論檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的原告資格

伍婷婷

摘要我國法學界對建立環(huán)境公益訴訟的必要性已普遍認可,但誰能成為環(huán)境公益訴訟的適格原告,學界對此觀點不一。本文從檢察機關(guān)以公訴人身份介入環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢、法律依據(jù)等方面進行分析,指出檢察機關(guān)是最佳適格原告,并對檢察機關(guān)提起環(huán)境公訴的制度設(shè)計提出了幾點建議,以期實行對環(huán)境公益的有效保護。

關(guān)鍵詞檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-159-02

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展,環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象十分嚴重,環(huán)境侵權(quán)

問題日益凸顯,由此引發(fā)的環(huán)境糾紛數(shù)量急劇上升。據(jù)統(tǒng)計,從20世紀80年代中期到90年代中后期,我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右,但是自1998年以后,環(huán)境糾紛數(shù)量呈現(xiàn)急劇上升趨勢,在短短6年多的時間里增加了約4倍,2003年突破了50萬件。目前,盡管解決環(huán)境糾紛的方式呈多元化趨勢,但環(huán)境訴訟仍然是解決環(huán)境糾紛的一個重要途徑。但是由于傳統(tǒng)訴訟法將提起訴訟的主體嚴格限制在與案件有直接利害關(guān)系的人和受到具體行政行為侵害的相對人之上,不可避免地束縛了環(huán)境訴訟的發(fā)展,無法應(yīng)對日趨嚴重的環(huán)境違法行為。因此,要對傳統(tǒng)訴訟法進行突破,建立環(huán)境公益訴訟,擴大訴訟的適格原告范圍,以應(yīng)對日益增多的環(huán)境糾紛處理的需要。

在我國,學界對建立環(huán)境公益訴訟的必要性已普遍認可,但是關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格問題,還是存在諸多爭議。學界分別提出了公民個人、環(huán)保團體、檢察機關(guān)、行政機關(guān)部門及其他相關(guān)組織等,可以做為環(huán)境公益訴訟的適格原告。筆者認為,就我國目前的訴訟制度而言,環(huán)境公益訴訟的主體如果一步擴大到一般民事主體,包括個人或非政府組織等還不太現(xiàn)實,不過可以借鑒發(fā)達國家公益訴訟的模式即由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的方式,也許更可行。在我國,檢察機關(guān)是法定的公訴機關(guān),檢察機關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟而且是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。

二、檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告之優(yōu)勢

之所以認為檢察機關(guān)是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體,主要是從現(xiàn)實角度考慮,相較其他主體而言,我國檢察機關(guān)具有如下優(yōu)勢:

(一)檢察機關(guān)是國家環(huán)境利益的最佳代表

環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為,侵犯的往往不僅僅是公民個人、法人或組織的合法權(quán)益,同時也會侵犯國家和社會公共利益。此外在現(xiàn)實生活中,許多環(huán)境污染行為并沒有直接侵犯特定的公民、法人或組織的權(quán)益,根據(jù)我國訴訟法規(guī)定的“直接利害關(guān)系”或者“直接受到損害”的起訴條件,往往使得無人享有訴權(quán),最終導致國家、社會公共環(huán)境利益受損。保護公共利益是國家的責任,但國家是一個抽象主體,國家要保護這種利益,就需要代言人。自檢察制度產(chǎn)生以來,檢察機關(guān)就是以國家利益和公共利益代表的身份出現(xiàn)的。國外許多國家的檢察實踐都有一個共同特點即以積極、主動的方式參與訴訟活動。有學者提出:“現(xiàn)代訴訟的基本理論認為,檢察機關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責是代表國家公眾把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的違法行為和違法事實提供給法院,要求其依法進行審理和裁判,并對審理的過程及裁判的結(jié)果進行監(jiān)督。因此,在國家利益受到損害時,檢察機關(guān)有責任和義務(wù)代表國家利益進行起訴,運用公力救濟的司法手段保護環(huán)境公共利益。因此筆者認為,賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格,符合檢察機關(guān)的職能特點,也是公益訴訟國家干預(yù)原則的最佳體現(xiàn)。

