淺議物權(quán)法和行政法的關(guān)系

周 瑜

摘要傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種典型的私權(quán),是由物權(quán)法來予以調(diào)整的,但是現(xiàn)代社會傳統(tǒng)的物權(quán)已經(jīng)很難靠一己之力來構(gòu)建財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的完整體系,本文在物權(quán)法頒布的背景下,旨在討論在構(gòu)建完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中物權(quán)法和行政法應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞物權(quán)行政權(quán)公共利益征收

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-028-02

一、傳統(tǒng)觀念

在傳統(tǒng)的大陸法系國家,存在著這樣一個理論假設(shè),那就是市民社會和政治國家的對立,二者存在明確的分野,其邏輯推理的必然結(jié)果是公法和私法的嚴(yán)格區(qū)分,與之相適應(yīng)的是公權(quán)力和私權(quán)利的劃分,在堅(jiān)持這種二元結(jié)構(gòu)的情況下,國家的公權(quán)力作為一種必要的“惡”應(yīng)該限制在必要的范圍內(nèi),私權(quán)領(lǐng)域是嚴(yán)防公權(quán)力的侵入的。而且,在將法律劃分為各個部門法的情形下,各個部門法之間的溝通和協(xié)調(diào)也是很罕見的,物權(quán)法在傳統(tǒng)的法律體系中屬于典型的私法,而行政法是典型的公法。

上個世紀(jì)30年代,隨著自由資本主義的衰落,取而代之的是國家干預(yù)主義的興起,國家干預(yù)主義的興起導(dǎo)致的一個結(jié)果是行政權(quán)的迅速膨脹,行政權(quán)由于和普通人的生活關(guān)系最為密切,所以可以說行政權(quán)在當(dāng)代社會是無孔不入。而且,隨著傳統(tǒng)的公私二元結(jié)構(gòu)的所帶來的一系列的弊端,如民法中的抽象平等原則,物權(quán)中所有權(quán)的絕對原則,合同法中的契約自由原則帶來的對于交易主體的保護(hù)不周,消費(fèi)者問題、勞工問題、資源的破壞和環(huán)境的污染問題等等都猛烈地向我們嚴(yán)守傳統(tǒng)的公法和私法劃分模式發(fā)起沖擊。從而迎來了公法私法化,私法公法化的浪潮。所以在這種大背景下,在公法中植入私法,在私法中植入公法就為我們公法和私法的協(xié)調(diào)打開了大門。

二、公權(quán)力的干預(yù)基礎(chǔ)——公共利益

(一)為什么行政法可以影響物權(quán)法

第一,在民法中對于物的調(diào)整主要依靠物權(quán)法、債法、知識產(chǎn)權(quán)法、繼承法等,其中最重要的是物權(quán)法,他規(guī)制的是平等主體之間關(guān)于靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。但是對于物的法律調(diào)整不僅僅是物權(quán)法的專利,有學(xué)者就說:“財(cái)產(chǎn)權(quán)首先是一個憲法問題,而不是私法問題。私法本身無法確認(rèn)任何針對權(quán)力的在先約束,因此也無力在公權(quán)力的侵犯前進(jìn)行自我辯護(hù)?！雹僭诂F(xiàn)代法制體系中,如果一個公民沒有憲法上的地位,沒有享有憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán),其財(cái)產(chǎn)權(quán)問題就無法進(jìn)入私法的視野,因?yàn)樗椒ū旧頍o法確認(rèn)任何針對權(quán)力的在先約束,也無法在公權(quán)力的侵犯前進(jìn)行自我防御,在一定意義上,憲法對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是最根本的第一道屏障。對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),除了最高層次的憲法保護(hù)外,還需要第二層次的民法保護(hù)和第三層次的各單行法保護(hù),所以我們必須認(rèn)識到對于物權(quán)的保護(hù)不可能僅僅依靠民法。

第二,另外,權(quán)利和義務(wù)是相對應(yīng)的,所以物權(quán)人對物享有所有權(quán),用益物權(quán)的同時,他也負(fù)有一定的義務(wù)。這種義務(wù)既有私法意義上的,也有公法意義上的。私法意義上的這種義務(wù)主要是物權(quán)社會化所帶來的對于權(quán)利人的約束機(jī)制,如物權(quán)人不得濫用權(quán)利原則,相鄰關(guān)系的界定,基于合同關(guān)系所產(chǎn)生的地役權(quán)等等。除此之外,物權(quán)人對國家也負(fù)有相應(yīng)的法律義務(wù),這些義務(wù)的承擔(dān)一般不可能通過物權(quán)人的意思自治,即私法上之行為自覺而實(shí)現(xiàn),而主要是由行政法的調(diào)整而實(shí)現(xiàn)的。

