高公民文化素質(zhì)的同時,要進一步加強公民的法治意識,尤其是基層的普法工作,進而培養(yǎng)公民的現(xiàn)代公民精神,即公共精神、愛國精神、寬容精神以及批判與懷疑精神等。

(二)擴大參與渠道

增強公民政治參與的積極性,還要擴大公民參與的制度化渠道。政府要加強電子政務(wù)建設(shè),使公民通過網(wǎng)絡(luò)等方式與政府進行溝通,進一步加大政務(wù)公開的力度。在此基礎(chǔ)上還要進一步健全和完善選舉制度、信訪制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、對公職人員的評議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)矯正制度、公民批評建議制度等,使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化。