(二)彌補個人訴訟機制存在的不足

個人訴訟是一種勇敢者的訴訟,當勇敢者缺位時就會導致環(huán)境損害所涉及的環(huán)境公共利益無法得到保護。在現(xiàn)實生活中,即使法律賦予公民環(huán)境起訴權(quán),個人也常常會因不知、不能或不敢等種種原因而不起訴,其后果是許多環(huán)境違法行為長期得不到有效制止,環(huán)境侵害者逍遙法外,而公眾的環(huán)境利益乃至環(huán)境本身受到嚴重損害卻無法恢復(fù)。要改變這一現(xiàn)狀,可以授予檢察機關(guān)起訴權(quán),由其代表國家提起訴訟,可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下,國家利益與社會公益遭受損失卻得不到救濟的尷尬處境。

此外,個人訴訟往往面對的是實力雄厚的污染企業(yè)和有巨大威懾力的行政主體,原被告雙方無論在資金、信息還是組織上都是無法比擬的。為了平衡原被告之間的差距,環(huán)境公益訴訟需要一個專業(yè)的訴訟集團來擔負起訴職責。從現(xiàn)階段我國的國情來看,只有檢察機關(guān)最為適宜。檢察院作為國家機關(guān),擁有專業(yè)的法律人才和廣泛的調(diào)查權(quán),力量比起單個的公民要強很多,這樣使得追究環(huán)境侵害行為變得更為有力,有利于環(huán)境侵權(quán)問題的早日解決,實現(xiàn)訴訟目的。

(三)能有效保護當事人合法權(quán)益,達到訴訟經(jīng)濟的目的

環(huán)境污染往往侵害的不只是一、兩個人,而是一定范圍內(nèi)的公眾,甚至是一個國家的利益。在此情況下,若要求單個主體提起訴訟,其將承受巨大的經(jīng)濟壓力,個人往往無力或不愿負擔,即使有人愿意負擔,讓公民個人為了公益去花費錢財和精力打官司也不符合公平負擔原則。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),是國家利益代表,有保護國家利益和公共利益不受侵害的義務(wù),由其作為公益代表人參與訴訟既符合其職能要求,又能簡化訴訟程序,節(jié)省大量的人力、物力、財力,有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛,有效地保護當事人合法權(quán)益,從而達到訴訟經(jīng)濟的目的。

三、檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的法律依據(jù)

檢察機關(guān)作為國家法律的監(jiān)督機關(guān)和公訴機關(guān),對損害公共環(huán)境利益的事件提起訴訟,不僅具有現(xiàn)實的優(yōu)越性,也有深厚的法律依據(jù)。

“公益訴訟”作為檢察機關(guān)的重要權(quán)能之一,在我國法制發(fā)展史上是有其歷史淵源的。早在1900年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條中就規(guī)定:檢察機關(guān)“對于全國社會及勞動人民利益之有關(guān)民事及一切行政訴訟,均可代表國家公益參與之”;1934年《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規(guī)定:“對于國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”;1949年12月頒發(fā)的《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定:“檢察機關(guān)有權(quán)參與涉及全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件以及涉及全國社會與勞動人民有關(guān)這一切行政訴訟”;1954年的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規(guī)定:“地方各級檢察機關(guān)對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”。從上述規(guī)定中可以看出,檢察機關(guān)在創(chuàng)建之初,對于涉及國家和人民利益的重要民事、行政案件是有權(quán)提起訴訟的。

在我國現(xiàn)行法律中,檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主要法律依據(jù)是《憲法》第1條:“國家保護社會主義的公共財產(chǎn),禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”;《環(huán)境保護法》第6條:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”;《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定:“人民檢察院通過行使檢察權(quán),保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體的財產(chǎn),保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”;《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家集體和個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴”。據(jù)此,檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),對侵犯國家、社會公共利益的行為提起公訴,是檢察機關(guān)實行法律監(jiān)督的重要形式和手段,是符合憲法精神和法律規(guī)定的。