傳統(tǒng)的公法和私法的界限雖然已經(jīng)不如以前那么明顯,但是在私法領(lǐng)域,防范行政權(quán)的過分入侵而造成對于私權(quán)的侵害仍然是一個大問題。因?yàn)樾姓词强梢允峭瓿蓪τ谖餀?quán)更大范圍保護(hù)的法,也可以是阻礙物權(quán)保護(hù)的法。為了避免后一種情況的發(fā)生,物權(quán)法和行政法應(yīng)該協(xié)調(diào),仍然需要劃分二者規(guī)制的相關(guān)領(lǐng)域,在這個層面上來說考察二者的關(guān)系是對于行政法的適用范圍的規(guī)制。

(二)公共利益

干預(yù)基礎(chǔ)是行政法上的關(guān)鍵概念,是指行政公權(quán)力在何種情況下才能干預(yù)公民合法權(quán)益。干預(yù)基礎(chǔ)一般包括兩個方面:法律授權(quán)和公共利益。②物權(quán)法上,在涉及影響公民不動產(chǎn)等重大權(quán)益時對于公共利益的強(qiáng)調(diào)充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)?！段餀?quán)法》第42條則規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。物權(quán)法在規(guī)定所有權(quán)人對自己不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分權(quán)利的同時,規(guī)定了公權(quán)力對于所有權(quán)人的限制——公共利益。

可見,公共利益才是公權(quán)力行為干預(yù)公民合法權(quán)益,尤其是所有權(quán)權(quán)益的正當(dāng)事由,這是一個國際通例。但是公共利益是最為典型的不確定法律概念。不同的人在不同的背景下會得出相異甚至是完全相對的概念,所以在不同領(lǐng)域內(nèi),在不同情形下,公共利益是不同的,情況相當(dāng)復(fù)雜,物權(quán)法難以對公共利益做出統(tǒng)一的具體界定。這也不是物權(quán)法能夠解決的問題,但是學(xué)者們一般認(rèn)為公共利益應(yīng)該有以下主要的特征:一是公共利益具有的公共物品的特征,排除單純私益性。二是公共利益具有非營利性,既公共利益不是為了某些人,某些利益集團(tuán)所服務(wù)的。當(dāng)下城市化進(jìn)程中大量存在的以公共利益之借口而違法拆遷的行為應(yīng)該是我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊的。三是公共利益具有持續(xù)的公共功能。即征收及隨后的建設(shè)行為是否主要為了讓社會公眾受益,而不是為了個人或某些集團(tuán)收益。

三、行政法對于物權(quán)保護(hù)的完善——和諧共存

在上面已經(jīng)提到,物權(quán)法是對于財(cái)產(chǎn)關(guān)系保護(hù)的主要法律,但是單靠物權(quán)法難以完成這個個任務(wù),行政法律規(guī)范則主要是間接的或消極的保護(hù)。即構(gòu)建維護(hù)私領(lǐng)域財(cái)產(chǎn)權(quán)利的環(huán)境、條件,間接體現(xiàn)保護(hù)的功能或以規(guī)范行政行為、控制行政越權(quán)違法的手段,防止私領(lǐng)域財(cái)產(chǎn)權(quán)利受侵害,體現(xiàn)消極保護(hù)的功能。

其主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,行政主體應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)、授予行政相對人財(cái)產(chǎn)權(quán)并保障這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的成熟和發(fā)展,政府行政職能及管理方式也在發(fā)生變化,政府不再是僅僅進(jìn)行秩序管理,更重要的是保障人民的自由和權(quán)利,服務(wù)行政是轉(zhuǎn)變政府角色的立足點(diǎn),政府要成為公共服務(wù)的供給者,這要求強(qiáng)化行政主體為行政相對人提供全方位服務(wù)的義務(wù)。就行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)而言,行政主體就具有應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)、授予行政相對人財(cái)產(chǎn)權(quán)并保障行政相對人這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要義務(wù)。例如:行政主體有義務(wù)確認(rèn)行政相對人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益;有義務(wù)提供物質(zhì)和其他條件保障城市居民和農(nóng)村貧困人口的基本生活水平,保障特定群體福利優(yōu)待?？傊?行政服務(wù)職能和理念的轉(zhuǎn)變必須通過強(qiáng)化和明確行政主體的特定義務(wù)才能實(shí)現(xiàn),這要求行政法加強(qiáng)對行政主體義務(wù)全面性、特殊性和嚴(yán)格性的規(guī)定,從而有效保障行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。③