反觀國外,20世紀中期以來為了保護環(huán)境公共利益,許多國家都建立了環(huán)境公益訴訟制度,并將公益訴訟的權(quán)利不同程度地賦予了檢察機關(guān)。比如美國法中就賦予了檢察官在涉及聯(lián)邦利益的案件時可以享有起訴權(quán)。羅馬尼亞民事訴訟法典規(guī)定,只要出于保護國家或公眾利益或保護當事人的權(quán)利和合法利益的需要,檢察長就可以參加訴訟。法國新民事訴訟法規(guī)定,除法律有專門規(guī)定的案件外,在公法秩序受到損害時,檢察官可以作為主要當事人提起訴訟。德國也確立了行政訴訟的公共利益代表人制度,檢察官可以作為公共利益的代表人,可代表聯(lián)邦或地方獨立提起或參加行政訴訟。所以,賦予檢察機關(guān)公益訴訟權(quán)符合世界各國關(guān)于公益訴訟的立法趨勢。筆者認為,檢察機關(guān)作為法律的監(jiān)督機關(guān),是國家利益的最佳代表,不管是從在建國初期的有關(guān)法律規(guī)定,還是國外立法趨勢來看,在環(huán)境公害泛濫的今天,檢察機關(guān)應(yīng)當是環(huán)境公益訴訟的適格原告。

四、檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的制度設(shè)計

根據(jù)上述分析,賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格,是維護公共環(huán)境利益的需要,也是符合世界環(huán)境法和訴訟法發(fā)展趨勢的,就具體的訴訟操作而言,筆者認為:

(一)從立法層面上賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟訴權(quán)

構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度的核心在于確立適格原告,但因為我國現(xiàn)行法律對公益訴訟原告的主體資格沒有任何明確的規(guī)定,以至于現(xiàn)實中為維護公共環(huán)境利益而提起的訴訟,大多由于“法無明文規(guī)定”或者“不具備主體資格”而被法院駁回或不予受理,環(huán)境訴訟原告資格的限制已成為尋求司法救濟的巨大障礙?；谇笆龇治?應(yīng)盡快明確檢察機關(guān)在公益訴訟中原告資格問題,從立法層面上賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。為此首先應(yīng)在憲法及其實體法中確立我國的公益訴訟制度,以明確其在法律體系中的地位和價值;其次修訂《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,賦予檢察機關(guān)對涉及重大環(huán)境利益的侵權(quán)案件可以提起公訴的權(quán)利,使其環(huán)境公益訴權(quán)做到有法可依;同時建立檢察機關(guān)民事、行政公訴制度,確保檢察機關(guān)全面行使公訴職能;另外在立法不完善的情況下,可以通過制定專門司法解釋,賦予檢察院以環(huán)境公訴權(quán),并規(guī)定具體的訴訟程序和規(guī)則。

(二)限定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍

賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利并不意味著所有的環(huán)境糾紛都應(yīng)當由檢察機關(guān)來起訴。在涉及有直接利害關(guān)系人的環(huán)境利益時,完全可以由這些直接利害關(guān)系人自己行使起訴權(quán),在涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境訴訟中,則可以由間接利害關(guān)系人提起訴訟,只有在沒有直接或間接利害關(guān)系人時的純公益性環(huán)境損害情形下,檢察機關(guān)則有權(quán)起訴。也就是說檢察機關(guān)提起環(huán)境訴訟的案子限于,涉及國家、社會公共利益而又無人或無法起訴的案件。而對于涉及利害關(guān)系人的案件,則應(yīng)尊重當事人的訴權(quán),由其自行決定是否提起訴訟,檢察機關(guān)不宜過多干涉。

(三)從案件來源而言,應(yīng)建立告發(fā)行使公訴權(quán)原則和審查制度

案件來源以受害人舉報和環(huán)保部門移送為主要線索。因為如果檢察機關(guān)大量地依職權(quán)提起公益訴訟,其調(diào)查權(quán)就要相應(yīng)大量增加,從而分散檢察機關(guān)的力量,影響反腐敗、提起刑事公訴和法律監(jiān)督等其他檢察職能的履行。作為一種公力救濟途徑,檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟一般應(yīng)當在受害人和環(huán)境行政部門試圖制止環(huán)境違法而不能之后,作為一種后置的司法救濟程序提起,案件來源以接受公民、法人或者其他組織的控告、檢舉,或者其他國家機關(guān)的要求或請求為原則,以節(jié)約司法資源。

(四)限制檢察機關(guān)的訴訟處分權(quán)

就訴訟目的而言,檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的目的不是為了自身的私利,主要是通過追究造成環(huán)境污染破壞行為人的法律責任,實現(xiàn)對國家和公眾利益的保護和救濟。其訴訟權(quán)不是自生的,而是國家和公眾賦予的,因此原告的訴訟處分權(quán)應(yīng)作限制,檢察機關(guān)無權(quán)放棄或擅自處理這種權(quán)利,同時也不適用調(diào)解制度。