第二、對危害公共福利和公共秩序的侵犯物權(quán)行為加以制止和懲戒,這是行政法保護(hù)物權(quán)的常規(guī)方式。④也就是說對于物權(quán)的侵害雖然物權(quán)法賦予相對人各種各樣的救濟(jì)措施,如排除危險(xiǎn),損害賠償?shù)鹊?但這都是民事救濟(jì)措施。但是對于那些危害公共福利和公共秩序的侵犯物權(quán)行為物權(quán)法本身不能夠?qū)ζ溥M(jìn)行更加嚴(yán)厲的制裁,因?yàn)槊袷轮黧w的平等性不可能讓一個民事主體對另一個民事主體實(shí)行制裁。所以對于這種行為只能夠依靠行政法來進(jìn)行規(guī)制,讓違法者承擔(dān)行政法上的責(zé)任。

第三、《物權(quán)法》的相關(guān)制度需要行政法的配合。很顯然,物權(quán)法雖然主要屬于私法,但是物權(quán)法有些制度的實(shí)施是離不開由公法所創(chuàng)造的和平安寧的大環(huán)境的。而且,即使本身屬于物權(quán)的制度,由于自身的缺陷,也不可能實(shí)現(xiàn)私法的完美調(diào)整,例如《物權(quán)法》第10條規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。從這一條我們可以看出不動產(chǎn)物權(quán)的變動本身應(yīng)該屬于私法上的行為,但是由于不動產(chǎn)物權(quán)的巨大價值要求行為人采取公示方式以維護(hù)交易的安全,所以這個時候要借助國家公權(quán)力的威信。不動產(chǎn)物權(quán)的變動除了需要雙方當(dāng)事人的合法債權(quán)合同外,還要求有一個交付方式,即公示。這里對于登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定,所以行政法這個時候物權(quán)法把屬于物權(quán)變動的一部分任務(wù)留給了行政法。對此我們應(yīng)該注意到,一是關(guān)于登記的性質(zhì),在《物權(quán)法》確立行政機(jī)構(gòu)登記模式的情況下,我們是不能否認(rèn)登記行為的行政行為性質(zhì),對登記機(jī)構(gòu)除了書面審查和詢問當(dāng)事人外,“必要時可以實(shí)地查看”。基于物權(quán)登記行為與物權(quán)行為本身的區(qū)別,不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能否承擔(dān)起實(shí)質(zhì)審查的職責(zé),以及在多大程度上承擔(dān)起實(shí)質(zhì)審查的職責(zé),這些涉及行政能力的問題是不會因?yàn)槲餀?quán)法的一紙規(guī)定就可以解決。二是關(guān)于登記的效力。一般認(rèn)為該行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力,相對人不能以自己的行為而直接否定登記行為的效力。登記文書之間不一致的,依照行政法規(guī)范應(yīng)當(dāng)通過登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)或者行政復(fù)議、行政訴訟的程序解決。所以在這個例子中我們可以看出是行政法配和物權(quán)法的規(guī)定而完成動產(chǎn)物權(quán)的變動。

第四、國家所有權(quán)(公產(chǎn)的保護(hù))。物權(quán)法依據(jù)所有權(quán)的主體不同而將所有權(quán)劃分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個人所有權(quán)。而且給予不同主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)以同等的保護(hù),很顯然,國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的主體“虛位性”,所有權(quán)和使用權(quán)的“分離性”使得這兩類財(cái)產(chǎn)權(quán)有不同于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn),所以這里的公產(chǎn)的保護(hù)在公法領(lǐng)域有必要進(jìn)行系統(tǒng)的研究。事實(shí)上,由于相關(guān)法理與法律制度構(gòu)建的缺位,導(dǎo)致公法規(guī)則不健全,各種違規(guī)違法、暗箱操作、尋租行為大量存在。國有資產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)大流失等一系列問題都對行政法保護(hù)公產(chǎn)的積極功能提出了迫切的要求。⑤國家或集體均為集合性民事主體,任何一個公民或成員都不是國家所有權(quán)或集體所有權(quán)的主體,而國有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營必須由具體的法人或自然人操作。政府是公產(chǎn)的代表者、管理者、判斷者、維護(hù)者和促進(jìn)者,因此,對于公產(chǎn)的保護(hù),行政具有雙重任務(wù):一方面為了保護(hù)公產(chǎn)限制人們權(quán)利,防止部分人侵害公共權(quán)益,另一方面,,提供全民教育、全民福利與生態(tài)保護(hù)等公共產(chǎn)品。

第五、在《物權(quán)法》中還涉及到一些準(zhǔn)物權(quán)(如海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和養(yǎng)殖權(quán)與捕撈權(quán))的規(guī)定,盡管這些規(guī)定主要表現(xiàn)為一種宣示性,但在物權(quán)的特別法中則有詳盡規(guī)定。如關(guān)于海域使用權(quán),《物權(quán)法》只作了一種宣示性的規(guī)定“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”,但在《中華人民共和國海域使用管理法》中卻有詳細(xì)的規(guī)定。這些準(zhǔn)物權(quán),是民事主體依法定程序,經(jīng)有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)許可后而享有的對自然資源進(jìn)行占有、使用、收益及一定處分的權(quán)利,但這類物權(quán)絕不是一種單純的民事權(quán)利,應(yīng)該說,這類權(quán)利的公權(quán)性質(zhì)更強(qiáng)于其私法性質(zhì),這種權(quán)利的取得已經(jīng)加上了公法性質(zhì)的行為——行政許可。

第六、行政程序?qū)τ谖餀?quán)的制度性作用。石佑啟教授在《物權(quán)的平等保護(hù)與行政法觀念轉(zhuǎn)變》一文中就提到了程序?qū)τ谖餀?quán)保護(hù)的問題,他認(rèn)為“正當(dāng)程序是對權(quán)力的根本性制約,是對權(quán)利的最低限度的保障。正當(dāng)程序建立在對人的主體地位的認(rèn)知和尊重以及政府不得專橫、任性地行事原則的基礎(chǔ)上,它“意味著政府只能按照法律確立的方式和法律為保護(hù)個人權(quán)利對政府施加的限制進(jìn)行活動”。所以行政法治所確定的行政程序?qū)τ诒Ｗo(hù)相對人的合法權(quán)益具有重大的意義,這特別體現(xiàn)在剝奪相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形下,所以非依法定程序,任何剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為都存在合法性審查的問題。

四、行政權(quán)對于物權(quán)的潛在威脅

物權(quán)是一種絕對權(quán),他具有強(qiáng)烈的排他性,即除了權(quán)利人之外,任何人不得侵犯權(quán)利人的物權(quán),而且物權(quán)中的所有權(quán)沒有期限限制。但是物權(quán)的這些特征也是相對的,因?yàn)槲餀?quán)可能因?yàn)闆]收、征收、征用等行政行為而喪失。所以行政征收、征用制度運(yùn)用得當(dāng)可以促進(jìn)公共利益,如果有完善的制度安排則可以避免在制度的執(zhí)行過程中危害當(dāng)事人的合法權(quán)益,在這個意義上討論此問題我們可以說完善的行政法制度可以促進(jìn)物權(quán)的保護(hù)。但是行政征收和征用制度時常會被行政機(jī)關(guān)濫用,所以這個制度在當(dāng)下更多的時候是在危害相對人的合法物權(quán)。

《物權(quán)法》共有八個條文對征收征用制度予以規(guī)定,這些規(guī)定對完善我國征收征用制度具有重要意義。征收征用制度是對物權(quán)尤其是不動產(chǎn)物權(quán)予以剝奪或限制的重要制度,直接關(guān)系到對物權(quán)保護(hù)的力度。雖然征收征用屬行政行為,但多數(shù)國家的民法典或物權(quán)法都會對此做出原則性規(guī)定。鑒于時機(jī)不成熟以及《物權(quán)法》的主旨,在《物權(quán)法》中解決這些問題也確屬“物權(quán)法不能承受之重”。所以《物權(quán)法》對征收征用制度的規(guī)定相當(dāng)原則,授權(quán)立法的規(guī)定較多。這些規(guī)定必將對現(xiàn)有的征收征用法律制度產(chǎn)生影響?！段餀?quán)法》以民事基本法的形式強(qiáng)調(diào)征收的原因限于公共利益目的;以法律形式確立了征收集體土地時“保障被征地農(nóng)民生活”的補(bǔ)償原則;對“征收”、“征用”制度予以明確區(qū)分明確了征收個人住宅的補(bǔ)償原則;單獨(dú)規(guī)定了對所有權(quán)人之外的關(guān)系人的補(bǔ)償征收的標(biāo)的。但是物權(quán)法的規(guī)定仍然可能給征收和征用留下漏洞,如《物權(quán)法》對征收標(biāo)的表述為兩類:集體所有的土地,單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！捌渌粍赢a(chǎn)”具體包括哪些內(nèi)容?依《物權(quán)法》關(guān)于“本法所稱物,包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)”的表述,也可以認(rèn)為我國將不動產(chǎn)僅限于物,而不包括不動產(chǎn)上的權(quán)利。

綜上我們可以看出,現(xiàn)代社會由于社會關(guān)系的復(fù)雜化,單純的依靠某一個部門法來對某個領(lǐng)域的調(diào)整是不可能的,那種各自“立山頭”的時代已經(jīng)過去,應(yīng)用不同的法律對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)整是必然的選擇。